國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與政策建議

文=黃茂興 唐 杰

國企改革的經(jīng)驗(yàn)與總結(jié)

我國國有企業(yè)改革并不是盲目照搬其他國家的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑遣扇⊙驖u進(jìn)、以點(diǎn)帶面、上下配合、先易后難的方式，在探索中推進(jìn)改革，在改革中謀求發(fā)展。及時總結(jié)我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，有利于為深化國有企業(yè)改革提供新的思路和啟發(fā)，為全球企業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)“中國智慧”和“中國方案”。

第一，產(chǎn)權(quán)改革是國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。改革開放后，國有企業(yè)改革的每個環(huán)節(jié)都離不開產(chǎn)權(quán)問題。初期的放權(quán)讓利沒有真正改革國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性，從1998年開始推行的“抓大放小”將部分小型國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給非公有制投資者，真正推動了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，而且讓部分民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大。2003年設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》認(rèn)定作為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體后，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革脫離西方的產(chǎn)權(quán)理論，開始進(jìn)行創(chuàng)造性的嘗試。黨的十八屆三中全會將混合所有制上升到基本經(jīng)濟(jì)制度重要實(shí)現(xiàn)形式的高度之后，產(chǎn)權(quán)改革的步伐不斷加速。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體逐步讓出在競爭性領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，從控股地位轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒐傻匚?，通過產(chǎn)權(quán)主體的國有資本管理活動替代國有企業(yè)，充分利用民營資本的效率在競爭性領(lǐng)域參與經(jīng)營活動，提升國有資本的收益率。在重點(diǎn)領(lǐng)域的國有企業(yè)也開始推進(jìn)混合所有制改革，引入民營資本，探索企業(yè)員工持股，健全法人治理結(jié)構(gòu)，推行職業(yè)經(jīng)理人制度等優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。

第二，國有企業(yè)改革是一個循序漸進(jìn)的過程。國有企業(yè)改革是一個由易入難的過程。改革開放前，主要圍繞著管理權(quán)的范圍展開，焦點(diǎn)集中在如何界定中央政府與地方政府對國有企業(yè)的管理權(quán)限上，這種改革并沒有觸動國有企業(yè)存在問題的本質(zhì)矛盾，因此沒有達(dá)到預(yù)期效果。改革開放后，國有企業(yè)采取循序漸進(jìn)改革的思路，先易后難，先試點(diǎn)、后推廣、再鋪開，先調(diào)整體制內(nèi)的資源和權(quán)力，再推動制度創(chuàng)新，遵循從量變到質(zhì)變的規(guī)律，通過長期的改革逐步實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)改革的根本性轉(zhuǎn)變。這是改革開放以來我國國有企業(yè)改革過程中最根本的經(jīng)驗(yàn)，未來的國有企業(yè)改革之路將面臨更多問題，仍應(yīng)堅持這條循序漸進(jìn)的改革之路。

第三，國有企業(yè)分類改革要避免“一刀切”。改革開放初期的國有企業(yè)改革，雖然也有針對部分國有企業(yè)的試點(diǎn)改革，但總體上沒有分類分層，而是按照統(tǒng)一的模式來推進(jìn)的，因此整體效率提升不明顯。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，國有企業(yè)公司制改革開始出現(xiàn)了分類改革的實(shí)踐探索。從1997年到1999年，全國現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)實(shí)行了不同形式的公司制，改制為股份有限公司的占23%，改制為國有獨(dú)資公司的占38.8%，并通過破產(chǎn)、兼并等形式淘汰一部分缺乏競爭力的企業(yè)。2015年后，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，而商業(yè)類又再分為處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域以及其他行業(yè)和領(lǐng)域。對公益類國企，改革的目標(biāo)是提供更高水平的民生保障、社會服務(wù)和運(yùn)營效率，采取國有獨(dú)資，但鼓勵非國有企業(yè)通過“購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理”等方式參與經(jīng)營過程，并采用社會評價進(jìn)行監(jiān)督和約束。當(dāng)然，目前對國有企業(yè)的分類，還較為籠統(tǒng)，還需要在改革過程中不斷探索來確定更為精準(zhǔn)的分層和分類管理辦法。

第四，國企改革要適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略要求。改革開放以來，我國國有企業(yè)通過收購兼并、重組上市、關(guān)閉破產(chǎn)等多種形式，推動了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，成效顯著。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國國有經(jīng)濟(jì)占90%以上的市場份額，遍及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面一二三產(chǎn)業(yè)的占比比較接近。改革開放后，我國國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)按照建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，形成比較合理的布局和結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)也相應(yīng)地收縮戰(zhàn)線，集中投向重要行業(yè)或領(lǐng)域，組建了跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大集團(tuán)。40年來，我國經(jīng)濟(jì)的高速增長主要依靠的是大規(guī)模的要素投入。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人口紅利逐步消失，投資驅(qū)動力遞減，生態(tài)環(huán)境承受力已經(jīng)臨近極限，這些現(xiàn)實(shí)因素要求我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要尋求新的動力。黨的十九大強(qiáng)調(diào)要堅定實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)也開始轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，結(jié)合所有制改革帶動民營企業(yè)和上下游中小微企業(yè)的共同發(fā)展，充分發(fā)揮了創(chuàng)新擴(kuò)散作用，推動完善了各地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)布局。

深化國有企業(yè)改革與發(fā)展的政策建議

黨的十九大報告明確提出，要培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。國有企業(yè)改革的任務(wù)還沒有完成，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，離不開國有企業(yè)的戰(zhàn)略支撐和引領(lǐng)作用。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，深化我國國有企業(yè)改革與發(fā)展可以從以下幾個方面加以推進(jìn)。

第一，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引國有企業(yè)改革方向。十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！薄＿@一重要論述指明了國有企業(yè)改革是“為了誰”的根本出發(fā)點(diǎn)。因此，推進(jìn)國有企業(yè)改革必須堅持以人民為中心，以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步改善人民生活為方向，繼續(xù)確保國有企業(yè)的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，突出國有企業(yè)科技創(chuàng)新的帶動和突破效應(yīng)，體現(xiàn)國有企業(yè)在整合行業(yè)資源和協(xié)調(diào)發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其在防范重大風(fēng)險、精準(zhǔn)扶貧、綠色發(fā)展方面的示范作用。結(jié)合當(dāng)前我國國有企業(yè)改革遺留的問題和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，新時代推進(jìn)國有企業(yè)改革要遵循三個主要目標(biāo)：一是繼續(xù)做強(qiáng)做優(yōu)做大，鞏固國有企業(yè)和國有資本在關(guān)鍵領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。這是關(guān)系到我國社會主義性質(zhì)的問題，是新時代發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。二是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。必須強(qiáng)化國有企業(yè)創(chuàng)新主體地位和引領(lǐng)作用，為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革、提升人民生活品質(zhì)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、保障國家安全提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。三是培育全球核心競爭力，并具備應(yīng)對各種經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險的能力，才能夠在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革中擁有話語權(quán)和影響力，在世界舞臺貢獻(xiàn)中國力量。

第二，完善規(guī)范并推廣國有資本投資與運(yùn)營機(jī)制。黨的十九大報告明確提出“推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”，也就是說，“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的主體不再是國有企業(yè)，而是國有資本。通過在國資委與國有企業(yè)之間建立國有資本投資運(yùn)營公司，將國有資本管理的職能從國資委分解到國有資本投資運(yùn)營公司，實(shí)現(xiàn)從行政管理向市場經(jīng)營的角色轉(zhuǎn)變，改變目前國資委與國有企業(yè)之間的二級委托代理關(guān)系，降低國資委對國企決策的直接干預(yù)程度。讓國有資本投資運(yùn)營公司作為投資方和出資人參與公司治理，還會在一定程度上把國有企業(yè)改造成為混合公司，促進(jìn)混合所有制改革。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》，該意見首次明確了對國有資本投資和運(yùn)營公司的政府直接授權(quán)模式以及國有資本投資和運(yùn)營公司的定位、職責(zé)、運(yùn)營模式。由于國有資產(chǎn)管理體制改革涉及的是政策制定者的權(quán)利，在改革和實(shí)施的過程中，會面臨很多的阻力和困難。比如到底哪些企業(yè)轉(zhuǎn)變成國有資本投資運(yùn)營公司，將哪些權(quán)力授予國有資本投資運(yùn)營公司，國有資本投資運(yùn)營公司如何給企業(yè)更大自主權(quán)，等等。國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)制還需要規(guī)范出資人與企業(yè)關(guān)系，界定所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，明確授權(quán)方式。既要充分授權(quán)，確立企業(yè)市場主體地位，也要建立有效監(jiān)督機(jī)制，防止國有資產(chǎn)瀆職性流失。

第三，進(jìn)一步重組和優(yōu)化配置國有資本。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，“必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向”。當(dāng)前，我國國有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)還不夠合理，重復(fù)建設(shè)甚至惡性競爭現(xiàn)象依然存在。進(jìn)一步并購重組可以有效化解過剩產(chǎn)能，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化資源配置。根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，未來在充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)將加快重組步伐，運(yùn)用融資、轉(zhuǎn)讓、并購等市場化手段，引入各類所有制資本戰(zhàn)略投資，與產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)、資源互補(bǔ)各類企業(yè)重組，提升國有資本的經(jīng)營效率，增強(qiáng)國有企業(yè)的行業(yè)競爭力。商業(yè)類其他領(lǐng)域的國有企業(yè)和國有資本將根據(jù)國家戰(zhàn)略和全球競爭的需要，向前瞻性、戰(zhàn)略性行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)領(lǐng)域集中，緊緊把握全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重大機(jī)遇，尤其是與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大密切相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、智能制造、新材料、新能源汽車、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動更廣領(lǐng)域新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。公益類國有企業(yè)將進(jìn)一步明確設(shè)定非商業(yè)性的政策目標(biāo)，在加強(qiáng)政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理的同時，加大財政和政策性資本投入，使得國有資本充分保障國計民生和國家安全。

第四，加快國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新步伐。隨著國有資本管理機(jī)制逐步建立，國有企業(yè)制度改革的重心將由產(chǎn)權(quán)層面落到企業(yè)管理層面。需要通過制度創(chuàng)新破解國有企業(yè)在人才激勵、權(quán)力制衡、競爭力提升方面的桎梏，確保產(chǎn)權(quán)改革的成果，真正激發(fā)國有企業(yè)的活力。首先，要推進(jìn)國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，將黨組織嵌入國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)國有企業(yè)公益性質(zhì)和更好發(fā)揮國有企業(yè)戰(zhàn)略作用。其次，推動國有企業(yè)管理者的激勵制度創(chuàng)新。在充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)加快創(chuàng)新管理者的激勵機(jī)制，構(gòu)建分類分層、多軌制的薪酬體系，引入具有國際視野的高水平管理者。還應(yīng)建立高層管理者的“容錯機(jī)制”，鼓勵他們開展突破現(xiàn)有體制機(jī)制束縛的制度創(chuàng)新。最后，要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，增強(qiáng)創(chuàng)新能力和應(yīng)對全球經(jīng)營風(fēng)險的動態(tài)能力。國有企業(yè)只有在企業(yè)自身立足的行業(yè)和領(lǐng)域建立扎實(shí)的技術(shù)和管理基礎(chǔ)，才能在市場升級與世界一流企業(yè)競爭中生存下來。

第五，堅持“引進(jìn)來”與“走出去”雙線并軌推動國際化發(fā)展。雙軌制的國際化嘗試，將在未來的國企產(chǎn)權(quán)改革和國際化發(fā)展中得到進(jìn)一步的推廣和并軌施行。在“一帶一路”倡議和部分發(fā)達(dá)國家實(shí)施“逆全球化”策略的背景下，更多的國有企業(yè)將通過“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略的不同順序組合運(yùn)用，由國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向海外相鄰市場和全球市場。對一部分國際化經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)不足和全球發(fā)展資源不足的國有企業(yè)，將會通過海外上市或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來引入境外戰(zhàn)略投資者，然后開啟價值鏈和海外市場的國際布局。對于一部分已經(jīng)具有一定國際競爭力和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，將會綜合考慮資金、國際管理、人才資源、治理結(jié)構(gòu)等方面的要求，實(shí)施“引進(jìn)來”和“走出去”雙軌并行的國際化戰(zhàn)略。