混合所有制企業(yè)的內(nèi)部控制淺析

■ 馮莉（廣西投資集團(tuán)有限公司）

國企在混合所有制改革后的股權(quán)結(jié)構(gòu)更加多樣化，既有公有制屬性，同時也吸收了其他企業(yè)的經(jīng)營理念與運(yùn)作方法，在企業(yè)治理方式上更加復(fù)雜，所以在內(nèi)部控制制度的制定與實(shí)施上也有其特殊性。

一、國有企業(yè)混合所有制改革后內(nèi)部控制的特點(diǎn)

第一，國有企業(yè)混合所有制改革后，其內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)是根據(jù)該企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位進(jìn)行控制。例如，電力企業(yè)吸收私營資本而設(shè)立混合所有制企業(yè)，對于該企業(yè)來說盈利不是主要目的，而是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)支撐，此類企業(yè)設(shè)立內(nèi)部控制制度的重點(diǎn)是在保證國家絕對控股的前提下，實(shí)現(xiàn)對其投入資本的有效監(jiān)督。第二，公有資本對混合所有制企業(yè)的影響重大?；旌纤兄破髽I(yè)以現(xiàn)代企業(yè)制度為模型，在完善企業(yè)治理的基礎(chǔ)上，更注重公有資本對企業(yè)的影響。對于該類企業(yè)來說，不同資本之間的地位也不對等，原因是公有資本代表國家與人民的利益，在維護(hù)不同資本之間的利益平衡的同時，還要適當(dāng)向公共利益傾斜。第三，對于公有資本參股的混合所有制企業(yè)來說，其實(shí)質(zhì)上是一類過渡性的企業(yè)，設(shè)立內(nèi)部控制制度的一個重要目的是協(xié)助公有資本順利退出，構(gòu)建完善的現(xiàn)代企業(yè)管控模式，從而實(shí)現(xiàn)各投入資本之間的權(quán)責(zé)對等。

二、國有企業(yè)混合所有制改革中出現(xiàn)的問題

（一）市場環(huán)境的挑戰(zhàn)

與發(fā)達(dá)國家相比，我國的資本市場尚不完善，國有資本依舊是混合所有制改革的主導(dǎo)力量，國有資本的總量決定了國有企業(yè)的主體地位，國有企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)上存在“一股獨(dú)大”、股權(quán)流動性不強(qiáng)等問題，這不利于發(fā)揮資本市場的約束力。

（二）治理結(jié)構(gòu)不合理

國企混合所有制改革后，治理結(jié)構(gòu)為“股東會-董事會-監(jiān)事會-經(jīng)理層”，但實(shí)際上國有股“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象依舊非常突出，再加之行政干預(yù)人員任用以及監(jiān)督機(jī)制缺位，導(dǎo)致內(nèi)部人員職責(zé)不清、職責(zé)重疊，最終造成企業(yè)的治理效率十分低下。我國的國企混改后，可分為如下類型：公有資本絕對控股類，公有資本共同控制、重大影響類，非公資本主導(dǎo)類。企業(yè)性質(zhì)的不同決定了其內(nèi)部控制要對癥下藥，但事實(shí)上國企混改后的內(nèi)部控制并未做到這一點(diǎn)，不少國有企業(yè)在混改后期運(yùn)營、監(jiān)督機(jī)制難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)決策不能得到貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重影響了企業(yè)的內(nèi)部控制效果。

（三）風(fēng)險控制不到位

混合所有制企業(yè)的管理機(jī)制仍在延續(xù)傳統(tǒng)國有企業(yè)的管理模式，對市場風(fēng)險的認(rèn)識及預(yù)判不準(zhǔn)確，缺乏行之有效的風(fēng)險應(yīng)對策略，容易錯失企業(yè)發(fā)展的機(jī)會?；旌纤兄破髽I(yè)在創(chuàng)建階段往往能夠得到股東尤其是股東高層的各種資源支持，所以前期發(fā)展較為順利，這使得部分企業(yè)對自身定位不夠準(zhǔn)確，忽視風(fēng)險控制工作，尤其是對社會輿論、政治風(fēng)險及股東因素的關(guān)注度不夠，缺乏足夠的心理準(zhǔn)備與防范策略，一旦出現(xiàn)問題，就會陷入疲于應(yīng)付的局面，對企業(yè)發(fā)展極為不利。

（四）預(yù)算管理不健全

混合所有制企業(yè)的預(yù)算涉及兩大部分：一是由股東執(zhí)行的部分，包括合資企業(yè)前期籌備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是企業(yè)日常經(jīng)營管理及經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展。因混合所有制企業(yè)多數(shù)未構(gòu)建全方位的預(yù)算管理制度，對于股東投入的有形及無形資產(chǎn)往往不能形成準(zhǔn)確、完整的財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)。特別是在國企改制轉(zhuǎn)型期，項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析與風(fēng)險評估是必經(jīng)程序，如果項(xiàng)目的預(yù)算不完善、風(fēng)險不明確，必將受到各方質(zhì)疑，且一旦企業(yè)發(fā)生高層人事變動，將對投資項(xiàng)目造成嚴(yán)重影響。此外，混合所有制企業(yè)的內(nèi)部預(yù)算管理制度還有待健全，也無明確的預(yù)算目標(biāo)，無法對企業(yè)經(jīng)營形成有效約束，使得項(xiàng)目進(jìn)展嚴(yán)重受阻。

三、國有企業(yè)混合所有制改革后內(nèi)部控制的實(shí)施策略

（一）優(yōu)化企業(yè)外部環(huán)境

首先應(yīng)積極推動內(nèi)控相關(guān)法律的建設(shè)，規(guī)范企業(yè)內(nèi)控制度，明確外部審計單位、企業(yè)管理層的責(zé)任與義務(wù)，適應(yīng)國企混合所有制改革的需要。其次，應(yīng)根據(jù)國企混改取得的成效及不足優(yōu)化內(nèi)控缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對內(nèi)控缺陷信息的披露，提升財報對內(nèi)控信息披露的關(guān)注度，確保財報信息的真實(shí)性。再次，要進(jìn)一步優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)風(fēng)險評估和防范，全面提升企業(yè)的內(nèi)部控制能力與國際市場競爭力，推動企業(yè)內(nèi)部控制適應(yīng)市場化、國際化趨勢。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)應(yīng)構(gòu)建董事會制定決策，經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會全面監(jiān)督的治理結(jié)構(gòu)模式，比如曾經(jīng)創(chuàng)造過國企神話的淡馬錫模式，對混合所有制企業(yè)就有很好的參考價值。在該模式中，大股東鮮少直接向企業(yè)派駐董事，企業(yè)董事會是獨(dú)立于股東大會與經(jīng)理層的，企業(yè)可以聘請從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士來擔(dān)任經(jīng)理，而大股東只負(fù)責(zé)對企業(yè)的市場表現(xiàn)、預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對于董事會的評價及激勵也有較大的話語權(quán)。在淡馬錫模式中，對于董事會、股東大會及經(jīng)理層的權(quán)限都作了明確界定，更強(qiáng)調(diào)了董事會的獨(dú)立自主性，能夠充分發(fā)揮董事會高效運(yùn)作的優(yōu)勢。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險控制

國企混改后，要根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及內(nèi)部控制目標(biāo)，成立專門的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理小組，對企業(yè)潛在的風(fēng)險加以識別，對風(fēng)險發(fā)生的概率及影響程度進(jìn)行全面分析、判斷，確定其重要程度，然后根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，構(gòu)建完善的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，制定切實(shí)可行的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)通過對內(nèi)部業(yè)務(wù)活動與管理任務(wù)的整合，建立對部門全覆蓋的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，以扁平化的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，促進(jìn)信息在企業(yè)內(nèi)部的交流與傳遞。同時，建立完善各項(xiàng)內(nèi)部控制規(guī)章制度，保證部門之間相互制約、相互監(jiān)督。最后，還應(yīng)以財務(wù)指標(biāo)以及工作報告加強(qiáng)對內(nèi)控風(fēng)險的識別，利用風(fēng)險識別體系對內(nèi)控風(fēng)險進(jìn)行評估，針對風(fēng)險較大的項(xiàng)目或活動采取風(fēng)險預(yù)警，及時采取風(fēng)險應(yīng)對措施進(jìn)行風(fēng)險處理，建立一體化的內(nèi)部控制風(fēng)險監(jiān)控體系。

（四）全面預(yù)算管理

對于混合所有制企業(yè)來說，全面預(yù)算管理在企業(yè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督控制及績效考核等方面意義重大。企業(yè)可以成立預(yù)算管理辦公室或預(yù)算管理委會員，全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行及日常管理等工作，把企業(yè)全部業(yè)務(wù)都納入全面預(yù)算管理系統(tǒng)中來，分別制定經(jīng)營預(yù)算及項(xiàng)目預(yù)算，并嚴(yán)格做好預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算控制工作。針對預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題要及時予以解決，盡可能糾正并減少預(yù)算偏差，對業(yè)績進(jìn)行公正、合理的評價，促進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）加大監(jiān)督力度

對于企業(yè)來說，人力資源是最重要的資源，也是內(nèi)控制度得以順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，所以要全面提高內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)與職業(yè)道德水平，打造一支高水平的內(nèi)部控制隊伍。同時，要強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部審計工作的重要性，擴(kuò)大內(nèi)部審計的監(jiān)督范圍，除監(jiān)督企業(yè)遵守相關(guān)法律的情況之外，還要對企業(yè)內(nèi)部制度落實(shí)、計劃執(zhí)行等情況予以監(jiān)督，保障企業(yè)各部門準(zhǔn)確、及時地完成工作。此外，應(yīng)確保內(nèi)審部門獨(dú)立開展工作，直接對董事會負(fù)責(zé)，以利于內(nèi)部監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。

（六）加強(qiáng)文化建設(shè)

企業(yè)文化包括價值理念、文化觀念、企業(yè)精神及制度、行為準(zhǔn)則、企業(yè)產(chǎn)品及文化環(huán)境等方面的內(nèi)容，其中居于核心地位的是價值觀念，它是企業(yè)發(fā)展的靈魂，混合所有制企業(yè)在構(gòu)建企業(yè)文化時，要重點(diǎn)考慮如下幾方面的內(nèi)容：首先，要樹立自力更生、獨(dú)立自主的思想，對于股東的資源與優(yōu)勢，企業(yè)要抱著有償使用的心理，自覺從心理上斷奶，不等不靠，避免不勞而獲的思想。其次，根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，制定企業(yè)發(fā)展策略，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。再次，深入理解輕資產(chǎn)管理模式，把內(nèi)部控制理念滲透到所有員工的思想中，上下形成合力，營造積極向上、誠信合作的發(fā)展氛圍。

四、結(jié)語

混合所有制企業(yè)的組織形式較為特殊，其運(yùn)行機(jī)制也與傳統(tǒng)國企存在較大差別，所以，企業(yè)在制定內(nèi)控制度時，要充分借鑒其他企業(yè)的內(nèi)控理論及經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際情況，制定符合其發(fā)展實(shí)際的內(nèi)部控制制度，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。