公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)淺析
——構(gòu)建現(xiàn)代中學(xué)財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)研究

李雷

從文獻(xiàn)檢索的結(jié)果來(lái)看，國(guó)內(nèi)教育集團(tuán)化的研究始于職業(yè)教育的職教集團(tuán)，基礎(chǔ)教育集團(tuán)化的研究始于民辦教育，比如浙江寧波的華茂教育集團(tuán)、廣東廣州的信孚教育集團(tuán)等。文章中指出，民辦基礎(chǔ)教育推進(jìn)集團(tuán)化的目的在于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低成本；公辦基礎(chǔ)教育推進(jìn)集團(tuán)化的目的在于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源總量，提升基礎(chǔ)教育資源的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，對(duì)于公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)同樣適用。對(duì)公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理進(jìn)行深入的分析，能夠更簡(jiǎn)便、直觀的解釋、指導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)部管理機(jī)制的選擇和運(yùn)行。

一、公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的管理方式

公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)化的組團(tuán)模式，在傅榮的《新時(shí)代集團(tuán)化辦學(xué)的廣州模式探索》一文中指出有直接建校、委托管理、合作幫扶等。廣州市以“章程治理、內(nèi)涵共生、文化引領(lǐng)”為綱領(lǐng)，截至2019年4月3日共組建39個(gè)教育集團(tuán)，覆蓋學(xué)校202所、學(xué)生27萬(wàn)人。在崔學(xué)鴻《集團(tuán)化辦學(xué)的關(guān)鍵問(wèn)題分析與策略選擇—基于多所集團(tuán)學(xué)校辦學(xué)實(shí)踐的理性思考》一文中有關(guān)于不同集團(tuán)化辦學(xué)模式所采用管理策略的論述，“差異化管理策略是復(fù)合型教育集團(tuán)可以采用的有效治理方式”，對(duì)于“內(nèi)生型”、“加入型”、“聯(lián)盟型”等不同類(lèi)型的教育集團(tuán)內(nèi)的學(xué)校應(yīng)該確定不同的管理邊界，采取不同的管理策略。從對(duì)以往集團(tuán)化辦學(xué)模式和管理方法的論述來(lái)看，公辦教育集團(tuán)對(duì)集團(tuán)內(nèi)部學(xué)校產(chǎn)權(quán)、資金的統(tǒng)一控制權(quán)越大，則管理的集中度越高，反之管理越松散，即資源的集中度和管理的集中度基本成正相關(guān)。

二、公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)化

公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的擴(kuò)張很容易讓人跟教育產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)化聯(lián)系在一起，認(rèn)為教育集團(tuán)就是教育產(chǎn)業(yè)化的體現(xiàn)，教育集團(tuán)就是標(biāo)準(zhǔn)化流水線的復(fù)制與再造，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這種將教育集團(tuán)化與公司集團(tuán)化混淆的觀點(diǎn)顯然有失偏頗。從以往的資料來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)界、教育學(xué)界一直對(duì)于“教育產(chǎn)業(yè)”和“教育產(chǎn)業(yè)化”存在不同意義上的爭(zhēng)論。這種爭(zhēng)論也導(dǎo)致了普通民眾對(duì)于“教育產(chǎn)業(yè)化”概念的模糊和對(duì)“教育產(chǎn)業(yè)化”的排斥。加上教育集團(tuán)信息公開(kāi)透明度不夠，以致于民眾對(duì)目前出現(xiàn)的各種教育集團(tuán)的認(rèn)識(shí)和選擇存在了相當(dāng)大的困惑和分化，反而影響了教育集團(tuán)的進(jìn)一步發(fā)展。

吳華在《發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的理論與政策研究》中提出，教育產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)是“建立關(guān)于教育活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化社會(huì)分工體系”，其目的就是提高教育活動(dòng)的效率，它不涉及教育活動(dòng)本身的目的。廣州市教育局在集團(tuán)化辦學(xué)的相關(guān)文章中提到“堅(jiān)持規(guī)范有序，健全集團(tuán)內(nèi)部治理體系。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌師資配置，保障經(jīng)費(fèi)投入，健全評(píng)價(jià)體系，建立集團(tuán)化辦學(xué)督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制。堅(jiān)持協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)涵建設(shè)。注重質(zhì)量和內(nèi)涵的整體提升與數(shù)量的有序擴(kuò)增相結(jié)合，創(chuàng)新人才聯(lián)合培養(yǎng)和貫通培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)全市教育資源優(yōu)化配置。堅(jiān)持文化引領(lǐng)，打造和而不同辦學(xué)文化。”公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)化只能是以政府為主導(dǎo)，通過(guò)資源的配置，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射作用，以點(diǎn)帶面，提升整個(gè)集團(tuán)的的辦學(xué)水平。通過(guò)政府主導(dǎo)的公辦教育集團(tuán)能夠通過(guò)強(qiáng)有力的行政手段體現(xiàn)出政府辦學(xué)意圖，直接影響教育教學(xué)活動(dòng)的效率，對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行全方位的監(jiān)控，進(jìn)而提升整個(gè)教育集團(tuán)所覆蓋學(xué)區(qū)的辦學(xué)水平。另外，由于教師資源的不可復(fù)制性，急速擴(kuò)張也會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的弊端，應(yīng)避免“削峰填谷”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的契約關(guān)系

契約關(guān)系或者合同關(guān)系來(lái)源于《中華人民共和國(guó)合同法》的“合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議”。2018年07月29日《中國(guó)教育報(bào)》的《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)在矛盾中前行 》一文中提到“建立周期化的集團(tuán)化辦學(xué)契約關(guān)系。除了固定品牌授權(quán)、民辦直屬學(xué)校集團(tuán)等特例外，基礎(chǔ)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)不應(yīng)該是無(wú)固定期限的”。

公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)由于法人性質(zhì)和辦學(xué)性質(zhì)的公益性，在成立教育集團(tuán)的過(guò)程中存在較多的辦學(xué)政策、產(chǎn)權(quán)、人事等方面的限制。在對(duì)公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的契約關(guān)系的分析中應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

（一）辦學(xué)目的

契約是發(fā)生在當(dāng)事人之間的一種法律關(guān)系，所有的關(guān)系的產(chǎn)生都是為了一定的目的，個(gè)人、企業(yè)間的契約關(guān)系一般是圍繞利潤(rùn)產(chǎn)生，目的基本是為了追求利潤(rùn)的最大化。公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)在其發(fā)展的過(guò)程中也經(jīng)歷過(guò)不同的需求階段。早期，公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)成立的目的是為了集中優(yōu)秀生源，提升學(xué)校生源水平和社會(huì)影響力；現(xiàn)在，公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)成立的目的是為了“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，帶動(dòng)薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校和新建學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量快速提升，提高教育發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，推動(dòng)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平整體提升”。辦學(xué)目的的轉(zhuǎn)變也意味著公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)將承擔(dān)著更重要的社會(huì)責(zé)任，由向社會(huì)索取變?yōu)橄蛏鐣?huì)回報(bào)，體現(xiàn)出更強(qiáng)的公益性。公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)辦學(xué)的目的性更多的應(yīng)該由政府來(lái)主導(dǎo)，由教育集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的職能。辦學(xué)目的層面的契約關(guān)系則首先應(yīng)該由教育主管部門(mén)通過(guò)行政管理的手段直接寫(xiě)入公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的章程。

（二）辦學(xué)模式

辦學(xué)模式問(wèn)題是公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)背后所有經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)內(nèi)容的關(guān)鍵核心所在。該問(wèn)題不僅關(guān)系到前面論述的公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的管理方式，而且關(guān)系到后續(xù)的產(chǎn)權(quán)、勞資關(guān)系等一系列問(wèn)題。因此，辦學(xué)模式的論述應(yīng)該是公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)章程中除去辦學(xué)目的以外最重要的部分，應(yīng)該予以重點(diǎn)關(guān)注。辦學(xué)模式的選擇除去行政命令等因素外，還涉及到民辦學(xué)校投資者利益，針對(duì)辦學(xué)模式的相關(guān)契約，應(yīng)該是公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)建設(shè)中的綱領(lǐng)性文件。辦學(xué)模式的相關(guān)契約中應(yīng)該主要包括：第一，教育行政管理部門(mén)的行政管理行為，即學(xué)校隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員編制等；第二，公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)內(nèi)部各個(gè)學(xué)校間的關(guān)系及集團(tuán)內(nèi)部管理架構(gòu)的設(shè)置等；第三，涉及到民辦學(xué)校的投資收益條款。第一、第二條決定了整個(gè)公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的組團(tuán)方式，即前面論述中所提到的“內(nèi)生型”、“加入型”、“聯(lián)盟型”等，同時(shí)也就確定了公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的契約框架和產(chǎn)權(quán)治理體系等問(wèn)題。這兩條對(duì)公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)后續(xù)的發(fā)展和管理等起到?jīng)Q定性的作用，此類(lèi)契約簽署前一定要全面征求上級(jí)主管部門(mén)意見(jiàn)，并且與各個(gè)成員學(xué)校做好充分的溝通、協(xié)商、談判等。

（三）產(chǎn)權(quán)及勞資關(guān)系

（1）國(guó)有資產(chǎn)的完整性。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題中的國(guó)有資產(chǎn)流失一直是制約國(guó)有企業(yè)改革的重要一環(huán)，在教育行業(yè)同樣如此。如果教育集團(tuán)中的學(xué)校都為公辦學(xué)校則不會(huì)產(chǎn)生此類(lèi)情況，而如果其中加入了民辦學(xué)校，特別是民辦公助、公助民辦等學(xué)校以后則會(huì)存在較大的國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，逐漸成為目前審計(jì)的重點(diǎn)。資產(chǎn)流失不僅涉及到土地使用權(quán)、建筑物、資金等，而且涉及到教育品牌形象等較多的無(wú)形資產(chǎn)。公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)承擔(dān)著重要的國(guó)有資產(chǎn)管理的任務(wù)，如何在政策范圍內(nèi)提升各種場(chǎng)地、資金的利用效率是公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)發(fā)展成功與否的基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)的完整性也應(yīng)由同級(jí)教育、財(cái)政主管部門(mén)通過(guò)行政管理的手段直接寫(xiě)入公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的章程。

（2）產(chǎn)權(quán)清晰。在公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)組建過(guò)程中，如何清晰地梳理好各項(xiàng)資產(chǎn)的權(quán)屬是對(duì)確保國(guó)有資產(chǎn)完整的最好支撐。由于公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)辦學(xué)的外延，集團(tuán)內(nèi)的學(xué)校將涉及到各種類(lèi)型，不僅包括公辦學(xué)校、民辦學(xué)校，還將包括不同層級(jí)、區(qū)域政府的學(xué)校，另外還包括不同辦學(xué)階段的學(xué)校的加入，比如已經(jīng)開(kāi)始辦學(xué)的學(xué)校，尚未投入使用的學(xué)校等。因此，在教育集團(tuán)成立前，應(yīng)該對(duì)不同類(lèi)型的學(xué)校的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行逐一梳理分析后寫(xiě)入辦學(xué)章程或者協(xié)議。主要包括幾個(gè)方面的內(nèi)容，第一是土地、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬；第二是配套教育教學(xué)設(shè)備的產(chǎn)權(quán)歸屬；第三是后續(xù)投入資金、設(shè)備形成資產(chǎn)的歸屬；第四無(wú)形資產(chǎn)的歸屬、價(jià)值、使用范圍及方式方法的確定；第五是產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題不僅包含國(guó)有私有之間的歸屬，而且包含不同層級(jí)、區(qū)域政府之間的歸屬。這些資產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題都應(yīng)由專(zhuān)業(yè)人員或者專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資后予以明確，而且此項(xiàng)工作應(yīng)該在教育集團(tuán)成立前完成。

（3）人事勞資關(guān)系

公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)在發(fā)展的過(guò)程中，涉及到的不僅僅是資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，還有很大部分是教職員工人事勞資關(guān)系的解決問(wèn)題。

第一，目前來(lái)看，公辦基礎(chǔ)教育系統(tǒng)中，教職員工多為事業(yè)編制，但是由于學(xué)校隸屬關(guān)系的問(wèn)題，同一教育集團(tuán)內(nèi)部員工享受的工資福利并不完全相同，比如省教育廳直屬學(xué)校、市教育局直屬學(xué)校、不同區(qū)教育局直屬學(xué)校等，工資福利政策存在一定程度的差異。特別是在國(guó)家壓縮、控制事業(yè)單位編制的環(huán)境下，不同級(jí)別、不同區(qū)域管轄的公辦中小學(xué)、幼兒園組建教育集團(tuán)后，怎么解決工資福利差異化的問(wèn)題也是擺在教育管理部門(mén)及教育集團(tuán)管理層面前的重要難題。從激勵(lì)教職員工積極性的角度來(lái)講，肯定是將不同學(xué)校教職員工的工資福利水平全部提升至集團(tuán)內(nèi)水平最高的學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)最好，但是涉及到的政策方面的限制很難去突破。此問(wèn)題的解決不應(yīng)留給公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)內(nèi)部去解決，而應(yīng)該在公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)成立之前以行政干預(yù)的形式來(lái)完成。

第二，從廣州公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)的情況來(lái)看，其中的民辦學(xué)校多為公辦名校掛名的學(xué)校，辦學(xué)規(guī)?；九c公辦學(xué)校相當(dāng)。由于歷史原因，此類(lèi)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校關(guān)系密切、辦學(xué)歷史較長(zhǎng)、有一定的社會(huì)聲譽(yù)，但在一定程度上存在著產(chǎn)權(quán)不清、辦學(xué)場(chǎng)地混用、人事糾紛等一系列問(wèn)題。人事糾紛由于涉及到個(gè)人切身利益，動(dòng)一發(fā)而及全身，解約風(fēng)險(xiǎn)和成本較高，公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)中涉及到的此類(lèi)學(xué)校、人事關(guān)系應(yīng)盡量以穩(wěn)定為前提，保持進(jìn)入公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)前后人事關(guān)系、工資福利穩(wěn)定，以發(fā)展教育教學(xué)為主。

第三，由于二胎政策放開(kāi)，新學(xué)校（校區(qū)）生育潮的到來(lái)，很多公辦學(xué)校都有數(shù)量較多的勞務(wù)派遣人員來(lái)填補(bǔ)教職員工的缺口。此類(lèi)教職員工合同期多為1-2年，流動(dòng)性大，但是不乏有已工作3-5年的人員，而且已成為學(xué)校中堅(jiān)力量，由于年齡、家庭等原因并沒(méi)有轉(zhuǎn)為事業(yè)編制人員。此類(lèi)人員工作穩(wěn)定性差，幸福指數(shù)低，但是又充當(dāng)著救火隊(duì)員的角色，在公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)中也是不可或缺的，集團(tuán)應(yīng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)此類(lèi)人員制定相應(yīng)的工資福利制度及職稱(chēng)晉升體系，幫助他們解決實(shí)際困難。

在新時(shí)代集團(tuán)化辦學(xué)的形勢(shì)下，嚴(yán)格遵循教育教學(xué)規(guī)律的同時(shí)，了解、分析、遵循集團(tuán)化辦學(xué)背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，不僅能夠做到依法依規(guī)辦學(xué)，而且能夠充分利用集團(tuán)內(nèi)部的各項(xiàng)資源，激發(fā)集團(tuán)學(xué)校的內(nèi)生活力和內(nèi)在動(dòng)力，在公辦基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)潮流中做出特色、做到突破，更好地滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育的需求。