城市道路擁堵收費(fèi)的理論與實(shí)踐思考

■ 程昊（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

城市道路是城市實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部人流與物流交通的載體，是城市功能運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。我國(guó)城市道路建設(shè)與管理水平隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展而不斷提升，但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市道路的擁堵問(wèn)題也隨之而生。

近十多年來(lái)，我國(guó)汽車(chē)保有量長(zhǎng)期保持10%以上的復(fù)合增長(zhǎng)率，截至2019年6月，全國(guó)汽車(chē)保有量達(dá)2.5億輛，私家車(chē)達(dá)1.98億輛。而與此同時(shí)，城市道路的增長(zhǎng)率不足5%。車(chē)路發(fā)展不平衡的矛盾導(dǎo)致城市道路交通擁堵的問(wèn)題不同程度的出現(xiàn)在我國(guó)諸多城市中，直接影響了城市經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)安全隱患、能源浪費(fèi)、環(huán)境污染等一系列負(fù)面效應(yīng)，制約城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，擁堵問(wèn)題根源于城市道路作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性而帶來(lái)的過(guò)度使用。因此，針對(duì)擁堵收費(fèi)，從而提高道路使用成本，就能夠促使出行者調(diào)整其出行行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)控需求和疏解擁堵的目的。

一、城市道路擁堵收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

（一）城市道路的外部性

城市道路是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，具有不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。在交通暢通的情況下，城市道路是具備非競(jìng)爭(zhēng)性的，但當(dāng)車(chē)流量增大到一定程度時(shí)，道路上增加一輛車(chē)就會(huì)對(duì)其他車(chē)輛的行駛產(chǎn)生妨礙，城市道路的使用就顯示出一定的競(jìng)爭(zhēng)性。道路資源在空間上是有限的，當(dāng)一輛機(jī)動(dòng)車(chē)在使用特定的一段道路資源時(shí)，就限制了其他車(chē)輛同時(shí)使用它所占據(jù)的空間，因而城市道路的非排他性也是不充分的。

同時(shí)，選擇不同出行方式的出行者，在城市道路資源的使用上還具有非均等性。很顯然，使用私家車(chē)的出行者相比選擇公共交通工具的出行者，使用了更多的道路資源。而私家車(chē)的數(shù)量的不斷增長(zhǎng)正在加大這兩類(lèi)出行者在城市道路資源使用上的不均等。

對(duì)于出行者來(lái)說(shuō)，往往只根據(jù)個(gè)人的邊際出行成本來(lái)選擇道路需求，而不會(huì)考慮個(gè)人需求對(duì)其他出行者帶來(lái)的成本增加。只要出行者認(rèn)為到個(gè)人收益大于其感知到的個(gè)人成本，就會(huì)傾向于選擇駕駛私家車(chē)出行。于是，由于城市道路的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，就出現(xiàn)了邊際個(gè)人成本與邊際社會(huì)成本不對(duì)等的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)城市道路的過(guò)度使用，產(chǎn)生了負(fù)外部性。

（二）外部性問(wèn)題的解決方案

根據(jù)上述分析，公共產(chǎn)品外部性的產(chǎn)生是由于邊際個(gè)人成本與邊際社會(huì)成本不對(duì)等造成的，因而解決外部性問(wèn)題的思路就是使邊際個(gè)人成本等于邊際社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)將外部性問(wèn)題內(nèi)部化。

20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了著名的“庇古稅”，即稅收—津貼辦法，就是從邊際個(gè)人成本和邊際社會(huì)成本的角度來(lái)解決外部性的一種方案。庇古認(rèn)為，外部性問(wèn)題的產(chǎn)生是市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)，在這種情況下，單純依靠市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)不能消除外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率與公平的負(fù)面影響，也不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。此時(shí)，就需要政府采取一定的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，通過(guò)對(duì)不同的參與者實(shí)施適當(dāng)?shù)亩愂蘸徒蛸N的手段，分別實(shí)現(xiàn)限制和鼓勵(lì)的目標(biāo)，糾正邊際個(gè)人成本和邊際社會(huì)成本的偏離。

具體到城市道路交通擁堵問(wèn)題上，這里出現(xiàn)負(fù)外部性主要是由于在一般情況下，使用私家車(chē)的出行者感知到的成本僅包括燃油、停車(chē)、車(chē)輛維修保養(yǎng)以及時(shí)間這些個(gè)人成本，而不考慮交通擁堵帶來(lái)的能源消耗、環(huán)境污染和安全隱患等社會(huì)成本，從而使得對(duì)道路的使用需求偏高，造成福利損失。解決這個(gè)問(wèn)題的思路就是，一方面，通過(guò)直接向這一部分實(shí)施道路擁堵的出行者額外“征稅”，即征收交通擁堵費(fèi)用，把隱性的外部社會(huì)成本變成明確可感知的內(nèi)部個(gè)人成本，增加其個(gè)人邊際成本，降低道路使用需求；另一方面，對(duì)道路擁堵的受害方給予補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其數(shù)量增加，最終調(diào)節(jié)道路交通的需求量與供給量達(dá)到平衡。

二、國(guó)外交通擁堵收費(fèi)實(shí)例

部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了城市道路擁堵收費(fèi)政策，并取得了一定的緩解城市道路擁堵問(wèn)題的成效。

（一）新加坡

新加坡是全世界第一個(gè)征收交通擁堵費(fèi)的國(guó)家。1998年，新加坡開(kāi)始采用公路電子收費(fèi)系統(tǒng)（ERP），在早晚交通高峰時(shí)段，按照道路實(shí)時(shí)擁堵程度對(duì)通行車(chē)輛進(jìn)行收費(fèi)。政府在通往市中心的選定收費(fèi)道路上設(shè)置電子收費(fèi)閘門(mén)，系統(tǒng)根據(jù)時(shí)間、車(chē)流量以及車(chē)型的不同，通過(guò)閘門(mén)上的傳感器自動(dòng)從每一輛經(jīng)過(guò)的機(jī)動(dòng)車(chē)（巴士與應(yīng)急車(chē)輛除外）的預(yù)付電子卡上扣除相應(yīng)的費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約在每次0.5至6新元之間，為了盡可能合理化收費(fèi)，ERP的計(jì)算公式還會(huì)每三個(gè)月進(jìn)行一次調(diào)整。

新加坡政府2014年的數(shù)據(jù)顯示，ERP投入使用后新加坡市中心的車(chē)流量減少了13%，高峰時(shí)段的平均車(chē)速提高20%，有效緩解了城市中心區(qū)的道路擁堵?tīng)顩r。

值得一提的是，新加坡ERP系統(tǒng)的成效與其發(fā)達(dá)的公交體系是分不開(kāi)的。近十年來(lái)，新加坡公共交通乘客數(shù)量連年增長(zhǎng)，民眾對(duì)公交系統(tǒng)服務(wù)的滿意度高達(dá)91.8%。監(jiān)管部門(mén)會(huì)定期追蹤家庭公共支出與收入的平均比例，制定合理票價(jià)，并對(duì)低收入群體開(kāi)展援助。可以說(shuō)，完善的公共交通系統(tǒng)和民眾出行方式的轉(zhuǎn)變是ERP可以有效發(fā)揮治堵作用的基礎(chǔ)。

（二）倫敦

倫敦的交通擁堵費(fèi)從2003年開(kāi)始征收，每周一至周五的早7時(shí)至晚6時(shí)之間，在占倫敦全部城市面積的1.3%、涵蓋倫敦整個(gè)金融區(qū)和商業(yè)娛樂(lè)區(qū)的“中心區(qū)”（CentralLondon）內(nèi)征收“交通擁擠附加費(fèi)”，周末和公眾假期除外。倫敦交通閉路電視攝像機(jī)網(wǎng)絡(luò)會(huì)捕捉進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的車(chē)輛牌照，費(fèi)用為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，最初每天5英鎊，2005年上漲為每天8英鎊，2011年上調(diào)到每天10英鎊，2014年再次上漲為每天11.5英鎊。車(chē)主須在當(dāng)天22時(shí)之前支付費(fèi)用，如未按時(shí)交費(fèi)，還會(huì)面臨按天累加的罰金。各類(lèi)特殊優(yōu)待人群和公共車(chē)輛能享受免征待遇，住在收費(fèi)區(qū)里的居民享有的90%費(fèi)用減免。

征收交通擁堵費(fèi)給倫敦中心區(qū)的交通狀況帶來(lái)立竿見(jiàn)影的改善。政策執(zhí)行一年后，收費(fèi)區(qū)的交通擁堵水平降低了30%，交通流量下降了12%。交通流量中小汽車(chē)的比重由47%降低至35%，出租車(chē)與公交車(chē)比重則快速上升。這說(shuō)明執(zhí)行交通擁堵收費(fèi)之后，大眾的出行方式也發(fā)生了調(diào)整。此外，收費(fèi)區(qū)域的交通安全情況和空氣質(zhì)量也都出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。

法令規(guī)定倫敦交通擁堵費(fèi)應(yīng)用于公共再投資。從2003到2013年的十個(gè)財(cái)年，倫敦交通擁堵費(fèi)總收入達(dá)到26億英鎊，其中46%重新投入到交通系統(tǒng)建設(shè)中，對(duì)倫敦公共交通體系的發(fā)展產(chǎn)生了直接的助益。

三、實(shí)施擁堵收費(fèi)政策的幾個(gè)基本問(wèn)題

國(guó)外的實(shí)踐表明，實(shí)施城市道路交通擁堵收費(fèi)政策能夠一定程度的緩解城市道路交通的擁堵問(wèn)題，具有顯著的公共價(jià)值。從可實(shí)現(xiàn)性來(lái)看，當(dāng)前交通管理中車(chē)牌識(shí)別、GPS全球定位和便捷繳費(fèi)等技術(shù)已相當(dāng)成熟并得到廣泛應(yīng)用，建立擁堵收費(fèi)管理系統(tǒng)也不存在很高的技術(shù)門(mén)檻。

結(jié)合國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)存在較嚴(yán)重道路交通擁堵問(wèn)題的城市可以嘗試實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。實(shí)施過(guò)程中需要著重解決以下三個(gè)基本問(wèn)題：

（一）劃定合理的收費(fèi)區(qū)域與收費(fèi)時(shí)段

城市道路擁堵收費(fèi)不是在所有擁堵的路段都采取收費(fèi)的措施，這樣做不僅會(huì)帶來(lái)巨大的行政成本，效果上也有可能導(dǎo)致城市中心的擁堵轉(zhuǎn)移到收費(fèi)區(qū)域周邊路段，形成新的擁堵點(diǎn)。國(guó)外已有的經(jīng)驗(yàn)都是選取交通擁堵最為嚴(yán)重的區(qū)域或路段來(lái)收費(fèi)，主要集中于城市中心的繁華商業(yè)區(qū)。

擁堵收費(fèi)的時(shí)段應(yīng)該根據(jù)各城市的具體交通狀況來(lái)合理確定。國(guó)外部分城市的政策將整個(gè)白天都作為收費(fèi)時(shí)段，但一般而言，我國(guó)城市道路擁堵的高峰主要出現(xiàn)在早晚上下班時(shí)段，高峰期之外路網(wǎng)壓力回落，針對(duì)高峰期收費(fèi)就能實(shí)現(xiàn)車(chē)輛出行時(shí)間的轉(zhuǎn)移。因此建議結(jié)合城市路網(wǎng)的詳細(xì)運(yùn)行特征，選取特定的早晚高峰時(shí)段進(jìn)行收費(fèi)。

（二）設(shè)計(jì)科學(xué)合理的收費(fèi)費(fèi)率

擁堵費(fèi)費(fèi)率過(guò)低或過(guò)高都起不到緩解交通擁堵的作用。費(fèi)率定得過(guò)低，無(wú)法真實(shí)反映擁堵的社會(huì)成本；費(fèi)率定得過(guò)高，又會(huì)大幅提高出行成本招致公眾的反對(duì)。同時(shí)，研究表明，當(dāng)擁堵費(fèi)的費(fèi)率在一定范圍內(nèi)時(shí)，隨著擁堵費(fèi)費(fèi)率的提高，擁堵的治理效果越好。但當(dāng)費(fèi)率達(dá)到一定值時(shí)，再提高費(fèi)率的治理效果將保持不變；而在擁堵區(qū)域內(nèi)再執(zhí)行細(xì)分區(qū)域的差別化費(fèi)率比在該區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一費(fèi)率的擁堵治理效果更好。因此，交通擁堵費(fèi)率的制定是一項(xiàng)科學(xué)決策，需要綜合考慮區(qū)域路況、居民收入、預(yù)期效果等各方面因素。

（三）合理分配費(fèi)用收入

擁堵費(fèi)收入的使用和再分配也是關(guān)系到整個(gè)政策實(shí)施效果甚至成敗的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。相關(guān)調(diào)查顯示，支持擁堵收費(fèi)的人群最關(guān)心的問(wèn)題就是擁堵收費(fèi)的款項(xiàng)用途。擁堵費(fèi)收入最合理的分配方式是體現(xiàn)“取之于民，用之于民”原則，將這部分收入重新投入城市交通體系中去，提升城市交通體系建設(shè)與管理水平，完善道路交通設(shè)施與服務(wù)，切實(shí)讓選擇付費(fèi)和選擇公共交通的出行者都享受到政策的紅利。實(shí)施過(guò)程中以法律法規(guī)的形式明確費(fèi)用的使用規(guī)則，通過(guò)監(jiān)督機(jī)制保障資金流向的公開(kāi)透明。

（四）大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)

擁堵收費(fèi)政策的一個(gè)預(yù)期效果是鼓勵(lì)出行者選擇公共交通方式，降低私家車(chē)出行的比率，而完善的公共交通系統(tǒng)是擁堵收費(fèi)政策實(shí)施的基礎(chǔ)。這就要求政府加大對(duì)城市公共交通系統(tǒng)的重視程度和投入力度，從硬件、軟件上持續(xù)完善公共交通系統(tǒng)，提升公共交通服務(wù)水平，提高公共交通系統(tǒng)的便捷性、舒適性和安全性，吸引更多民眾主動(dòng)選擇公共交通作為出行方式。

總之，城市道路擁堵收費(fèi)針對(duì)交通需求，以收費(fèi)的形式將擁堵的外部性內(nèi)部化，引導(dǎo)交通需求在時(shí)間、空間和方式上發(fā)生變化，從而緩解道路擁堵?tīng)顩r，優(yōu)化路網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，是我國(guó)城市交通管理的一種可選手段。