基于多源流理論的中國電力現(xiàn)貨市場政策制定框架與關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)

王 鵬，洪笑峰，張朋宇，解力也

（華北電力大學(xué) 電氣與電子工程學(xué)院，北京 102206）

0 引言

借鑒國際改革經(jīng)驗(yàn)，按照國家整體市場經(jīng)濟(jì)部署，中國本世紀(jì)以來一直推動電力市場化改革。2002 年《電力體制改革方案》（國發(fā)[2002]5 號）推動實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”，但“競價(jià)上網(wǎng)”幾經(jīng)實(shí)踐均不成功。汲取此輪改革的教訓(xùn)，2015 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9 號，以下簡稱“9 號文件”）提出了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，讓供需雙方直接見面，電網(wǎng)企業(yè)不再單一代理購電、包辦電力市場，政府不再設(shè)立平衡賬戶、在價(jià)格聯(lián)動問題上受“夾板氣”。

目前各省份的電力中長期交易制度均已建立，交易規(guī)?？焖僭鲩L。2017 年全國市場化電量1.63 萬億kWh，同比增長45%，占全社會用電量比重26%左右；2018 年全國市場化電量2.06 萬億kWh，同比增長26.5%，占全社會用電量比重達(dá)30.2%。中長期交易蓬勃發(fā)展的主要原因在于供需形勢相對緩和，電價(jià)降低的動力較強(qiáng)、邏輯順暢，契合了地方政府及售電側(cè)市場主體的訴求。

9 號文件強(qiáng)調(diào)建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場體制；鼓勵(lì)市場主體直接交易，以及通過調(diào)度和交易機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)短期和即時(shí)交易。于是現(xiàn)貨市場成為當(dāng)前構(gòu)建電力市場體系的焦點(diǎn)問題。國家發(fā)展改革委和國家能源局2017 年確立了南方（以廣東起步）、浙江等8 個(gè)現(xiàn)貨市場試點(diǎn)，但在市場方案和規(guī)則的制定方面出現(xiàn)巨大爭議，推進(jìn)遲滯不前。

在學(xué)術(shù)層面，夏清、張粒子、高賜威、陳大宇、陳皓勇、荊朝霞等學(xué)者均較為系統(tǒng)地闡述了對現(xiàn)貨市場設(shè)計(jì)方面的觀點(diǎn)[1-5]。劉樹杰在文獻(xiàn)[6]中探討了電力市場的應(yīng)然模式與內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)電力市場的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)以交易關(guān)系的構(gòu)建為起點(diǎn)，以“權(quán)、責(zé)對等”為基本的邏輯主線，在制度的成本與收益比較基礎(chǔ)上，選擇“性價(jià)比”高的交易模式。馮永晟認(rèn)為市場模式的選擇本質(zhì)上是一種體制的選擇，并非技術(shù)層面的交易規(guī)則調(diào)整；應(yīng)準(zhǔn)確把握國資國企制度、市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和政府管理體制等因素對市場模式選擇的影響，遵循“構(gòu)筑基本框架—健全市場體系—完善定價(jià)方法”的路線[7]。總體而言，當(dāng)前關(guān)于中國現(xiàn)貨電力市場規(guī)則的研究，主要聚焦在梳理國際市場的成熟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國的電源結(jié)構(gòu)與網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，進(jìn)行制度選擇和組合等方面，而少有研究電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的政策制定理論與風(fēng)險(xiǎn)分析。

國內(nèi)外電力市場化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，市場建設(shè)的成功體現(xiàn)出來的是改革邏輯自洽和技術(shù)路線合理，改革失敗則揭示出背后太多的非技術(shù)因素。究其原因在于，電力市場建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律、政治等多個(gè)學(xué)科門類?，F(xiàn)貨電力市場方案屬于一項(xiàng)公共政策，必須在理論指導(dǎo)下研究推動，避免盲目組合，必須系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，避免政策供給的錯(cuò)配。

公共政策研究既包括公共政策執(zhí)行過程的研究，也包括制定過程的研究。評判公共政策的優(yōu)劣，分析其潛在風(fēng)險(xiǎn)，更根源地應(yīng)從公共政策制定的過程入手。本文以多源流公共政策理論為分析框架，梳理其“問題溪流”“政策溪流”和“政治溪流”，在分析三者匯合可能性的基礎(chǔ)上，考慮本土化調(diào)適因素，系統(tǒng)性研究現(xiàn)貨市場建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的建議。

1 多源流理論概要

約翰.W.金登（John.W.Kingdow）是美國密歇根大學(xué)的政治學(xué)教授，他通過對理性決策模型和漸進(jìn)決策模型的批判，在1976—1979 年與衛(wèi)生領(lǐng)域和運(yùn)輸領(lǐng)域高層決策者247 次深入訪談的基礎(chǔ)上，首次提出政策形成過程中的“多源流”，即問題溪流、政策溪流和政治溪流[8]。

問題溪流是各種機(jī)制——指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋——使政府官員將注意力固定在此問題上而非別的問題上，問題可能被提上議程，也可能從視野中消失。政策溪流是備選方案和政策建議在政策企業(yè)家當(dāng)中從產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)到受到重視的選擇過程。政策幸存可能性的提高，既在于其符合技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性等標(biāo)準(zhǔn)，也在于政治企業(yè)家的“軟化”活動。政治溪流由公共情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成。

三種溪流獨(dú)立運(yùn)行，并在某些關(guān)鍵時(shí)機(jī)匯聚在一起，政策之窗打開，整套的政策建議推上決策過程。當(dāng)然，政策之窗敞開是稀少的或是短暫的，在若干原因下政策之窗將關(guān)閉。敞開期間，在參與者投入足夠資源情況下，部分問題得到解決，其他問題飄走。

解釋政策的制定過程，研判政策能否確立，必須了解國家議程建立方式的復(fù)雜性和動態(tài)性。金登的多源流理論關(guān)注的議程建立過程，是公共政策研究領(lǐng)域的空白點(diǎn)，因此一經(jīng)提出即得到廣泛重視，目前多源流理論在我國的多領(lǐng)域政策制定中得到關(guān)注[9-11]。

2 電力現(xiàn)貨市場的多源流

2.1 問題溪流

現(xiàn)貨市場在電力市場體系中非常重要，但9號文件的配套文件《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》的表述是說理性質(zhì)、較為寬泛的：有條件的地區(qū)逐步建立以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的市場化電力電量平衡機(jī)制；逐步建立以中長期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格，交易品種齊全、功能完善的電力市場。從問題溪流的視角思考，有三點(diǎn)需要注意：

2.1.1 現(xiàn)貨市場必要性指標(biāo)

必須有某種指標(biāo)的存在，用來表征和說明現(xiàn)貨市場啟動問題的重要性，通過指標(biāo)變化顯示問題日趨嚴(yán)峻，促使政府意識到問題如不解決將帶來更大的影響（后果）。這方面既有的研究成果不多，可見的指標(biāo)包括：

（1）現(xiàn)貨市場的地區(qū)普及率，即西方發(fā)達(dá)國家（地區(qū)、州等）建立電力市場及現(xiàn)貨市場的比例。

（2）日負(fù)荷峰谷的時(shí)間價(jià)值，在開展現(xiàn)貨的地區(qū)，高峰的電價(jià)數(shù)倍于低谷的電價(jià)，兩者的比值體現(xiàn)出時(shí)間價(jià)值。

（3）輸電系統(tǒng)的效率，輸電容量是一種稀缺資源，基于節(jié)點(diǎn)電價(jià)的現(xiàn)貨市場能夠凸顯電網(wǎng)阻塞的位置，進(jìn)而在輸電網(wǎng)的投資上產(chǎn)生積極的信號[12]。

顯然，上述的第一個(gè)指標(biāo)是現(xiàn)象，第二個(gè)和第三個(gè)指標(biāo)與現(xiàn)貨市場關(guān)系緊密，但往往達(dá)不到政府認(rèn)為的“迫在眉睫”。

2.1.2 現(xiàn)貨市場引起關(guān)注的焦點(diǎn)事件

從我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展歷史來看，改革通常是由問題倒逼而產(chǎn)生的，問題激烈沖突形成焦點(diǎn)事件，比如誘發(fā)上一輪電力體制改革的“二灘事件”。

（1）直接事件。由于現(xiàn)貨市場的缺失導(dǎo)致的嚴(yán)重性、震撼性等社會關(guān)注的焦點(diǎn)事件幾乎不會發(fā)生。因?yàn)殡娏φ{(diào)度機(jī)構(gòu)有一套脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的完整的中長期交易電量的年分月、月分日的電量分配計(jì)劃和日運(yùn)行方式制定辦法，以及日臻完善的實(shí)時(shí)調(diào)度指揮體系；電力交易機(jī)構(gòu)也基本建立了一套包括中長期交易電量偏差考核機(jī)制在內(nèi)的市場主體間市場秩序框架。

（2）事件的異化形式。比如，政策制定者、歷史上參與過現(xiàn)貨市場運(yùn)行者的感知和經(jīng)驗(yàn)，通過出版、集會等形式呈現(xiàn)；再如，強(qiáng)大符號的出現(xiàn)與傳播（類似“無現(xiàn)貨不市場”口號），對政策制定者注意力的影響。當(dāng)然，相對于指標(biāo)而言，這些異化的事件并不十分重要。

2.1.3 現(xiàn)有市場運(yùn)作的反饋

問題溪流認(rèn)為，反饋的渠道可以是系統(tǒng)監(jiān)控、抱怨和個(gè)別調(diào)查，也可能是官僚的經(jīng)驗(yàn)。就現(xiàn)貨市場而言，正面的反饋包括：

（1）調(diào)度人員深陷中長期交易安全校核及交易執(zhí)行的內(nèi)在壓力。

（2）市場主體因缺乏現(xiàn)貨市場而產(chǎn)生的利益分配不公方面的抱怨。

2.2 政策溪流

政策溪流的推動者是政策共同體，現(xiàn)貨市場的政策共同體來自于政府內(nèi)外，包括中低級別的政府職員、專職的研究人員和企業(yè)的分析人員。其短期特點(diǎn)是封閉、排外、牢固和相對職業(yè)化。由于組成的多樣性和知識背景的差異，使得這些專業(yè)人員共同體具有一定的分裂性，當(dāng)然現(xiàn)貨市場議程也存在發(fā)生變化的可能性。

理論上講，即使公認(rèn)應(yīng)該推動現(xiàn)貨市場，但推動什么樣的現(xiàn)貨市場，有許多政策建議都是可能的。公共政策方面，全新的“思想”不會突然出現(xiàn)，而常常是一些熟悉元素的重新組合，即適用于本地區(qū)情況的現(xiàn)貨市場的一套方案或規(guī)則?，F(xiàn)貨市場方案“思想”在這盆政策原湯中四處飄浮，其相互碰撞、彼此結(jié)合，有些“幸存”，有些“消失”，有些以一種與其起源不同的某種形式“幸存”下來，如圖1 所示。

圖1 政策原湯中的“思想”幸存過程

現(xiàn)貨市場“思想”幸存的標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性和未來約束條件可預(yù)期性三方面，具體如圖2 所示。

當(dāng)然，具備上述條件的思想及政策建議也未必有人理睬，因此需要政策企業(yè)家的“軟化”活動。就現(xiàn)貨市場而言，軟化既涉及趨向于受慣性約束而抵制改革的政策共同體，也涉及更廣泛的社會公眾；既包括正向的宣傳、演講，也包括反方向的輿論試探。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)是，針對現(xiàn)貨市場的軟化活動的持久性問題。

2.3 政治溪流

現(xiàn)貨市場相關(guān)的政治溪流包括：

（1）國民情緒。比如，社會各界對電量計(jì)劃長久地由政府部門制定而不是由市場決定的反感；對購電選擇權(quán)、終端價(jià)格市場化，進(jìn)而市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的期盼。

（2）利益集團(tuán)。比如，有技術(shù)實(shí)力的售電公司希望在現(xiàn)貨市場的高技術(shù)門檻下獲得更多的代理合同；發(fā)電集團(tuán)希望在現(xiàn)貨市場下改變電力中長期交易降價(jià)的勢頭，通過不完全市場競爭“影響”而不是真正地發(fā)現(xiàn)價(jià)格，進(jìn)而與地方政府引導(dǎo)并發(fā)揮作用的中長期交易市場形成抗衡勢力。

（3）政府部門。比如，電力改革相關(guān)單位的涉及司局，不是按照政府部門的“三定”，而是實(shí)施管理權(quán)限的競爭性配置；強(qiáng)勢中央政府部門對地方政府、電網(wǎng)企業(yè)及調(diào)度機(jī)構(gòu)消極觀望的擠壓。

3 電力現(xiàn)貨市場政策窗口打開與關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)

3.1 政策窗口打開

相對獨(dú)立運(yùn)行的電力現(xiàn)貨市場問題溪流、政策溪流和政治溪流，在合適的時(shí)機(jī)匯合在一起，發(fā)生耦合，電力現(xiàn)貨市場之窗就會開放，如圖3所示。

以某省份正在推動的現(xiàn)貨市場試點(diǎn)為例，由于以下原因（包括但不限于），促使了三條溪流匯合時(shí)機(jī)的出現(xiàn)：

圖2 現(xiàn)貨市場“思想”幸存的標(biāo)準(zhǔn)

圖3 現(xiàn)貨市場多源流理論

（1）美國PJM（賓夕法尼亞-新澤西-馬里蘭）、英國、北歐、澳大利亞等電力市場知識的引介，產(chǎn)生發(fā)達(dá)國家都有現(xiàn)貨市場的印象。

（2）電網(wǎng)日負(fù)荷峰谷差不斷拉大，可再生能源規(guī)模不斷增加，國內(nèi)深度調(diào)峰市場有效性的參照，期望更好地反映峰谷的時(shí)間價(jià)值。

（3）現(xiàn)貨市場有關(guān)集中式、分散式的模式爭論的疲憊與妥協(xié)，以及咨詢專家的小眾化。

（4）地方政府部門、監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)、調(diào)度與交易機(jī)構(gòu)，對現(xiàn)貨市場方案的解釋、承諾和信心展示。

（5）國家發(fā)展改革委和國家能源局出于各種復(fù)雜因素考慮的強(qiáng)力推動。

3.2 政策窗口關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)分析

電力現(xiàn)貨市場政策之窗打開本身十分困難，但即使打開也并不意味窗口持續(xù)敞開。導(dǎo)致現(xiàn)貨市場政策之窗關(guān)閉的原因多種[13]。

3.2.1 政治溪流上可能的變化

（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生較大變化，政府“有形之手”代替“無形之手”，傾向于“有指導(dǎo)”地降低電價(jià)、降低成本。發(fā)生這種變化時(shí)，一方面原有問題溪流不再是突出問題，另一方面政治溪流中的國民情緒也將連帶發(fā)生變化。

（2）市場主體培育模式發(fā)生變化，包括企業(yè)的兼并重組導(dǎo)致的市場有效競爭格局的打破，企業(yè)集團(tuán)的主導(dǎo)思想和經(jīng)營理念的重大變化。

（3）改革主導(dǎo)單位及部門的變化和相關(guān)人事變動，從而帶來一定時(shí)期改革組織行為的變化，改革傾向于保守。

3.2.2 政策溪流上的風(fēng)險(xiǎn)

（1）在有限的窗口期內(nèi)，沒有可行的備選方案，具體包括：方案技術(shù)上不可行，價(jià)值上不可接受，約束條件上超出預(yù)期，沒有及時(shí)“軟化”，方案結(jié)果不可預(yù)見、影響不可控等等。由于標(biāo)準(zhǔn)具有一定程度的模糊性，因此就結(jié)果看，既可能是遲遲給不出方案，也可能是利益各方固守己見、達(dá)不成一致。

（2）過多的備選方案要求得到重視，適得其反地使各個(gè)方案的分量均顯著下降。

3.2.3 問題溪流上的風(fēng)險(xiǎn)

（1）試點(diǎn)行動不成功，認(rèn)為電力工業(yè)的主要問題不在于是否市場化，而需要另辟蹊徑。

（2）建立了一個(gè)“偽市場”，“似是而非”地臨時(shí)性化解了矛盾，問題消失，不再進(jìn)行現(xiàn)貨市場話題的討論。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)對策簡述

3.3.1 政治溪流方面

關(guān)鍵是健全中國現(xiàn)代電力市場體系，即根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展訴求，適時(shí)調(diào)整完善我國電力市場建設(shè)的體系設(shè)計(jì)，明確現(xiàn)貨市場建設(shè)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會邊界條件[14-15]。這個(gè)體系要與中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系合拍共振，直面回答：

（1）電力市場對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)或影響程度。中國經(jīng)濟(jì)下行壓力較長時(shí)期緊繃的情況下，電力市場對促進(jìn)降成本進(jìn)而降低終端用戶電價(jià)，起不起作用和起多大作用。

（2）建立有效競爭的電力現(xiàn)貨市場，需要的發(fā)電側(cè)組織結(jié)構(gòu)是什么，國企、國資改革與電力市場化改革之間如何銜接配合，國有發(fā)電企業(yè)與民資售電公司交易（往往表現(xiàn)為讓利），行還是不行。

（3）電力現(xiàn)貨市場建設(shè)如何體現(xiàn)出綠色發(fā)展理念，如何融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的框架，通過哪些配套措施落實(shí)普遍服務(wù)和保底服務(wù)。

上述問題有答案的電力市場體系，才能打消疑慮、過濾雜音、贏得支持，現(xiàn)貨市場在中國的各地區(qū)才能真正發(fā)揮出配置資源的應(yīng)有作用。

3.3.2 政策溪流方面

一方面，各地的發(fā)改、能源、工信、電網(wǎng)等部門要遵循“求大同、存小異、不拆臺”的原則，利用有限的窗口期確定現(xiàn)貨市場方案框架，形成方案、規(guī)則及其他配套文件；建立基于市場管理委員會的有效的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，促進(jìn)制度創(chuàng)新活力的釋放。

另一方面，要高度重視政策企業(yè)家的“軟化”活動，特別是勸說“領(lǐng)域?qū)＜摇狈艞壚硇灾髁x，認(rèn)同在技術(shù)上可行、價(jià)值上可接受和約束條件不超預(yù)期等多個(gè)維度上形成的“折衷”方案。工作重點(diǎn)在于：

（1）主張現(xiàn)貨市場方案“形”“神”兼具，先“形”后“神”。

（2）接受政府部門一定程度地實(shí)施市場干預(yù)的現(xiàn)實(shí)，比如市場主體準(zhǔn)入門檻、參與規(guī)模的設(shè)定，現(xiàn)貨交易價(jià)格上下限的設(shè)定。

（3）認(rèn)同現(xiàn)貨市場建設(shè)是系統(tǒng)工程，是循序漸進(jìn)的過程，規(guī)則不會一成不變，存在問題可以經(jīng)法定程序修改完善。

3.3.3 問題溪流方面

一是應(yīng)堅(jiān)定市場化方向，在解決問題的過程中深化改革、促進(jìn)發(fā)展；二是要強(qiáng)化市場建設(shè)成效評估工作，肯定成績、指明差距，避免長官意志和形象工程，杜絕誤導(dǎo)決策層在電力市場建設(shè)上產(chǎn)生錯(cuò)覺、幻覺；第三，特別重要的是，要預(yù)警現(xiàn)貨市場“失靈”的可能，說清楚在特定外部環(huán)境下現(xiàn)貨市場能解決什么問題，不能解決什么問題。

結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)貨市場試點(diǎn)推行情況看，上述風(fēng)險(xiǎn)對策能夠有效適用。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的基點(diǎn)在于要認(rèn)清中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向性和艱巨性。

4 結(jié)語

電力市場化是電力工業(yè)的發(fā)展方向，現(xiàn)貨電力市場是現(xiàn)代電力市場體系中不可或缺的重要組成部分?，F(xiàn)貨市場建設(shè)理論不等同于現(xiàn)貨市場運(yùn)行理論。區(qū)別于現(xiàn)有研究聚焦于電力現(xiàn)貨市場的邏輯闡述和具體技術(shù)性細(xì)節(jié)的分析，本文基于公共政策領(lǐng)域的多源流理論，探討了中國電力現(xiàn)貨市場的多源流政策制定框架，分析了現(xiàn)貨市場建設(shè)（而不是現(xiàn)貨市場運(yùn)行）的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于電力改革和電力市場建設(shè)的多學(xué)科特點(diǎn)，本文的研究還不夠深入，在問題溪流、政策溪流和政治溪流三者耦合機(jī)理方面還需要進(jìn)一步研究豐富。