現(xiàn)行省聯(lián)社機(jī)制存在的問題及其改革路徑*

■徐尚朝

隨著我國(guó)農(nóng)村金融體系不斷深化改革及現(xiàn)代金融企業(yè)治理加速推進(jìn)，省聯(lián)社的功能和角色定位需重新構(gòu)建，改革勢(shì)在必行。本文著重探討了當(dāng)前我國(guó)省聯(lián)社機(jī)制存在的主要問題，具體表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)缺乏、法人治理欠缺、技術(shù)平臺(tái)落后、監(jiān)督管理沖突、風(fēng)險(xiǎn)化解職能消退以及偏離服務(wù)農(nóng)村目標(biāo)等方面。據(jù)此，本文對(duì)當(dāng)前主要的改革模式進(jìn)行分析，提出當(dāng)前我國(guó)省聯(lián)社改革的路徑。

近些年，隨著我國(guó)農(nóng)村金融體系不斷深化改革及現(xiàn)代金融企業(yè)治理推進(jìn)，省聯(lián)社自身存在的體制機(jī)制問題逐漸暴露，一定程度上加速了其改革進(jìn)程。從中央政策看，省聯(lián)社改革已經(jīng)提上了重要議程。例如：2016年中央一號(hào)文件首次提出開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能；2017年中央一號(hào)文件又指出要抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案；2018年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出推動(dòng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。這些改革思路逐步顯示了中央的改革策略，也為省聯(lián)社改革指明了方向。本文分析當(dāng)前省聯(lián)社機(jī)制存在的問題，對(duì)常見的改革模式進(jìn)行對(duì)比分析，并結(jié)合國(guó)家政策提出適合我國(guó)區(qū)域?qū)嵡榈氖÷?lián)社改革路徑。

一、省聯(lián)社機(jī)制存在的問題

1.省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從省聯(lián)社組成看，轄內(nèi)農(nóng)村信用社是省聯(lián)社的股東，按治理原則是由農(nóng)村信用社通過股權(quán)參與省聯(lián)社主要高級(jí)管理人員的選聘，但事實(shí)卻相反，由省聯(lián)社行政任命農(nóng)村信用社主要高級(jí)管理人員，這缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，由此造成的法人治理關(guān)系倒掛成為一種特有現(xiàn)象。

2.省聯(lián)社治理體系與現(xiàn)代金融企業(yè)公司治理嚴(yán)重沖突。近年來，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化，股權(quán)配置越來越多元化和多樣化，特別是我國(guó)大量農(nóng)村信用社改制成農(nóng)商行，逐漸邁進(jìn)現(xiàn)代金融企業(yè)管理，對(duì)于自主管理權(quán)充滿了強(qiáng)烈訴求。目前，北京、重慶、上海、天津、安徽省、江西省等已全面完成改制工作。然而絕大多數(shù)省聯(lián)社還沿用著以往的行政管理思路，把改制后的農(nóng)商行視作下屬機(jī)構(gòu)管理，這必然與法人治理關(guān)系產(chǎn)生沖突。如在農(nóng)信社改制過程中，很多民營(yíng)股東參與改制并成為農(nóng)商行股東，但無法行使高管等股東權(quán)利。

3.省聯(lián)社的管理體制與金融監(jiān)管機(jī)制存在沖突。從農(nóng)信社或者農(nóng)村商業(yè)銀行的性質(zhì)看，其屬于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，按照監(jiān)管劃分，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)及其下轄銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局對(duì)其依法實(shí)施監(jiān)督管理，但目前農(nóng)村商業(yè)銀行的管理權(quán)依然由省聯(lián)社行駛。這種設(shè)置一定程度上削弱了金融監(jiān)管的動(dòng)力和積極性。

4.風(fēng)險(xiǎn)化解職能與存款保險(xiǎn)制度不一致。以往省級(jí)政府承擔(dān)著農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，對(duì)于農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)著損失化解的職能。但從2015年我國(guó)存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)以來，農(nóng)村信用社被納入存款保險(xiǎn)的范疇，對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)化解職能逐步將由存款保險(xiǎn)制度承接。這改變了以往省級(jí)政府承擔(dān)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)化解職能的現(xiàn)狀，一直采用的行政管理難以為繼。

5.封閉僵化的技術(shù)平臺(tái)限制了農(nóng)村信用社的發(fā)展空間。對(duì)部分地方農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的技術(shù)平臺(tái)、建設(shè)規(guī)劃以及規(guī)章制度等全部由省聯(lián)社提供，而省聯(lián)社建設(shè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能相對(duì)簡(jiǎn)單，有待加強(qiáng)完善。同時(shí)，由于自身研發(fā)能力有限，加之決策程序行政化，基層需求往往難以得到及時(shí)滿足（王勇州，2017），但基層農(nóng)村信用社或農(nóng)商行無法自主開發(fā)系統(tǒng)，一定程度上限制了其發(fā)展空間。

6.現(xiàn)行省聯(lián)社機(jī)制不利于服務(wù)農(nóng)村金融發(fā)展的目標(biāo)。農(nóng)村信用社是服務(wù)最廣大農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)，貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村是其發(fā)展特色。但從目前省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間的關(guān)系看，農(nóng)村信用社似乎是省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)，也成為了其發(fā)展決策運(yùn)用的一部分。如省聯(lián)社通過開展“社團(tuán)貸款”將部分市縣聯(lián)社的資金直接投放至項(xiàng)目，或者吸收各縣市聯(lián)社的資金，通過資金清算直接在債權(quán)市場(chǎng)及同業(yè)市場(chǎng)上進(jìn)行投資，使得農(nóng)村信用社可能違背扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

二、省聯(lián)社改革模式比較

在2017年銀監(jiān)會(huì)就對(duì)省聯(lián)社改革提出了聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社五種模式（黃金木，2017）。但是，這些模式各有利弊，具體采取哪種模式進(jìn)行省聯(lián)社的改革還難以明確。為此，本文結(jié)合當(dāng)前主流的改革模式進(jìn)行辨析，以厘清省聯(lián)社改革方向。

1.統(tǒng)一法人的模式。統(tǒng)一法人模式有利于農(nóng)村商業(yè)銀行集中實(shí)力，做大做強(qiáng)。目前，北京、重慶、上海等地早已采用這種方式，完成了轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。顯然，選擇這種改革方式與其直轄市的行政體制有著緊密聯(lián)系。首先，直轄市區(qū)與我國(guó)其他省份相比，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較強(qiáng)。其次，直轄市區(qū)區(qū)域范圍較小，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度步伐較為相似。但這種模型未必適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的省份或地區(qū)。以江西省為例，環(huán)“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”區(qū)域與贛南蘇區(qū)等地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上差距非常顯著，同時(shí)省內(nèi)農(nóng)商行發(fā)展步伐不一致。其中：有的農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)管理較好，發(fā)展較為穩(wěn)??；有的農(nóng)商行受歷史包袱和實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行影響，經(jīng)營(yíng)情況一般。如果按照統(tǒng)一法人的模式發(fā)展，不利于全省農(nóng)商行的發(fā)展，也容易使農(nóng)商行偏離保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，易偏離支農(nóng)支小的戰(zhàn)略定位。

2.金融控股公司模式。金融控股公司模式是指省聯(lián)社通過注資入股的方式控股農(nóng)村信用社，運(yùn)用股東身份參與農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的公司治理、股權(quán)治理和經(jīng)營(yíng)治理。在此過程中，由省政府通過資金注資入股省聯(lián)社，然后由省聯(lián)社注資入股農(nóng)村信用社，從而解決產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。但類似于寧夏黃河農(nóng)商行的金融持股主體方案，會(huì)受制于巨額資金籌措和地域特殊性等因素，不能成為普遍效仿的模式。

3.聯(lián)合銀行模式。聯(lián)合商業(yè)銀行模式是指在省級(jí)聯(lián)社、市級(jí)聯(lián)社或者縣級(jí)聯(lián)社的基礎(chǔ)上，通過各級(jí)聯(lián)社的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，建立區(qū)域性的聯(lián)合商業(yè)銀行?？梢哉f，這種模式捋順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，權(quán)責(zé)更加明確，避免越位缺位，提高了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理水平。但實(shí)際上，這種模式與既有的省聯(lián)社模式區(qū)別不大，仍與現(xiàn)代金融制度下的公司治理有悖，且屬于國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不一定適合我國(guó)國(guó)情。

4.金融服務(wù)公司模式。金融服務(wù)公司模式是指省聯(lián)社繼續(xù)發(fā)揮以往的行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，向轄內(nèi)農(nóng)村信用社等中小金融機(jī)構(gòu)提供咨詢營(yíng)銷、產(chǎn)品研發(fā)、科技支撐、人員培訓(xùn)等公共金融服務(wù)。這種模式解決了省聯(lián)社退出行政管理的問題，但當(dāng)前以省聯(lián)社擁有的科技水平以及咨詢水平，面對(duì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，能否立柱腳跟、穩(wěn)步發(fā)展仍是未知數(shù)。

5.混合改革模式。由于上述四種模式都屬于省聯(lián)社改革的探索方向，同時(shí)也存在一定的歷史局限性。而混合改革模式可綜合多種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，從而提高改革的成功率，也成為一個(gè)改革方向。如陜西“秦農(nóng)模式”，采用“金控集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融服務(wù)平臺(tái)”三位一體的集成模式，其本質(zhì)是想綜合幾種模式的優(yōu)點(diǎn)，但改制的復(fù)雜度與成本較高。從某種意義上說，解決了行政管理以及行業(yè)指導(dǎo)的分離問題，但能否達(dá)到改革預(yù)期還難以預(yù)測(cè)。

三、省聯(lián)社改革路徑探析

考慮我國(guó)各地農(nóng)村信用社發(fā)展水平和治理能力千差萬別，風(fēng)險(xiǎn)水平各異，本文認(rèn)為省聯(lián)社改革不應(yīng)固守一個(gè)模式，而要以各地實(shí)際為重，圍繞淡化行政管理以及保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定的目標(biāo)，注重把握好頂層設(shè)計(jì)，先行試點(diǎn)，循序漸進(jìn)，權(quán)衡多種模式的優(yōu)點(diǎn)，設(shè)計(jì)出適合我國(guó)不同區(qū)域的改革路徑。從理論上說，既要滿足淡化行政管理的要求，又要保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，采用“行業(yè)協(xié)會(huì)+金融服務(wù)公司”是大方向，符合改革預(yù)期。省聯(lián)社改革在“行業(yè)協(xié)會(huì)+金融服務(wù)公司”的大框架下，仍應(yīng)強(qiáng)化地方和部門的有效監(jiān)管。本文認(rèn)為，應(yīng)按照“行業(yè)協(xié)會(huì)+監(jiān)管部門+主體部門”的方法推進(jìn)省聯(lián)社改革，其中行業(yè)協(xié)會(huì)分全國(guó)和省級(jí)兩個(gè)層面建立，監(jiān)管部門職責(zé)由地方金融監(jiān)管部門承擔(dān)，主體部門繼續(xù)承擔(dān)原省聯(lián)社的經(jīng)營(yíng)管理。

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在省聯(lián)社改革過程中，要明確建立一個(gè)統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的行業(yè)管理協(xié)會(huì)。一方面，與“一行兩會(huì)”和地方金融管理部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)行業(yè)管理規(guī)范，指導(dǎo)行業(yè)科學(xué)發(fā)展。另一方面，指導(dǎo)、幫助和推動(dòng)省聯(lián)社穩(wěn)步改革，強(qiáng)化對(duì)各省行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的整體提升。

2.厘清監(jiān)管職責(zé)。在省聯(lián)社改革過程中，建議將省聯(lián)社的行政管理以及金融監(jiān)管職能剝離，統(tǒng)一劃歸到地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，由地方金融監(jiān)管部門分層級(jí)成立單獨(dú)管理農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的機(jī)構(gòu)，履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的行政管理和監(jiān)管，包括對(duì)于高管的人事任免，日常經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)和管理等。各省銀監(jiān)部門不再對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管，僅通過與地方金融監(jiān)管部門加強(qiáng)聯(lián)系，共同指導(dǎo)農(nóng)村信用社或者農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)發(fā)展。省級(jí)政府仍承擔(dān)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的處置主體責(zé)任，提高風(fēng)險(xiǎn)化解的效率和質(zhì)量。中國(guó)人民銀行繼續(xù)發(fā)揮存款保險(xiǎn)安全網(wǎng)的作用，承擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。

3.堅(jiān)持分類施策。一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，沿用“行業(yè)協(xié)會(huì)+金融服務(wù)公司”模式，逐步推動(dòng)省聯(lián)社走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)信社加快完成農(nóng)商行改制工作，待完成后，一方面分省建立行業(yè)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)管理全省農(nóng)商行的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)協(xié)調(diào)省級(jí)層面的金融監(jiān)管部門，包括中央金融監(jiān)管部門和地方金融監(jiān)管部門，處理好指導(dǎo)與監(jiān)管的關(guān)系。另一方面，將已經(jīng)剝離監(jiān)管職能和行政職能后的省聯(lián)社改制成省級(jí)金融服務(wù)公司，同時(shí)由省級(jí)財(cái)政廳負(fù)責(zé)注資，引入優(yōu)秀的戰(zhàn)略合作伙伴，不斷為農(nóng)商行提供科技支持、咨詢服務(wù)等，從而確保轉(zhuǎn)型以后可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于市級(jí)以及縣級(jí)的農(nóng)商行仍維持現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)體制不變，行業(yè)協(xié)會(huì)和金融服務(wù)公司具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)市級(jí)以及縣級(jí)的農(nóng)商行發(fā)展經(jīng)營(yíng)。二是對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，適合采用“行業(yè)協(xié)會(huì)+金融控股公司”模式，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的管理，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。主要途徑是，一方面由各省分別成立單獨(dú)的省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)管理全省農(nóng)村信用社或農(nóng)商行的發(fā)展規(guī)劃。另一方面，立足保持縣級(jí)農(nóng)信社或者縣級(jí)農(nóng)商行法人地位不變的基礎(chǔ)上，為了減少資金籌措壓力，可考慮將省聯(lián)社與部分實(shí)力雄厚的市級(jí)農(nóng)商行進(jìn)行合并，組建以國(guó)有資本為主、集體及民營(yíng)資本為補(bǔ)充的省一級(jí)控股集團(tuán)，進(jìn)而向下參股農(nóng)商行或者農(nóng)信社。在增強(qiáng)農(nóng)商行或者農(nóng)信社資本實(shí)力的同時(shí)，充分發(fā)揮國(guó)有資本對(duì)農(nóng)商行或者農(nóng)信社服務(wù)“三農(nóng)”的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

總之，在推動(dòng)省聯(lián)社改制過程中可選取部分地方進(jìn)行試點(diǎn)，分步推進(jìn)，同時(shí)要處理好轉(zhuǎn)型發(fā)展與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在確保不發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，穩(wěn)妥有序完成省聯(lián)社改制工作。