協(xié)同監(jiān)管：國(guó)外研究與實(shí)踐新進(jìn)展及借鑒

和軍 黃子龍

摘 要：監(jiān)管作為一種當(dāng)代政策工具，其意義是指導(dǎo)和調(diào)整被監(jiān)管者的行為活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。本文從傳統(tǒng)政府監(jiān)管存在的問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)國(guó)外學(xué)者的研究成果，論證了當(dāng)前傳統(tǒng)政府監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)，并以“監(jiān)管空間”“監(jiān)管資源碎片化”等監(jiān)管新理論為引入點(diǎn)，探究了發(fā)展協(xié)同監(jiān)管的意義。雖然發(fā)展協(xié)同監(jiān)管模式有助于完善監(jiān)管理論與提升實(shí)際監(jiān)管效果，但在協(xié)同監(jiān)管的實(shí)踐過(guò)程中，仍存在監(jiān)管資源難整合、多元利益主體難調(diào)節(jié)、社會(huì)普遍信任缺失等問(wèn)題。因此，在構(gòu)建我國(guó)協(xié)同監(jiān)管體系時(shí)，明確了增強(qiáng)政府主導(dǎo)、發(fā)揮私人監(jiān)管作用以及培育新型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體系構(gòu)建原則，并給出了具體發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：協(xié)同監(jiān)管;監(jiān)管空間;監(jiān)管資源碎片化;私人監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：D523.4? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2019）06-0041-08

一、傳統(tǒng)政府監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)

政府監(jiān)管實(shí)踐最早可以追溯到19世紀(jì)的美國(guó)及部分歐洲國(guó)家，在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的發(fā)展與改革過(guò)程中，政府監(jiān)管逐漸成為國(guó)家的重要治理工具。典型的政府監(jiān)管模式是利用一定的科層制度搜集信息并制定政策措施，以規(guī)范社會(huì)秩序并提供公共產(chǎn)品及服務(wù)等[1]（P200）。直到20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)導(dǎo)致眾多經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)發(fā)生財(cái)政危機(jī)之后，人們才第一次在意識(shí)層面上對(duì)政府監(jiān)管提出了異議，對(duì)其監(jiān)管能力產(chǎn)生了質(zhì)疑[2]（P174），并逐漸引出政府監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)路，由政府單一式監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w協(xié)同監(jiān)管模式。例如，英國(guó)在撒切爾夫人擔(dān)任首相后，將發(fā)展重點(diǎn)集中在私人投資方面，促成公共部門(mén)與私人部門(mén)之間建立起協(xié)同機(jī)制。美國(guó)里根政府則實(shí)行新聯(lián)邦主義，精簡(jiǎn)政府權(quán)力并將權(quán)力下放到地方政府，同時(shí)縮減地方政府補(bǔ)助，以降低政府財(cái)政壓力。而地方政府在缺少財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，努力尋求與私人部門(mén)合作，此時(shí)越來(lái)越多的私人部門(mén)有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)，而公私部門(mén)的合作也越來(lái)越頻繁。

在晚近的政府監(jiān)管研究中，許多傳統(tǒng)政府監(jiān)管批評(píng)者認(rèn)為政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)過(guò)大，并且已經(jīng)影響到了社會(huì)福利，需要回歸市場(chǎng)本質(zhì)減少不當(dāng)干預(yù)[3]（P83）。從規(guī)范監(jiān)管理論來(lái)看，政府監(jiān)管存在的最大問(wèn)題在于經(jīng)濟(jì)效率低下和市場(chǎng)失靈問(wèn)題嚴(yán)重。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們常使用帕累托效率（Pareto efficiency）和卡爾多-?？怂剐剩↘aldor-Hicks efficiency）進(jìn)行描述。其中，帕累托效率表明一種狀態(tài)，是在不減少其他人福利的前提下，使某人福利增加?？柖??？怂剐适敲枋鲐?cái)富最大化及分配效率問(wèn)題，可以解決大部分監(jiān)管政策都有贏家和輸家的狀況，更接近現(xiàn)實(shí)情況，只要受益人在補(bǔ)償了利益受損人之后，整體社會(huì)福利提升就是具有效率。而政府監(jiān)管效率低下的原因在于政府對(duì)市場(chǎng)的了解不足，無(wú)法準(zhǔn)確糾正市場(chǎng)主體行為。長(zhǎng)久以來(lái)，都有學(xué)者認(rèn)為，相比于市場(chǎng)，政府部門(mén)一直處于信息劣勢(shì)地位[4]（P404）。例如，在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域中，往往提供服務(wù)的企業(yè)比政府對(duì)本產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作、成本狀況了解更為透徹，可以更高效地改善與提升產(chǎn)品和服務(wù)。無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中都表明政府監(jiān)管失靈是普遍存在的[5]（P21）。政府監(jiān)管失靈的原因一方面可能是監(jiān)管主體在制定法律法規(guī)時(shí)就存在問(wèn)題，另一方面可能是監(jiān)管法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題。例如，某些監(jiān)管法律法規(guī)的制定可能是利益集團(tuán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物，從社會(huì)福利角度而言沒(méi)有任何價(jià)值?；蛘吣承┍O(jiān)管政策的制定是建立在一開(kāi)始錯(cuò)誤的判斷基礎(chǔ)上，導(dǎo)致監(jiān)管政策制定方向出現(xiàn)問(wèn)題。美國(guó)學(xué)者凱斯·桑坦斯則使用了“監(jiān)管?chē)?guó)駁論”一詞對(duì)政府監(jiān)管失靈進(jìn)行了描述，認(rèn)為某些監(jiān)管政策其制定本身并沒(méi)有錯(cuò)誤，只是使用了錯(cuò)誤的規(guī)則與方法導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)[6]（P407）。例如，在環(huán)境監(jiān)管方面，美國(guó)政府為了保護(hù)環(huán)境，要求企業(yè)使用最新技術(shù)的規(guī)定，導(dǎo)致大量缺乏技術(shù)的企業(yè)無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展;最低工資標(biāo)準(zhǔn)雖然可以一定程度維護(hù)公平，幫助部分工人，但卻傷害了社會(huì)最弱小群體，將其排除在就業(yè)市場(chǎng)外等。此外，從專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性角度而言，政府監(jiān)管還存在非市場(chǎng)失靈問(wèn)題，比如政府監(jiān)管往往需要付出高昂的成本，其本身就扭曲了市場(chǎng)并產(chǎn)生低效率問(wèn)題。例如，美國(guó)食品和藥品管理局為了禁止向牛飼料中添加乙烯雌酚，每年將花費(fèi)13 200萬(wàn)美元的監(jiān)管成本;美國(guó)職業(yè)安全和健康管理局對(duì)丙烯腈的管理，每年將花費(fèi)3900萬(wàn)美元的監(jiān)管成本;美國(guó)國(guó)家高速公路交通安全管理局對(duì)高速轉(zhuǎn)向管柱保護(hù)的維護(hù)管理，每年將花費(fèi)105 000萬(wàn)美元[7]（P520-522）。

隨著國(guó)外學(xué)者對(duì)監(jiān)管理論的研究不斷深入，人們充分意識(shí)到了政府監(jiān)管在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)時(shí)具有較大局限性。例如，隨著技術(shù)的發(fā)展及新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，政府會(huì)建立更多的監(jiān)管部門(mén)以解決公共政策問(wèn)題。而監(jiān)管部門(mén)的增多則引起人們對(duì)政府部門(mén)實(shí)施有效監(jiān)管能力而產(chǎn)生擔(dān)憂(yōu)[8]（P1343），一方面新監(jiān)管部門(mén)的建立需要花費(fèi)大量時(shí)間，監(jiān)管的效果具有未知性;另一方面新部門(mén)的建立需要消耗大量人力與資金，可能導(dǎo)致社會(huì)福利損失。因此，有關(guān)“去中心化監(jiān)管”（de-centred regulation）思想逐漸涌現(xiàn)，政府監(jiān)管模式的合理性及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力正受到極大挑戰(zhàn)。

二、國(guó)外協(xié)同監(jiān)管研究與實(shí)踐新進(jìn)展

（一）協(xié)同監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

1.監(jiān)管資源碎片化與監(jiān)管空間。在傳統(tǒng)政府監(jiān)管出現(xiàn)眾多問(wèn)題與監(jiān)管局限性后，國(guó)外學(xué)者就此問(wèn)題展開(kāi)了研究，創(chuàng)造出許多新的監(jiān)管理論以對(duì)傳統(tǒng)政府監(jiān)管失靈問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)ǎ罕O(jiān)管資源碎片化和監(jiān)管空間等[9]（P75）。監(jiān)管資源碎片化指監(jiān)管資源不僅僅局限于法律、法規(guī)，還有市場(chǎng)組織、信息技術(shù)等因素。因此，對(duì)于政府監(jiān)管而言，除了基本的法律以外，政府同樣可以利用其他資源獲得與法律監(jiān)管相當(dāng)?shù)谋O(jiān)管效果。而正是因?yàn)槠渌黧w具有這些監(jiān)管資源，因此多主體的協(xié)同式監(jiān)管可以彌補(bǔ)單一的政府監(jiān)管所存在的缺陷。監(jiān)管空間理論源自于Hancher和Moran的論說(shuō)，由于監(jiān)管是多種監(jiān)管權(quán)力的博弈結(jié)果，因此在一個(gè)監(jiān)管空間內(nèi)，不同監(jiān)管主體的文化背景、知識(shí)技能以及可支配資源等因素的不同，將影響整個(gè)監(jiān)管空間內(nèi)各監(jiān)管主體之間的互動(dòng)。同時(shí)，在一個(gè)監(jiān)管空間內(nèi)，由于監(jiān)管資源呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，因此被監(jiān)管企業(yè)可以通過(guò)其所擁有的信息和組織能力，獲取非正式的監(jiān)管權(quán)力，而該種權(quán)力可能對(duì)正統(tǒng)的監(jiān)管規(guī)則產(chǎn)生影響。例如，某個(gè)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)是被監(jiān)管對(duì)象。但是，大量企業(yè)所組成的行業(yè)組織可以出臺(tái)相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)則反向影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策制定。即在一個(gè)監(jiān)管空間內(nèi)，不僅存在監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體，還存在許多政府與非政府組織，這些主體與組織之間縱橫交錯(cuò)，彼此之間相互依存、相互影響。

2.私人監(jiān)管。國(guó)外對(duì)于監(jiān)管研究大部分集中在政府監(jiān)管，即“公”部分，而對(duì)于私人監(jiān)管，即“私”部分研究較少。在少量私人監(jiān)管文獻(xiàn)中，對(duì)于私人監(jiān)管主要集中在監(jiān)管政策制定，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，極少探討私人監(jiān)管在監(jiān)管政策實(shí)施及監(jiān)督方面的作用。然而，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，就有許多家族及企業(yè)，在特定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)家進(jìn)行了影響或者控制[10]（P27），已經(jīng)開(kāi)展了私人監(jiān)管。私人監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于，其運(yùn)作模式不一定需要法律授權(quán)，更具有獨(dú)立和自主性。即使私人監(jiān)管主體不具有法律所授予的正式權(quán)力，但是能建立一套監(jiān)管體系，包括制定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督合規(guī)性等，在沒(méi)有其他政府部門(mén)的協(xié)助下，仍可以實(shí)施監(jiān)管措施，其專(zhuān)業(yè)性也高于政府部門(mén)[11]（P56）。例如，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)所制定的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)完全是信用評(píng)價(jià)企業(yè)自身制定，其專(zhuān)業(yè)性遠(yuǎn)強(qiáng)于公共部門(mén)，在社會(huì)中也更具有影響力。

3.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展對(duì)協(xié)同監(jiān)管的影響。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展與普及之前，國(guó)外對(duì)于協(xié)同監(jiān)管的概念及發(fā)展趨勢(shì)仍在理論探討階段。然而，在進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)數(shù)量越來(lái)越多，線上交易的激增使政府部門(mén)開(kāi)始擔(dān)憂(yōu)其安全性[12]（P51）。由于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行交易，相比于傳統(tǒng)線下交易而言，交易雙方難以知曉對(duì)方身份，其信息非對(duì)稱(chēng)性更強(qiáng)，因此需要一個(gè)交易雙方共同信任的中介機(jī)構(gòu)以保證交易的安全運(yùn)行[13]（P104）。對(duì)此，政府監(jiān)管部門(mén)也認(rèn)識(shí)到了自身監(jiān)管能力的局限性，需要聯(lián)合社會(huì)監(jiān)管資源和主體，包括企業(yè)、非政府組織甚至是消費(fèi)者。由于依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而發(fā)展出的新型業(yè)態(tài)，有別于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)監(jiān)管環(huán)境，因此國(guó)外監(jiān)管部門(mén)在實(shí)行協(xié)同監(jiān)管時(shí)，均對(duì)協(xié)同監(jiān)管進(jìn)行了一定創(chuàng)新，包括：監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的反饋與監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制等。例如，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定方面，英國(guó)成立金融服務(wù)管理局對(duì)互聯(lián)網(wǎng)交易進(jìn)行監(jiān)管，主要以加強(qiáng)教育為主要監(jiān)管方式[14]（P4-138）。

（二）國(guó)外協(xié)同監(jiān)管實(shí)踐

1.美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)金融協(xié)同監(jiān)管實(shí)踐。美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，其金融監(jiān)管體系及穩(wěn)定性較強(qiáng)。同時(shí)，也是世界上較早進(jìn)行金融改革，使用協(xié)同監(jiān)管的幾個(gè)國(guó)家，其金融協(xié)同監(jiān)管改革路徑與措施如表1所示。其中，美國(guó)金融監(jiān)管的協(xié)同機(jī)制包括：法律明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ)（FRS）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、信用合作社管理局（NCUA）及儲(chǔ)蓄監(jiān)管局（OTS）輪流擔(dān)任聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)主席，聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管;英國(guó)在2000年出臺(tái)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，要求英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA）與國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，并建立信息共享機(jī)制。央行副行長(zhǎng)兼任FSA理事會(huì)理事，F(xiàn)SA主席兼任央行理事會(huì)理事，雙方初步建成協(xié)同互動(dòng)模式。英格蘭銀行、財(cái)政部、金融服務(wù)局三方以月為標(biāo)準(zhǔn)召開(kāi)研究會(huì)，對(duì)彼此的政策變化影響進(jìn)行協(xié)商;德國(guó)在2002年出臺(tái)《綜合性金融服務(wù)監(jiān)管法》，要求金融監(jiān)管局和央行參與金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇，初步建成二者的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，雙方簽署備忘錄，明確各自監(jiān)管職責(zé)，通過(guò)建立信息共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的傳遞與共享。此外，為降低監(jiān)管成本，要求金融監(jiān)管局在全國(guó)各地不再設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而由央行在全國(guó)的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，但是金融監(jiān)管局可以隨時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。而央行搜集到的數(shù)據(jù)在經(jīng)過(guò)處理后要提供給金融監(jiān)管局，金融監(jiān)管局則不需要再進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集活動(dòng)，以降低監(jiān)管成本并提升監(jiān)管效率。

表1 美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)協(xié)同監(jiān)管改革進(jìn)路和措施

2.生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管案例——美國(guó)卡納河改道[15]（P125）。（1）美國(guó)卡納河改道協(xié)同監(jiān)管過(guò)程（圖1）。為了恢復(fù)路易桑納州的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)卣疀Q定通過(guò)河水改道的方式，將更多的淡水引入當(dāng)?shù)睾恿?，以恢?fù)以往的生態(tài)系統(tǒng)。但是，在此項(xiàng)目實(shí)施中，最大的阻力在于當(dāng)?shù)貪O民和環(huán)境機(jī)構(gòu)之間對(duì)于棲息地恢復(fù)大小問(wèn)題。漁民擔(dān)心過(guò)多的淡水引入將改變河水含鹽量，進(jìn)而影響漁業(yè)發(fā)展，而州政府和土地?fù)碛姓邉t贊成引入更多的淡水來(lái)解決濕地?fù)p失問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)政府成立了卡納河改道機(jī)構(gòu)咨詢(xún)委員會(huì)（Caernarvon Interagency Advisory Committee）以協(xié)調(diào)各方利益?？{河改道機(jī)構(gòu)咨詢(xún)委員會(huì)（CIAC）由16名成員組成，他們分別來(lái)自聯(lián)邦政府、州政府、地方機(jī)構(gòu)、地方商業(yè)部門(mén)、漁民、土地?fù)碛姓?、非政府組織代表及相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家。CIAC想從科學(xué)的角度將淡水引入，讓相關(guān)利益者制定年操作計(jì)劃以便完成恢復(fù)沿海生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。因此，CIAC使用了協(xié)同監(jiān)管的方法來(lái)降低各方在河水改道過(guò)程中的利益沖突。CIAC的協(xié)同措施包括：每年至少舉辦一次公開(kāi)會(huì)議，與技術(shù)委員會(huì)討論河流改道后的影響，了解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益者的擔(dān)憂(yōu)，找出利益沖突點(diǎn)并嘗試達(dá)成協(xié)議和共識(shí)。環(huán)境機(jī)構(gòu)和科學(xué)研究院每年以報(bào)告的形式發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)。當(dāng)相關(guān)利益人有其他信息需求時(shí)，相關(guān)利益人可以通過(guò)合同的形式聘請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目以外的專(zhuān)家為其提供服務(wù)。盡管監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)產(chǎn)量一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，但是當(dāng)?shù)貪O業(yè)代表一直表示他們的牡蠣飼養(yǎng)河床已經(jīng)被河水改道所破壞。事后，CIAC也官方承認(rèn)了牡蠣養(yǎng)殖場(chǎng)遭受到破壞，因此需要尋求解決辦法。因此，CIAC決定使用投票方式解決該問(wèn)題。起初，CIAC決定制定鹽濃度標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)貪O民利益最大化，但是隨著幾次大規(guī)模的自然災(zāi)害產(chǎn)生，使得CIAC又改變了決定，重新對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)策略進(jìn)行了調(diào)整，更加偏向環(huán)境機(jī)構(gòu)。

圖1 美國(guó)卡納河改道案例流程

（2）案例協(xié)同監(jiān)管總結(jié)。第一，CIAC的協(xié)同監(jiān)管模式已經(jīng)體現(xiàn)了包容性、科學(xué)性、公正性、透明性、審議性以及合法性等特征。但是，由于協(xié)商式的監(jiān)管模式，導(dǎo)致此項(xiàng)目花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，從開(kāi)始到結(jié)束歷時(shí)25年，表明該項(xiàng)目的協(xié)同監(jiān)管模式十分低效。這是因?yàn)樵擁?xiàng)目中并沒(méi)有顯著的共享利益，即使某些共識(shí)的政策被提議用于協(xié)同監(jiān)管計(jì)劃之中，也仍然不可行。因此，在協(xié)同監(jiān)管中，如果有明確的贏家或者輸家，那么輸家勢(shì)必不會(huì)參與。而不滿(mǎn)利益分配者將尋求其他解決方案，例如本案例中漁業(yè)代表多次起訴，而不是努力通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題。第二，在協(xié)同監(jiān)管過(guò)程中，如果參與主體眾多，勢(shì)必將產(chǎn)生多種利益沖突。當(dāng)外界因素改變時(shí)，有時(shí)會(huì)引起“小決策專(zhuān)制”問(wèn)題，例如該案例中，當(dāng)多起自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，迫于政治壓力，CIAC改變了最初利于漁業(yè)者的策略，轉(zhuǎn)而制定利于環(huán)境機(jī)構(gòu)的政策。而對(duì)此CIAC的解決方式是使用內(nèi)部調(diào)節(jié)機(jī)制以及為利益受損者提供相應(yīng)的補(bǔ)償，以保證項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。第三，即使該項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，改變了水域的鹽含量，但并沒(méi)有對(duì)漁民的收入造成過(guò)多影響。可是，現(xiàn)實(shí)情況是漁民仍和科學(xué)人員的判定產(chǎn)生了分歧，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)程減緩。因此，從該項(xiàng)目的協(xié)同監(jiān)管過(guò)程中還可以吸取解決分歧的經(jīng)驗(yàn)辦法。例如，加強(qiáng)對(duì)利益相關(guān)者的教育，為其提供更好的教育可以有效減少某些問(wèn)題的敏感度。利用已經(jīng)被證實(shí)的知識(shí)去解決分歧點(diǎn)，可以很快達(dá)成共識(shí)。

綜上所述，從該案例的協(xié)同監(jiān)管過(guò)程中，可以得出以下經(jīng)驗(yàn)：協(xié)同監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)考慮各參與方的利益，其策略的制定要體現(xiàn)包容性、科學(xué)性、公正性、透明性、審議性以及合法性。對(duì)于有分歧的環(huán)節(jié)，可以通過(guò)現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)對(duì)其進(jìn)行說(shuō)服，以降低相關(guān)利益者的敏感性，通過(guò)內(nèi)部調(diào)節(jié)方式及時(shí)解決利益沖突。如果多次協(xié)商仍沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，可以通過(guò)投票方式解決。但是，對(duì)于利益受損者要給予一定的補(bǔ)償。

三、協(xié)同監(jiān)管實(shí)踐難點(diǎn)與問(wèn)題

（一）市場(chǎng)對(duì)資源分配調(diào)節(jié)存在缺陷，地方監(jiān)管資源碎片化整合難

由于傳統(tǒng)政府監(jiān)管存在失靈及效率低下等問(wèn)題，致使20世紀(jì)80年代新公共管理理論興起，市場(chǎng)化運(yùn)作模式逐漸成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的主導(dǎo)方式，大量由傳統(tǒng)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管的事務(wù)和活動(dòng)交由私人部門(mén)等其他監(jiān)管主體負(fù)責(zé)。市場(chǎng)化的運(yùn)作模式在一定程度上消除了政府監(jiān)管的低效率與高成本問(wèn)題，社會(huì)整體監(jiān)管水平得到提升。雖然市場(chǎng)可以通過(guò)“無(wú)形的手”指引社會(huì)資源進(jìn)行再分配與調(diào)節(jié)，盡可能地實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。但現(xiàn)實(shí)是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制也存在一定的“度”，而在此“度”之外，市場(chǎng)資源分配也可能出現(xiàn)失靈。例如，在現(xiàn)代市場(chǎng)交易中，存在大量的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，容易導(dǎo)致資源分配失靈。同時(shí)，目前世界各地普遍存在區(qū)域發(fā)展失衡，財(cái)富收入差距明顯且分配不均等問(wèn)題，這也是市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)。因此，市場(chǎng)對(duì)資源分配調(diào)節(jié)的缺陷將削弱協(xié)同監(jiān)管的內(nèi)涵與本質(zhì)。其原因有如下兩點(diǎn)：第一，市場(chǎng)參與主體是逐利的，即使市場(chǎng)主體都是“理性人”，但在利益的驅(qū)使及人類(lèi)自身生理和心理能力的限制下，市場(chǎng)參與人也可能進(jìn)行某些“非理性”行為;第二，當(dāng)前的市場(chǎng)并非是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，市場(chǎng)中總是有一個(gè)或者幾個(gè)主導(dǎo)主體，而這些主體為追求自身利益最大化，往往不愿意與其他主體進(jìn)行平等協(xié)商，會(huì)依靠更高的權(quán)力壓制其他主體。例如價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等。因此，在現(xiàn)有的市場(chǎng)主導(dǎo)體制下，協(xié)同監(jiān)管的實(shí)踐缺乏有利的外在環(huán)境，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，將受到利益獲取和分配等因素的阻撓。此外，當(dāng)前社會(huì)主要監(jiān)管模式是以分業(yè)為主，不同產(chǎn)業(yè)、地域均存在分割監(jiān)管狀態(tài)，社會(huì)監(jiān)管資源碎片化特征顯著。而協(xié)同監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑之一是通過(guò)整合社會(huì)監(jiān)管資源，進(jìn)而再分配資源以協(xié)同各方利益達(dá)到協(xié)同監(jiān)管目標(biāo)。但是，監(jiān)管資源的整合可能導(dǎo)致部分主體監(jiān)管權(quán)力的相對(duì)減少，因此對(duì)于已經(jīng)適應(yīng)分業(yè)監(jiān)管的社會(huì)體制而言，想要通過(guò)整合監(jiān)管資源實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管將面臨較大阻礙。

（二）多元主體利益、權(quán)力沖突難以調(diào)節(jié)，無(wú)法形成穩(wěn)定的協(xié)同監(jiān)管關(guān)系

社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的順利實(shí)施依賴(lài)于多元主體是否能夠達(dá)成一致目標(biāo)，并且該目標(biāo)的一致性不僅僅體現(xiàn)在選擇策略的一致性，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是多元主體在行動(dòng)執(zhí)行方面的一致性。雖然利益相關(guān)者的多樣性對(duì)于協(xié)同監(jiān)管是有幫助的，但是要在不同利益者之間達(dá)成協(xié)議非常困難。因?yàn)閬?lái)自不同部門(mén)的利益相關(guān)者會(huì)依賴(lài)特定領(lǐng)域的語(yǔ)言或者文化，進(jìn)而對(duì)主體之間的交流產(chǎn)生挑戰(zhàn)[16]（P127）。在多元主體協(xié)商過(guò)程中，每個(gè)主體都會(huì)根據(jù)自身利益目標(biāo)提出條件，在利我的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商，不同主體之間的利益難以出現(xiàn)交集。即使在一個(gè)協(xié)同監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)就某些監(jiān)管策略與方針達(dá)成一致，但是參與者也可能出現(xiàn)“搭便車(chē)”問(wèn)題，在執(zhí)行方面不予配合，同樣難以達(dá)到協(xié)同監(jiān)管目標(biāo)。此外，多元主體的監(jiān)管權(quán)力效力等級(jí)的不同，也是導(dǎo)致我國(guó)協(xié)同監(jiān)管關(guān)系難以維持的重要原因。例如，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)監(jiān)管模式以“強(qiáng)一元主體”為主導(dǎo)形式，政府監(jiān)管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有絕對(duì)的權(quán)威。在某些領(lǐng)域中，政府可以通過(guò)行政強(qiáng)制性手段阻止社會(huì)其他組織群體參與到協(xié)同監(jiān)管當(dāng)中，進(jìn)而影響最終的協(xié)同效果。而在協(xié)同監(jiān)管過(guò)程中，“強(qiáng)一元主體”的主導(dǎo)形式使得政府監(jiān)管主體的公權(quán)力遠(yuǎn)大于其他社會(huì)性監(jiān)管主體的民間權(quán)力，往往導(dǎo)致少數(shù)的意見(jiàn)政策壓過(guò)大多數(shù)的意見(jiàn)政策。此外，社會(huì)性組織群體發(fā)展緩慢及在社會(huì)協(xié)同監(jiān)管中的地位作用有限，同樣不利于建立穩(wěn)定的協(xié)同合作關(guān)系。例如，在法律和法規(guī)的限制內(nèi)，社會(huì)性組織群體在建設(shè)與發(fā)展時(shí)，除了需要進(jìn)行必要的注冊(cè)和登記之外，相關(guān)法律還對(duì)人員配置以及經(jīng)費(fèi)等方面設(shè)立諸多門(mén)檻，致使我國(guó)社會(huì)性群體組織發(fā)展緩慢且質(zhì)量不高。而在社會(huì)性組織群體實(shí)施協(xié)同監(jiān)管政策時(shí)，其實(shí)質(zhì)更像是接受政府所派發(fā)的任務(wù)，只是政府監(jiān)管職能的一個(gè)延伸，缺乏獨(dú)立性和自主性。

（三）協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)支持，社會(huì)普遍信用缺失

社會(huì)體系的改變與升級(jí)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要充分考慮到不同利益主體的權(quán)益，還需要根據(jù)實(shí)際存在的收益和弊端進(jìn)行比較與取舍，以協(xié)調(diào)不同主體之間的利益糾紛。而協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)的難點(diǎn)在于需要協(xié)調(diào)具有不同社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)及文化背景的多種主體利益，因此需要一個(gè)具有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃為社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)提供必要的指引方向，而這正是目前所欠缺的。當(dāng)前，我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到在社會(huì)性改革過(guò)程中政府主體的重要地位與作用，并施行了一系列的簡(jiǎn)政放權(quán)政策以減少政府干擾，為社會(huì)其他組織發(fā)揮其職能提供了一定必要空間。但是，目前的簡(jiǎn)政放權(quán)領(lǐng)域主要集中在行政審批方面，而某些重要產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域及社會(huì)大眾所關(guān)注的部分仍需要進(jìn)一步改革，以便更加充分地發(fā)揮其他社會(huì)性組織的監(jiān)管資源與能力。而影響社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)的另一個(gè)重要因素是信任，Saba Siddiki等（2017）的實(shí)證研究表明，多元主體之間的信任對(duì)協(xié)同合作具有正向作用，而隸屬關(guān)系則對(duì)協(xié)同合作具有消極作用[17]（P863）。的確，信任對(duì)社會(huì)的繁榮發(fā)展意義非凡，一個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信度越高，政府、社會(huì)及公民之間的合作就普遍，信任可以提升整個(gè)社會(huì)的凝聚力，是實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管的重要前提。然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信任普遍缺失，不僅表現(xiàn)在人與人之間，同樣也體現(xiàn)在公民與政府之間，尤其是類(lèi)似食品安全等方面問(wèn)題的頻發(fā)，使得政府公信力逐步下降。部分地方政府的逐利性，使得官民關(guān)系緊張，均不利于我國(guó)建設(shè)多元化的社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系。

四、啟示與借鑒

（一）協(xié)同監(jiān)管對(duì)我國(guó)監(jiān)管體系構(gòu)建原則的啟示

協(xié)同監(jiān)管是在傳統(tǒng)政府監(jiān)管發(fā)展達(dá)到瓶頸時(shí)而產(chǎn)生的新型監(jiān)管模式，從整個(gè)監(jiān)管理論體系來(lái)講，協(xié)同監(jiān)管與政府監(jiān)管屬于并列關(guān)系，二者互補(bǔ)，都是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效、健康發(fā)展。從協(xié)同監(jiān)管內(nèi)涵來(lái)看，協(xié)同監(jiān)管其實(shí)是公共監(jiān)管、私人監(jiān)管及其他監(jiān)管模式的總和，通過(guò)調(diào)和的方式將不同利益主體聯(lián)合起來(lái)共同采取監(jiān)管行動(dòng)的過(guò)程。但是，協(xié)同監(jiān)管不等于混合監(jiān)管，無(wú)論是政府監(jiān)管，還是私人監(jiān)管，它們彼此之間必須要有一定的明確界限，以便明確職責(zé)，避免重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管政策沖突。同時(shí)，對(duì)于協(xié)同監(jiān)管而言，仍需要國(guó)家及法律、法規(guī)為其授信，提升監(jiān)管的權(quán)威性，因此政府監(jiān)管在協(xié)同監(jiān)管中必須扮演主導(dǎo)角色，而其他私人監(jiān)管方式只能作為政府監(jiān)管的補(bǔ)充，是完善監(jiān)管體系與產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵要素。在執(zhí)行方面，協(xié)同監(jiān)管也不是靜態(tài)、單主體、單方面的監(jiān)管，而是需要不同類(lèi)型的監(jiān)管主體以動(dòng)態(tài)形式，在監(jiān)管中不斷協(xié)調(diào)與互動(dòng)，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管主體所制定的監(jiān)管目標(biāo)。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，對(duì)監(jiān)管的改革需求強(qiáng)烈。而鑒于協(xié)同監(jiān)管已經(jīng)在西方國(guó)家取得了一定進(jìn)展和成果，因此將協(xié)同監(jiān)管機(jī)制引入我國(guó)監(jiān)管體系中勢(shì)在必行。同時(shí)，出于政治監(jiān)管與社會(huì)發(fā)展程度考量，采用協(xié)同監(jiān)管方法，協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟(jì)主體的利益，也是促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的重要手段，符合現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展理念。但是，當(dāng)前我國(guó)協(xié)同監(jiān)管的社會(huì)基礎(chǔ)仍不夠充分，在協(xié)同監(jiān)管體系引入方面，仍需加強(qiáng)政府的主導(dǎo)能力、發(fā)揮私人監(jiān)管作用及鼓勵(lì)新型監(jiān)管機(jī)構(gòu)加入我國(guó)監(jiān)管體系建設(shè)。

（二）完善我國(guó)監(jiān)管體系建設(shè)建議

1.明確政府監(jiān)管核心地位，突出政府在監(jiān)管中的領(lǐng)導(dǎo)作用。第一，加強(qiáng)我國(guó)監(jiān)管法律、法規(guī)建設(shè)，為監(jiān)管主體提供必要的法律依據(jù)以及保證監(jiān)管效力?？茖又频恼O(jiān)管模式深入人心，以法律為核心的傳統(tǒng)政府監(jiān)管在社會(huì)中具有較強(qiáng)的信服力，因此完善監(jiān)管法律、法規(guī)對(duì)規(guī)范監(jiān)管產(chǎn)業(yè)具有重要意義。但是，為了與協(xié)同機(jī)制模式實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，建議在制定以及修訂監(jiān)管法律、法規(guī)時(shí)要體現(xiàn)開(kāi)放性原則，即制定整體監(jiān)管核心框架，具體內(nèi)容由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)商和探討等方式來(lái)不斷完善，防止監(jiān)管政策制定過(guò)于死板。第二，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)之間的信息傳遞，打破信息孤島問(wèn)題，創(chuàng)造高效、協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式。對(duì)于傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式而言，逐級(jí)審批的行政流程以及層級(jí)信息傳遞模式極大地限制了監(jiān)管效率，已經(jīng)難以滿(mǎn)足當(dāng)前市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管的需求，因此加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)部門(mén)的信息建設(shè)勢(shì)在必行，需構(gòu)建信息暢通型一體化政府。同時(shí)，在協(xié)同監(jiān)管模式下，由于私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不是互相獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要二者以動(dòng)態(tài)形式協(xié)同監(jiān)管，因此打通私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息壁壘同樣重要，例如將私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)接入政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)系統(tǒng)或者開(kāi)放政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管系統(tǒng)，為社會(huì)提供監(jiān)管查詢(xún)等服務(wù)。第三，在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握核心監(jiān)管要素時(shí)，適當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化監(jiān)管手段，為私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用提供更充足的空間。例如，政府監(jiān)管部門(mén)可以先確定監(jiān)管重點(diǎn)，比如重點(diǎn)監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作方式、企業(yè)的財(cái)務(wù)信息等，而具體的實(shí)施措施，下放到其他私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行。私人監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)更好地實(shí)施監(jiān)管程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

2.發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，培育更多私人監(jiān)管主體。協(xié)同監(jiān)管理論及發(fā)展應(yīng)用充分說(shuō)明了監(jiān)管主體已經(jīng)不再限于國(guó)家政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門(mén)，由于監(jiān)管資源的分散式分布狀態(tài)，使非政府以外的主體變成監(jiān)管主體成為可能。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)造或者培育新型私人監(jiān)管主體，并與政府監(jiān)管主體共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)同監(jiān)管體系更有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。私人監(jiān)管主體的豐富將有利于補(bǔ)充傳統(tǒng)政府監(jiān)管主體單一監(jiān)管的缺陷，完善監(jiān)管體系，拓展監(jiān)管范圍，調(diào)動(dòng)更多的監(jiān)管資源以提高監(jiān)管效率。在私人監(jiān)管主體培育方面，可以利用我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)基數(shù)龐大的特性，發(fā)展民間私人監(jiān)管主體，通過(guò)大量用戶(hù)的評(píng)價(jià)狀況對(duì)被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)。或者發(fā)揮當(dāng)前自媒體的優(yōu)勢(shì)，利用輿論建立相應(yīng)的社會(huì)聲譽(yù)體系，以市場(chǎng)的影響力來(lái)監(jiān)管被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)的行為，進(jìn)而建立更加全面的監(jiān)管體系。具體的培育措施可以從以下幾方面開(kāi)展：第一，發(fā)揮政府的威信力，加強(qiáng)政府監(jiān)管的宣傳力度，培養(yǎng)市場(chǎng)主體規(guī)范發(fā)展意識(shí);第二，發(fā)揮媒體宣傳作用，充分利用自媒體及其他大型信息媒介的信息傳遞能力，對(duì)監(jiān)管政策進(jìn)行深度解讀，包括：基本監(jiān)管內(nèi)容及違規(guī)后的懲罰;第三，建立社會(huì)信譽(yù)體系，加強(qiáng)企業(yè)信譽(yù)在市場(chǎng)中的影響作用和地位，讓消費(fèi)者和市場(chǎng)自由選擇所需要的企業(yè)、產(chǎn)品及服務(wù)。

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Collaborative Regulation：The New Progress and Reference of Foreign Research

HE Jun，HUANG Zi-long

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

Abstract：Regulation as a policy tool，its significance is to guide and adjust the regulated subjects behavior activities in order to achieve the regulatory objectives. This paper start from the problems existing in the traditional government regulation and demonstrates the challenges faced by the research results of foreign scholars，and explores the significance of developing collaborative regulation by the concepts of ‘regulation space and ‘fragmentation of regulatory resources. However，although the collaborative regulation model can improve the regulation theory and enhance the actual regulation effect，but in the practice of collaborative regulation，there are still some problems，such as difficult integration of regulatory resources，difficult adjustment of multi-stakeholders and lack of universal trust in society. Therefore，we use strengthen the governments leadership，develop private regulations effect and cultivate new regulatory institutions as the principles of constructing regulation system，and give the specific construction suggestions.

Key Words：collaborative regulation;regulatory space;regulating resource fragmentation;private regulation

責(zé)任編輯：趙 哲