蘇南水利工程移民安置規(guī)劃關(guān)鍵問題及技術(shù)研究

聶 振，黃 瑩，阿茹娜，邵真真

(1.江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 揚州 225000；2.江蘇省工程勘測研究院有限責(zé)任公司，江蘇 揚州 225000)

征地移民安置規(guī)劃設(shè)計是水利工程設(shè)計中的一個重要組成部分，科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃設(shè)計是維護(hù)移民合法權(quán)益和保障工程建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵[1- 2]。蘇南地區(qū)水利工程比較特殊，地處我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，城鄉(xiāng)差距小，城鎮(zhèn)化水平高，征地移民生產(chǎn)安置方式、搬遷安置方式和企業(yè)損失補償?shù)纫泼癜仓靡?guī)劃設(shè)計關(guān)鍵問題急需突破創(chuàng)新，傳統(tǒng)的處理方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展及移民的需要[2- 3]。本文結(jié)合某水利工程(全國172項重大水利工程之一)，針對移民安置規(guī)劃設(shè)計中的關(guān)鍵問題，探索出符合蘇南地區(qū)實際情況的移民生產(chǎn)安置方式、搬遷安置方式及企業(yè)損失補償方法。

1 關(guān)鍵問題

1.1 傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置實施難度大

傳統(tǒng)的移民生產(chǎn)安置方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的實施條件是在有限范圍內(nèi)有適量的土地用以安置被征地農(nóng)民，比較適用于城鎮(zhèn)化水平低，土地資源較為充足的地區(qū)[4- 6]。而蘇南地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，城市化程度較高，人均耕地較少，土地資源缺乏，且被征地農(nóng)民不愿意外遷到經(jīng)濟(jì)水平較差的地區(qū)。因此，蘇南地區(qū)水利工程移民實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，缺少足夠的內(nèi)部和外部條件，實施難度較大。

1.2 搬遷安置方式需要創(chuàng)新

按照以往水利工程做法，移民搬遷安置一般采取新建集中安置點或就近分散安置的方案。在安置區(qū)選取時，一般結(jié)合地方意愿就近選擇地勢條件好，周邊設(shè)施較完備的地方進(jìn)行新建集中安置區(qū)安置。而蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，城鎮(zhèn)化率高，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和區(qū)(市、縣)均有完備的安置區(qū)建設(shè)方案，在不同的地段分布有不同的在建安置區(qū)，用于城建、交通、水利等工程影響的搬遷居民安置使用[7- 10]。傳統(tǒng)的新建集中安置點或就近分散安置的方式在蘇南地區(qū)水利工程建設(shè)中已經(jīng)不適用，亟待解決和創(chuàng)新。

1.3 企業(yè)損失補償問題

國務(wù)院公布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》明確規(guī)定了企業(yè)要按“三原”原則進(jìn)行補償，即原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能。但由于水利工程大多是由中央或地方財政投資的非盈利項目，水利項目建設(shè)資金壓力大，企業(yè)損失補償標(biāo)準(zhǔn)相較于市場有一些差距[11- 12]。而蘇南地區(qū)又處于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場化程度比較高，企業(yè)損失補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該及時做到與市場接軌，也要參考當(dāng)?shù)仄渌こ添椖坑绊懙钠髽I(yè)補償辦法，使得企業(yè)損失能降到最低。

2 問題處理的技術(shù)方法

2.1 采用基本生活保障進(jìn)行生產(chǎn)安置

蘇南地區(qū)某水利工程共新征涉組農(nóng)用地299.33hm2，涉及252個組，其中112個組征地程度超過10%，75個組征地程度超過20%，30個組征地程度超過50%。據(jù)有關(guān)資料，武進(jìn)區(qū)人均農(nóng)用地指標(biāo)為0.045hm2/人、濱湖區(qū)為0.029hm2/人、惠山區(qū)為0.041hm2/人、江陰市為0.048hm2/人。環(huán)境容量分析得出46%的組均不能滿足，若采用大農(nóng)業(yè)安置，實施難度大，操作性差。

SL290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》提出：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方根據(jù)移民的素質(zhì)和意愿，可與非土地安置相結(jié)合，適當(dāng)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。工程所在區(qū)域?qū)儆诮K省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，具有消化吸收失地農(nóng)民從事就業(yè)的有利條件，且從現(xiàn)狀農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重已低于20%，農(nóng)民對土地的依賴程度較低，本工程永久征地對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入影響程度較小。項目組通過走訪、調(diào)查和了解，蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已普遍將失地農(nóng)民整體納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，如2004年無錫市出臺的《無錫市征用土地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法》，2006年武進(jìn)區(qū)出臺的《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的意見》。其主要特點，一是繳費年限不能低于15年，二是繳費標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的28%，其中企業(yè)(集體或財政)負(fù)擔(dān)20%。

以武進(jìn)區(qū)為例，規(guī)定在征地后人均耕地不足66.67m2和2005年9月以后的被征地農(nóng)民中，除尚未年滿16周歲的一次性領(lǐng)取6000元補助，女年滿55周歲、男年滿60周歲個人不用繳費每月領(lǐng)取200元保養(yǎng)金外，把男16至60周歲、女16至55周歲的被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，個人只需一次性繳納保障金后，到法定退休年齡后與城鎮(zhèn)退休工人一樣，每月可以領(lǐng)取約550元養(yǎng)老金。資金來源以區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政補貼、集體土地征用費為主，參保個人承擔(dān)的費用一般從征地安置補助費中抵繳；集體承擔(dān)的費用從土地補償費列支；本級財政承擔(dān)的費用從土地出讓收益中列支。

從政策層面了解，2005年江蘇省政府也出臺了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》(江蘇省人民政府令第26號)，規(guī)定征收城市規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)建立被征地農(nóng)民基本生活保障；征收城市規(guī)劃范圍外農(nóng)民集體所有土地的，可以依照辦法建立被征地農(nóng)民基本生活保障。從各方條件看，工程影響區(qū)采用基本生活保障進(jìn)行生產(chǎn)安置有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、有群眾基礎(chǔ)、有政策保障、有地方意愿[13- 18]。

項目組結(jié)合實際情況，決定生產(chǎn)安置不采用大農(nóng)業(yè)安置的方式，改為基本生活保障安置。經(jīng)計算，工程規(guī)劃生產(chǎn)安置總?cè)丝?1562人，按照基本生活保障辦法及各地相應(yīng)的政策，將該規(guī)劃生產(chǎn)安置人口依照統(tǒng)計年鑒資料分為3(無錫)或4(武進(jìn))個年齡段，其中第一年齡段(為16周歲以下)1601人，一次性領(lǐng)取生活補助；養(yǎng)老年齡段(為女性55周歲以上，男性60周歲以上)4100人，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；勞動年齡段5861人，納入基本生活保障安置體系。詳見表1。

表1 某水利工程移民基本生活保障安置情況

2.2 結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行搬遷安置

蘇南地區(qū)某水利工程共規(guī)劃搬遷1997戶、8588人。根據(jù)前期對接，結(jié)合地方規(guī)劃及意見，工程移民搬遷不再專門新建集中安置區(qū)，而是搬遷安置到地方政府已經(jīng)規(guī)劃或在建的安置區(qū)，與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。

工程共設(shè)置15個集中安置區(qū)，安置1992戶移民，另外5戶采用就近分散安置的方式進(jìn)行安置。詳見表2。設(shè)置的15個集中安置區(qū)中有10個是地方政府在建的統(tǒng)一安置區(qū)，且有關(guān)安置區(qū)地質(zhì)災(zāi)害評估等相關(guān)手續(xù)已完備，另5個安置區(qū)也處于規(guī)劃階段。因此在搬遷安置規(guī)劃時，為滿足實際需求，妥善安置移民，推動移民安置區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，本次采用地方在建的安置區(qū)安置。根據(jù)規(guī)范要求，對安置區(qū)的道路、給排水、天然氣、供電、通訊、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計，并按照設(shè)計測算安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資，納入工程投資概算，用于補償?shù)胤秸呀?jīng)規(guī)劃或在建的安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照各自規(guī)劃統(tǒng)一實施安置。

表2 某水利工程移民搬遷安置情況

以武進(jìn)區(qū)橫林鎮(zhèn)瑞豐花苑三期安置區(qū)為例，瑞豐花苑為政府統(tǒng)一規(guī)劃的集中安置小區(qū)，占地5.54hm2，建筑面積共8.7萬m2，其中住宅面積8.1萬m2，本工程移民有24戶在此處進(jìn)行安置，位于小區(qū)西側(cè)中部。

本次在該位置進(jìn)行內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計。按照水利工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃。

(1)用地標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)GB50188—2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》及影響區(qū)現(xiàn)狀的人均建設(shè)用地水平，并考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)綜合考慮，確定用地標(biāo)準(zhǔn)為綜合用地80m2/人。

(2)用水標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村居民一般飲用當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)自來水廠的自來水，水質(zhì)基本能夠達(dá)到國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)，能夠滿足居民的生活需要，集中供水安置區(qū)生活用水按120L/(d·人)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。

(3)用電標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村生產(chǎn)生活用電負(fù)荷按1000W/人，380V配電線路和220V入戶線恢復(fù)到原有水平。

(4)道路標(biāo)準(zhǔn)。主干道路面寬6m，支干道路面寬3.5m，居民點內(nèi)主干道路面進(jìn)行硬化設(shè)計，對外交通視居民點規(guī)模和重要性合理配置，原則上一個居民點規(guī)劃至少一個對外交通出口。

根據(jù)SL 290—2009，經(jīng)測算，最終確定按12000元/人標(biāo)準(zhǔn)用于補償?shù)胤浇y(tǒng)一實施安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資。

2.3 使用資產(chǎn)評估法進(jìn)行企業(yè)補償

經(jīng)前期調(diào)查，蘇南地區(qū)某水利工程共影響企業(yè)單位240家，其中常州市戚墅堰區(qū)1家，武進(jìn)區(qū)130家；無錫市濱湖區(qū)8家，惠山區(qū)46家，江陰市55家。工程永久征收企業(yè)單位土地32.98hm2。拆遷企業(yè)單位各類房屋253252m2，其中生產(chǎn)廠房122956m2；非生產(chǎn)廠房130296m2；共影響可搬設(shè)備15701萬元，不可搬遷設(shè)備13358萬元。蘇南地區(qū)某水利工程影響企業(yè)匯總見表3。

表3 受影響企業(yè)情況匯總

項目組首先基于實物指標(biāo)調(diào)查結(jié)果，綜合企業(yè)受影響程度調(diào)查表和搜集的相關(guān)的資料對企業(yè)的影響程度進(jìn)行分析，通過征求地方政府及影響企業(yè)的恢復(fù)重建意愿，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，確定對影響的企業(yè)采用關(guān)停并轉(zhuǎn)、貨幣補償、退改建、原址改建和整體搬遷5種安置方案。其中關(guān)停并轉(zhuǎn)4家、貨幣補償81家、退建88家、原址改建18家、整體搬遷49家。

本工程主要位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，河道兩岸企業(yè)密集，數(shù)量多，已經(jīng)形成了企業(yè)集群，該水利工程影響企業(yè)共240家，平均每公里約3家企業(yè)，包括化工、加工、電子、機械等多個行業(yè)，受影響企業(yè)不論是所處行業(yè)、經(jīng)營規(guī)模等均存在差異。針對這一情況，為保證編制的企業(yè)搬遷補償投資方案可靠性，同樣也保證移民安置過程中企業(yè)的損失得到應(yīng)有補償，既有利于移民安置順利進(jìn)行，也有助于社會和諧發(fā)展，更有可能為企業(yè)帶來新的發(fā)展機遇，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展添助力，項目組通過與專家溝通，經(jīng)過考察論證，決定將資產(chǎn)評估法應(yīng)用于影響企業(yè)遷建補償工作中。根據(jù)經(jīng)驗，企業(yè)資產(chǎn)評估是工程移民實施階段采取的必要手段，也是移民實施機構(gòu)對企業(yè)單位補償?shù)闹饕罁?jù)?？紤]到設(shè)計周期及設(shè)計階段，綜合影響企業(yè)所處行業(yè)、發(fā)展規(guī)模、經(jīng)營內(nèi)容等因素，項目組選取了不同行業(yè)、不同規(guī)模的12家企業(yè)，招標(biāo)委托有資質(zhì)的單位對其進(jìn)行資產(chǎn)評估，其中武進(jìn)區(qū)6家、惠山區(qū)3家、江陰市3家。

根據(jù)企業(yè)的實際情況，結(jié)合評估目的及評估結(jié)果的價值類型，以及資產(chǎn)評估師掌握的相關(guān)資料，評估單位最終確定成本法即資產(chǎn)基礎(chǔ)法為本次評估方法。該方法是對企業(yè)的房屋建筑物、附屬建筑物、機器設(shè)備(可搬遷和不可搬遷設(shè)備)等各類實物資產(chǎn)以及停產(chǎn)損失分別進(jìn)行評估，并匯總加和確定資產(chǎn)的一種評估方法。評估單位聽取項目組及被評估單位有關(guān)人員對委托評估資產(chǎn)歷史現(xiàn)狀的介紹；根據(jù)資產(chǎn)評估申報表的內(nèi)容，到現(xiàn)場對資產(chǎn)狀況進(jìn)行勘查、記錄，并與管理人員進(jìn)行交談，了解資產(chǎn)的經(jīng)營、管理狀況；查閱委托評估資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證明文件及相關(guān)資料，并開展市場調(diào)查，最終確定這12家影響企業(yè)的評估價值，并形成評估報告。

根據(jù)資產(chǎn)評估報告結(jié)論，截至評估基準(zhǔn)日2013年06月20日，12家企業(yè)單位除土地補償及基礎(chǔ)設(shè)施補償外，評估補償額合計為11168.77萬元。

3 結(jié)語

采用基本生活保障的生產(chǎn)安置方式、結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)的搬遷安置方式、資產(chǎn)評估法用于在蘇南地區(qū)水利工程移民安置規(guī)劃設(shè)計，對未來蘇南地區(qū)水利工程移民安置規(guī)劃設(shè)計起到了借鑒作用。

其中基本生活保障安置方式雖然豐富了移民生產(chǎn)安置方式，但是也存在保障水平低等不足。隨著《江蘇省征地補償與被征地農(nóng)民社會保障辦法》(省政府第93號令)的出臺，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，移民生產(chǎn)安置水平將得到提升，被征地農(nóng)民社會保障結(jié)合就業(yè)培訓(xùn)的安置方式將逐漸替代基本生活保障安置方式，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。