實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化的創(chuàng)新機(jī)制研究*

白利寅

[山東社會(huì)科學(xué)院，濟(jì)南 250002]

立法的理論研究需要以服務(wù)立法與具體治理制度建構(gòu)為指向，并最終以立法、執(zhí)法以及司法實(shí)踐為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。地方立法是地方治理的重要組成部分，其科學(xué)化與否也必然要以地方治理實(shí)踐為依歸，否則可能淪為“條款精致”的一紙具文。正如立法不是目的，所立之法得以良好的實(shí)施，為善治提供依據(jù)才是立法之目標(biāo)，同樣，立法科學(xué)化的主張與析分也不是研究的最終指向，如何在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法以提升立法質(zhì)量、推進(jìn)社會(huì)治理的法治轉(zhuǎn)型才是研究核心。因此，當(dāng)前學(xué)界對(duì)科學(xué)立法的內(nèi)涵界定以及包括立法語言、技術(shù)、程序和評(píng)估等地方立法科學(xué)化的結(jié)構(gòu)分析，需要轉(zhuǎn)化為制度建構(gòu)的素材，融入具體的立法工作實(shí)踐中得以彰顯和落實(shí)。這種“轉(zhuǎn)化”和“融入”的媒介就是實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化的工作機(jī)制，即遵循科學(xué)立法原理，將立法語言、立法技術(shù)、立法程序和立法評(píng)估科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)與要求納入地方立法工作任務(wù)和具體環(huán)節(jié)，并以實(shí)踐創(chuàng)新為動(dòng)力不斷完善立法體制與優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。由此來看，地方立法科學(xué)化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)于創(chuàng)新機(jī)制之中，那么對(duì)地方立法創(chuàng)新機(jī)制的分析、建構(gòu)與完善是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的關(guān)鍵核心。

一、地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制的基本內(nèi)涵

何謂“立法機(jī)制”目前并未有明確的概念界定。在官方文件里，“機(jī)制”往往與“體制”并用，如：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用……明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工程程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化?！盵1](P10)學(xué)界也往往將立法體制與機(jī)制結(jié)合起來分析，[2]或者對(duì)內(nèi)容范圍與功能側(cè)重做出區(qū)分，認(rèn)為立法體制“主要是指不同層級(jí)立法主體之間立法權(quán)限的劃分，地方立法體制則是指地方不同立法主體之間的立法權(quán)限劃分”;[3]而立法機(jī)制則與具體立法工作結(jié)合，偏重于立法操作與部門配合的層面，涉及人大立法與常委會(huì)立法、人大立法與政府立法、中央立法與地方立法的關(guān)系，以及完善法律解釋制度等問題。[4]

立法機(jī)制涵義的模糊性源于“機(jī)制”本身既不是一個(gè)法律概念，也是不是一個(gè)法學(xué)概念，而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)上的概念，“根據(jù)系統(tǒng)的觀點(diǎn), 機(jī)制是各子系統(tǒng)、各要素之間的相互作用、相互制約、相互聯(lián)系的形式, 是系統(tǒng)良性循環(huán)不可缺少的機(jī)緘。以至于運(yùn)用到管理則有：管理機(jī)制是社會(huì)組織中各組成部分或各個(gè)管理環(huán)節(jié)相互作用合理制約, 從而使系統(tǒng)整體健康發(fā)展的運(yùn)行機(jī)緘”。[5]法學(xué)研究對(duì)“機(jī)制”一詞的借鑒，是出于法治建設(shè)作為一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，已不僅是純粹形式化的法律制定和執(zhí)行問題，而必然要面對(duì)社會(huì)生活中的方方面面，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域的問題都是法治建設(shè)關(guān)注焦點(diǎn)與素材。因此有學(xué)者提出了“法律工程學(xué)思維”，即：“能夠?qū)⒖茖W(xué)認(rèn)識(shí)思維與社會(huì)工程思維有效結(jié)合，以實(shí)用性和有效性為追求，以已經(jīng)獲得的關(guān)于法律制度和法律現(xiàn)象的理論成果作為資源和基點(diǎn)，將工程學(xué)所具有的模型設(shè)計(jì)、方法選擇和技術(shù)考量充分地運(yùn)用于法治秩序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而打通了純粹法律理論認(rèn)知和社會(huì)目標(biāo)追求之間、法律理想圖景與社會(huì)正義秩序之間、應(yīng)然與實(shí)然之間的壁壘?！盵6]

法學(xué)研究基于工程學(xué)思維借用“機(jī)制”一詞認(rèn)知和描述法律制度建構(gòu)與實(shí)施過程中具體操作層面的工作實(shí)踐問題，包括各個(gè)主體的相互關(guān)系、制度結(jié)構(gòu)、規(guī)則的運(yùn)行方式、操作技術(shù)、流程等。具體到立法來說，如果立法體制表述的是以立法權(quán)限劃分為核心內(nèi)容的靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)問題的話，立法機(jī)制則致力于概括的是具體立法工作中各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)范、運(yùn)行程序、操作技術(shù)以及各要素協(xié)調(diào)配合等動(dòng)態(tài)運(yùn)行問題。所以，立法機(jī)制與其說是一個(gè)獨(dú)立確定的學(xué)理概念，毋寧說是對(duì)立法環(huán)節(jié)諸種實(shí)踐操作規(guī)程的統(tǒng)合概括，即必須深入具體立法工作中考察具體立法機(jī)制，如立項(xiàng)和論證時(shí)的民主參與機(jī)制、立法表決時(shí)的公正程序機(jī)制、立法后評(píng)估的反饋機(jī)制，如此則立法機(jī)制才有實(shí)踐意義。我們可以這樣來描述地方立法機(jī)制，即有地方立法權(quán)的人大和政府在地方立法工作過程中如何組織各個(gè)立法要素、分配立法資源、協(xié)調(diào)立法主體關(guān)系、發(fā)揮立法功能，最終完成地方立法任務(wù)的工作流程設(shè)計(jì)及其運(yùn)行方式。地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制，則是科學(xué)立法在地方立法機(jī)制中的創(chuàng)新體現(xiàn)，是科學(xué)立法的內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)在地方立法過程中的融入與細(xì)化,包括如下幾個(gè)方面。

第一，地方立法權(quán)限的合理劃分機(jī)制。立法權(quán)限劃分本來屬于立法體制的內(nèi)容，由《憲法》《立法法》等相關(guān)法律以及地方性法規(guī)規(guī)范，但是，由于《立法法》對(duì)立法權(quán)限劃分較為原則，實(shí)踐中出現(xiàn)不同層級(jí)、同一層級(jí)不同主體、同一主體之不同機(jī)構(gòu)間的權(quán)限與職能劃分不清的問題。以地方人大立法與地方政府立法的矛盾為例，就同一立法事項(xiàng)究竟是制定地方性法規(guī)還是制定政府規(guī)章并沒有具體的上位法標(biāo)準(zhǔn)，于是就很有可能出現(xiàn)相互推諉或相互爭(zhēng)奪立法權(quán)的問題。實(shí)踐中這種問題的解決多是依靠地方人大和地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)，則這種溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制的科學(xué)性與合理性是影響地方立法工作穩(wěn)定性、權(quán)威性以及地方立法質(zhì)量的重要因素。因此，地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制首先就要包含立法權(quán)限的合理劃分機(jī)制，即建構(gòu)穩(wěn)定完善的工作溝通機(jī)制，合理劃分立法權(quán)限范圍，避免立法沖突、立法越權(quán)和職能缺位等情形。

第二，地方立法預(yù)備階段的民主參與機(jī)制。地方立法預(yù)備階段包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法意見征集、立項(xiàng)調(diào)研、立法決策等環(huán)節(jié)步驟，是地方立法由“意見表達(dá)”成為“正式規(guī)劃”的準(zhǔn)備階段。該階段的一個(gè)顯著特征是不同主體的利益訴求表達(dá)，體現(xiàn)民主參與原則和協(xié)商共治要求，需要立法者組織調(diào)研，匯集不同立法意見，做出科學(xué)判斷與決策。因此，建構(gòu)充分表達(dá)民聲民意的民主參與機(jī)制是立法預(yù)備階段的前提與重點(diǎn)，是地方立法科學(xué)化的必然要求。

第三，地方立法制定階段的精準(zhǔn)效率機(jī)制。立法實(shí)施階段從法案立項(xiàng)和起草一直到法案的公布和生效，這是立法過程的核心階段。經(jīng)立法意見篩選進(jìn)入到規(guī)劃和決策的立法提案，經(jīng)過起草、討論、審議、表決、通過、公布各環(huán)節(jié)，最終生效。在地方立法實(shí)施過程中，必須充分貫穿和依靠立法語言、立法技術(shù)、立法程序的運(yùn)用，這些制定地方性法規(guī)的主要操作方法的科學(xué)性決定了法規(guī)文件的最終質(zhì)量。因此，地方立法實(shí)施階段的科學(xué)化必須要以精準(zhǔn)和效率為目的，建構(gòu)地方立法工作精準(zhǔn)效率機(jī)制，包括法案起草機(jī)制、審議機(jī)制、表決機(jī)制等。

其四，地方立法審查階段的監(jiān)督反饋機(jī)制。地方性法規(guī)制定并生效后，既需要面臨法規(guī)實(shí)施后評(píng)估問題，還有法規(guī)的合法化監(jiān)督與審查問題。前者是對(duì)法規(guī)的立法質(zhì)量、實(shí)效性的評(píng)價(jià)，后者則是對(duì)立法主體、法規(guī)內(nèi)容、立法程序等的合法性審查與監(jiān)督。因此，地方立法審查階段需要建構(gòu)監(jiān)督反饋機(jī)制，包括立法后評(píng)估機(jī)制、地方立法的合法性審查機(jī)制以及地方立法質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。

二、影響地方立法科學(xué)化創(chuàng)新的障礙與困境

盡管學(xué)界對(duì)“科學(xué)立法”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了充分研究，前文對(duì)“地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制”也進(jìn)行了分析與界定，但科學(xué)立法及其機(jī)制建構(gòu)本質(zhì)上仍然是立法工作實(shí)踐問題，是地方立法工作實(shí)踐的重要內(nèi)容，理論分析與建構(gòu)離不開各地科學(xué)立法的實(shí)踐創(chuàng)新為之提供的源源不絕的靈感與素材。故有學(xué)者指出：“在對(duì)科學(xué)立法尚未形成普遍共識(shí)的情況下，各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地開展實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷探索科學(xué)立法的基本精神、原則和要求，通過不斷總結(jié)成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來逐步解釋和回答什么是科學(xué)立法這個(gè)基本命題，進(jìn)而不斷推進(jìn)和深化立法的科學(xué)化?！盵7]2015年修改《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，全國設(shè)區(qū)的市地方立法工作逐步開展。但與學(xué)界認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量將出現(xiàn)“井噴式”發(fā)展不同，盡管設(shè)區(qū)的市地方立法全面開展，立法數(shù)量較為可觀，但就2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，省級(jí)與設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)數(shù)量是7∶3，這與設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)受限、立法能力不足、省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效程序等因素相關(guān)。[8](P3-4)因此，研究地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制必須要關(guān)注實(shí)踐，從實(shí)踐中尋找問題與解決方式。各地在立法實(shí)踐中的亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)值得進(jìn)一步關(guān)注，如“北京的《北京市機(jī)動(dòng)車停車管理?xiàng)l例》在立法過程中進(jìn)行了大量的實(shí)地調(diào)研工作，湖北的《湖北省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》則是采用了多種方式的立法聽證，而無錫的《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》則是在上位法缺失的情況下進(jìn)行立法創(chuàng)新，真正將立法科學(xué)化和民主化落到實(shí)處”。[8](P36)正是這些地方立法創(chuàng)新實(shí)踐，既為地方治理的創(chuàng)新提供了具體規(guī)范依據(jù)，也為相關(guān)領(lǐng)域的國家立法完善積累了經(jīng)驗(yàn)素材。

然而，隨著設(shè)區(qū)的市普遍獲得地方立法權(quán)，之前一直影響科學(xué)立法的因素不僅未能消除，反而增加了許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)，如“重復(fù)立法”“上下位法沖突”“地方立法權(quán)限劃分不清”等問題在設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后隨之放大，“《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)并沒有解決這些體制問題，相反，這些積存的問題對(duì)立法工作產(chǎn)生的弊端將會(huì)影響設(shè)區(qū)的市立法的功能發(fā)揮，甚至?xí)a(chǎn)生功能異化的隱患。”[9]這些體制性弊端對(duì)科學(xué)立法以及對(duì)地方立法實(shí)踐創(chuàng)新形成顯而易見的阻滯，即地方立法的具體工作開展以及科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制的建構(gòu)完善因體制性弊端產(chǎn)生各種問題，又進(jìn)一步影響了地方立法的治理功能發(fā)揮。

(一)地方立法體制弊端影響是根本因素

地方立法機(jī)制是實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化目標(biāo)的制度載體，而地方立法體制的合理性與規(guī)范性則是保證立法質(zhì)量的重要前提。“根據(jù)《憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》關(guān)于制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，比較完善地構(gòu)建了我國現(xiàn)行的立法體制，即在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中央和地方兩級(jí)、多層次的立法體制。”[10](P172)但實(shí)踐操作比制度設(shè)計(jì)要更加復(fù)雜，地方治理的多元訴求以及不同地區(qū)發(fā)展不平衡的情況放大了地方立法體制運(yùn)行的困難，尤其是地方立法沖突問題表現(xiàn)最為顯著。因此，必須正視和反思地方立法體制存在的弊端，才能從根本上消除科學(xué)立法創(chuàng)新的阻礙。

第一，中央和地方立法的關(guān)系一直未能理順?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā凡糠忠?guī)定較為寬泛以及部分用語模糊，兼之缺乏立法權(quán)限劃分的法律規(guī)范，導(dǎo)致中央和地方立法的關(guān)系一直未能理順。如除法律保留事項(xiàng)以外，全國人大及其常委會(huì)制定的法律如何與國務(wù)院行政法規(guī)在事項(xiàng)選擇上加以區(qū)別？“由于‘根據(jù)憲法和法律’、‘執(zhí)行法律的規(guī)定’等憲法用語的明確含義難以確定、理解不一，加之實(shí)施性立法與創(chuàng)制性立法的界限難以截然劃分，使國務(wù)院的‘實(shí)施細(xì)則’往往成為‘二次立法’，甚至重新立法?！盵11](P34)中央立法與地方立法的齟齬更加常見，一方面體現(xiàn)為地方立法對(duì)法律、行政法規(guī)毫無創(chuàng)造性地照搬照抄，另一方面則出現(xiàn)地方立法違背中央立法內(nèi)容，如在中央立法空白領(lǐng)域超越權(quán)限而進(jìn)行地方立法，或者以地方立法架空中央立法等。另外，盡管《立法法》對(duì)法律規(guī)范性文件的效力位階作出規(guī)定，但一些學(xué)理上的反思也值得關(guān)注，如中央行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院制定的行政法規(guī)效力為什么要高于地方權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)，“承認(rèn)行政法規(guī)高于地方性法規(guī),那實(shí)質(zhì)上就是承認(rèn)國務(wù)院的地位高于省級(jí)人大,因而國務(wù)院有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地方人大,因而合理的結(jié)論也就是:國務(wù)院應(yīng)當(dāng)有權(quán)撤銷與行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”，[12]這顯然與《立法法》第97條第(二)項(xiàng)由全國人大常委會(huì)撤銷同《憲法》、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)的規(guī)定相矛盾。

第二，省級(jí)立法與設(shè)區(qū)的市級(jí)立法范圍存在交叉重復(fù)?！读⒎ǚā返?2條賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，對(duì)之進(jìn)行了立法事項(xiàng)和立法權(quán)限的限制規(guī)定，前者指設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)得就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，后者是指設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。表面看，設(shè)區(qū)的市立法完全為《立法法》所限定以及省級(jí)人大常委會(huì)所控制，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)法制統(tǒng)一的目的，然而現(xiàn)實(shí)操作的情形是，省級(jí)地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)沒有內(nèi)容劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)，就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”方面的立法事項(xiàng)來說，省市兩級(jí)人大及其常委會(huì)均有地方立法權(quán)，是制定全省統(tǒng)一的地方性法規(guī)還是留有各市自己制定地方性法規(guī)，對(duì)此并沒有嚴(yán)格的規(guī)范設(shè)計(jì)，即便是編制立法規(guī)劃也不能完全避免二者之間的沖突：“通常，市級(jí)人大立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的制定要早于省級(jí)人大，但省級(jí)人大在進(jìn)行立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制時(shí)卻并不參考市級(jí)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，而主要以政府部門的立法需求為主。市級(jí)人大在省級(jí)相關(guān)法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)的情況下，疏于對(duì)已有法規(guī)的清理，導(dǎo)致出現(xiàn)與省級(jí)法規(guī)內(nèi)容基本相同甚至沖突的法規(guī)條例。這兩方面的因素成為造成立法重復(fù)的主要原因?！盵3]

第三，人大立法與政府立法缺乏合理劃分機(jī)制。盡管《立法法》第82條規(guī)定了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，包括“(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”，但并不能有效區(qū)分地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的界限。目前，人大立法和政府立法的關(guān)系尚不明確，尤其表現(xiàn)為：對(duì)于特定事項(xiàng)應(yīng)制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中多依賴人大法工委與政府法制部門的溝通協(xié)調(diào)。因此，二者立法權(quán)限的不清晰導(dǎo)致實(shí)踐中存在如片面認(rèn)為法規(guī)位階高而忽視規(guī)章調(diào)整社會(huì)關(guān)系的權(quán)威性和有效性、增加人為因素干預(yù)立項(xiàng)的可能性、容易導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)錯(cuò)位、不利于人大及其常委會(huì)的地方立法主導(dǎo)作用、容易損害公民權(quán)利和滋生部門保護(hù)等等。[13](P197-190)

(二)人大主導(dǎo)立法工作缺乏制度化建構(gòu)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！盵1](P10)這是執(zhí)政黨對(duì)立法的頂層設(shè)計(jì)要求。2015年修訂后的《立法法》第51條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”進(jìn)一步明確了人大主導(dǎo)立法的法治基礎(chǔ)與直接法律依據(jù)。盡管各地的立法實(shí)踐在堅(jiān)持人大主導(dǎo)地位、發(fā)揮人大主導(dǎo)作用方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，但影響人大主導(dǎo)的體制機(jī)制因素仍然存在，現(xiàn)行具體立法工作機(jī)制與人大主導(dǎo)原則存在不兼容情形，這其中既包括人大主導(dǎo)與其他主體在立法中的地位和作用的關(guān)系未能理順，也包括人大立法體制與自身建設(shè)的問題，集中體現(xiàn)為地方人大主導(dǎo)立法與黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、政府發(fā)揮主要作用的關(guān)系尚未完全厘清，導(dǎo)致人大主導(dǎo)立法缺乏規(guī)范性實(shí)現(xiàn)路徑。

第一，人大主導(dǎo)立法與黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系未能理順。黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為一項(xiàng)法治原則以及立法原則，其基本形式缺乏制度化和規(guī)范化的設(shè)計(jì)和貫徹：部分黨委在領(lǐng)導(dǎo)立法工作時(shí)沒有明晰權(quán)責(zé)范圍，不當(dāng)行使立法審批權(quán)、重大立法事項(xiàng)決策權(quán)，“不少地方經(jīng)常出現(xiàn)黨委書記或者一名黨委常委就可以決定是否制定一件法規(guī)的情況，而一個(gè)省、市是否制定一件政府規(guī)章，以及這個(gè)規(guī)章規(guī)定什么樣的內(nèi)容，則更是常常由作為省委、市委副書記的省長(zhǎng)、市長(zhǎng)個(gè)人決定”；[14]立法中“重大問題向黨委請(qǐng)示”的制度尚待細(xì)化和完善，在實(shí)踐中，“重大事項(xiàng)”的涵義范圍、“重大”的標(biāo)準(zhǔn)、確定“重大事項(xiàng)”的機(jī)制等制度基礎(chǔ)并沒有明確，“重大問題”的啟動(dòng)主體、向黨委請(qǐng)示的程序、黨委反饋意見的方式、對(duì)“重大問題”爭(zhēng)議分歧的裁決途徑等工作機(jī)制流程也沒有得到細(xì)化設(shè)計(jì)。

第二，立法中人大主導(dǎo)與政府重要作用的關(guān)系定位不明晰。影響人大主導(dǎo)立法的干預(yù)因素和體制問題尚未完全消除。地方人大的工作力量有限，大量立法工作需要依靠政府相關(guān)部門配合，但實(shí)踐中演變?yōu)榱⒎ǖ牟块T利益化和行政不當(dāng)干預(yù)，“一些部門將尋求部門自身利益上溯到立法的源頭，通過主導(dǎo)立法過程自我賦權(quán)、蠶食公共利益，違背了法規(guī)應(yīng)有的公平正義，產(chǎn)生嚴(yán)重的危害”。[15](P176)

第三，人大自身建設(shè)不足導(dǎo)致承接主導(dǎo)立法的能力較弱。人大主導(dǎo)立法存在的問題中，最為直接的是人大自身建設(shè)的問題，即立法人才素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職能劃分、機(jī)制設(shè)計(jì)等存在短板，導(dǎo)致主導(dǎo)立法的工作能力不足。當(dāng)前人大立法工作也存在政績(jī)要求、考核壓力等問題，人大制定的立法規(guī)劃向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，人大法制機(jī)構(gòu)也要向人大負(fù)責(zé)。與行政的上級(jí)導(dǎo)向型體制的導(dǎo)向相似，人大立法的考核壓力導(dǎo)致了立法“行政化”、政績(jī)化和形象化，為了趕超任務(wù)而盲目立法，尤其是人大主要領(lǐng)導(dǎo)任期屆滿之前想做出更多的立法成績(jī)，可能導(dǎo)致立法扎堆現(xiàn)象，一些時(shí)機(jī)不夠成熟的立法也匆忙出臺(tái)，其質(zhì)量與適應(yīng)性可想而知。這種體制導(dǎo)向下的立法忽視實(shí)踐需求，未能充分給予公眾、社會(huì)組織參與，不能反映民聲民意。

(三)設(shè)區(qū)的市立法能力和技術(shù)亟待提升

自2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體擴(kuò)容至322個(gè)設(shè)區(qū)的市，除49個(gè)較大的市外，273個(gè)設(shè)區(qū)的市新獲地方立法權(quán)。截至2017年12月31日，273個(gè)新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已出臺(tái)614部地方性法規(guī)。其中地方立法程序?yàn)?97部，占比32%，環(huán)境保護(hù)法規(guī)181部，占比30%；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法規(guī)175部，占比28%；歷史文化保護(hù)法規(guī)57部，占比9%；還有4部不屬于以上類型。[8](P204-205)然而，設(shè)區(qū)的市立法全面展開除了滿足地方治理需求、提升地方法治建設(shè)水平之外，也隨之帶來一些隱憂，如法制不統(tǒng)一、上下位法沖突等，尤其是以“科學(xué)立法”標(biāo)準(zhǔn)作為考量要求的話，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法存在著一些亟待正視和解決的問題。

一方面，重復(fù)立法、立法沖突等現(xiàn)象普遍存在，設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)亟待提升。重復(fù)立法一直是影響地方立法質(zhì)量和可操作性的嚴(yán)重問題，也是導(dǎo)致立法沖突、立法抄襲、違反上位法的重要原因，產(chǎn)生了浪費(fèi)立法資源的嚴(yán)重后果。有學(xué)者根據(jù)立法主體的主觀態(tài)度，將重復(fù)立法分為惰性與積極兩類，“所謂惰性地方立法重復(fù)是指地方立法主體在進(jìn)行立法時(shí)的主觀心態(tài)是懶惰的，其并沒有認(rèn)真對(duì)待立法，只是照抄照搬了上位法或者同位法中的有關(guān)規(guī)定，而所立的地方性法規(guī)也沒有體現(xiàn)地方特色，由此造成對(duì)上位法或同位法的大量重復(fù)”。[16]新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在重復(fù)立法方面更加明顯，甚至出臺(tái)的地方性法規(guī)出現(xiàn)了80%～90%的文本重復(fù)，這“意味著設(shè)區(qū)的市的地方立法活動(dòng)與國家和省級(jí)的立法活動(dòng)存在共性，即便設(shè)區(qū)的市沒有制定其他地方立法條例，也能夠通過參照適用立法法或省級(jí)人大制定的地方立法條例開展地方立法工作”。[8](P64-56)重復(fù)立法等現(xiàn)象涉及對(duì)地方立法的深層追問，即地方立法在國家立法體制中的定位和要達(dá)成的治理目標(biāo)究竟是什么？前一個(gè)追問是單一制下地方立法在國家立法統(tǒng)攝下的維護(hù)法制統(tǒng)一問題，即“不抵觸”；后一個(gè)追問是地方立法在地方治理中的能動(dòng)作用問題，即“有特色”。然而，部分立法工作者僵化理解“不抵觸”原則，認(rèn)為必須要重復(fù)上位法規(guī)定才能做到“不抵觸”，或過分強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一而忽視地方特色，導(dǎo)致立法文本的千篇一律和立法內(nèi)容的“大而全、全而空”。

另一方面，組織建設(shè)和資源配置存在短板，設(shè)區(qū)的市立法能力普遍不足。設(shè)區(qū)的市人大與政府在獲得立法權(quán)之前沒有從事立法工作的經(jīng)驗(yàn)，在組織建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置的工作方面，往往采取“急就章”的方式，人、財(cái)、物匆忙上馬。立法是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、理論性和實(shí)踐性兼具的復(fù)雜工作，需要高素質(zhì)專業(yè)立法人員、立法團(tuán)隊(duì)作為保障。盡管賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)已經(jīng)過了三年，大多數(shù)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，但是，在立法資源配置、立法人才儲(chǔ)備、立法機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面普遍存在問題，亟須完善和加強(qiáng)。各地普遍存在立法人才匱乏問題，即便是已經(jīng)有了多年地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的較大的市，真正從事立法文件起草等技術(shù)性工作的人員也屈指可數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到立法團(tuán)隊(duì)的配置要求；新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市缺乏長(zhǎng)期立法經(jīng)驗(yàn)，在人大和政府法制部門的工作人員大多數(shù)只從事過內(nèi)務(wù)司法和規(guī)范性文件審查備案等方面的工作，人員編制嚴(yán)重不足，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備無法滿足地方立法的基本要求。大量設(shè)區(qū)的市沒有高水平大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，在立法的專家論證環(huán)節(jié)存在短板，而外地專家又未必熟悉本地情況，使得立法的科學(xué)性難以得到進(jìn)一步提升。

(四)地方立法引領(lǐng)治理實(shí)踐的能力不足

盡管黨的十八大以來，尤其是十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《立法法》修訂之后，地方立法在引領(lǐng)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了重大成就，設(shè)區(qū)的市普遍獲得地方立法權(quán)，地方治理法治化水平不斷提升，但距離黨的十九大報(bào)告關(guān)于“中國特色社會(huì)主義新時(shí)代”的基本任務(wù)、應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化、“深化依法治國實(shí)踐”以及“打造共建共享共治的社會(huì)治理格局”的基本要求，仍然存在各種各樣的差距和不足，地方立法與地方治理仍然存在體制機(jī)制問題和具體工作困難。以立法的科學(xué)化為標(biāo)準(zhǔn)考察，部分地方立法的可執(zhí)行性差，所立之法沒有發(fā)揮引領(lǐng)地方治理的作用。

第一，地方立法與地方治理的關(guān)系發(fā)生背離。一般來說，地方立法狀況既體現(xiàn)和反映了一個(gè)地區(qū)社會(huì)治理的需求與程度，也代表了地方法治建設(shè)的一般水平。但是，當(dāng)前地方立法與地方治理相互依存、彼此互動(dòng)的程度不足，甚至在二者之間存在著邏輯與實(shí)踐的背離。一方面，地方立法囿于其理念與立法技術(shù)局限，忽視地方治理的現(xiàn)實(shí)需求，不能完全圍繞完善地方治理、推進(jìn)地方法治建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)展開工作，沒有聚焦和化解長(zhǎng)期以來困擾地方治理的社會(huì)矛盾、熱點(diǎn)問題，導(dǎo)致立法引領(lǐng)和推進(jìn)地方治理的能力不足。另一方面，地方治理依靠地方立法實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的程度不足，部分治理方式、手段與成效的法治要素較少，甚至呈現(xiàn)出與法治的緊張或?qū)α㈥P(guān)系，典型如“運(yùn)動(dòng)式治理”“奇葩文件”等。

第二，地方立法不能及時(shí)回應(yīng)改革需求。自中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)提出“重大改革于法有據(jù)”以來，改革與法治、改革與立法的關(guān)系在理論與實(shí)踐方面得到進(jìn)一步厘清，改革不能突破法治底線、法治保障改革深入推進(jìn)已成為廣泛共識(shí)，尤其是地方立法對(duì)改革形成了強(qiáng)大的推動(dòng)和保障作用。但是，改革的靈活性和調(diào)適性特征與法治之穩(wěn)定性與規(guī)范性品質(zhì)充滿了張力。部分立法滯后于改革，以山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為例，“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換不僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，還涉及法學(xué)所關(guān)注的重要問題與法律制度完善的相關(guān)實(shí)踐。其中，綜合試驗(yàn)區(qū)的法律地位、性質(zhì)、權(quán)限、程序、與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系等具體法律問題，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)踐推進(jìn)中更加凸顯，是法學(xué)研究和法律實(shí)踐所應(yīng)共同關(guān)注的熱點(diǎn)?！盵17]但是，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作為新興改革，面臨規(guī)范性文件偏多、相關(guān)立法偏少、規(guī)范依據(jù)效力級(jí)別低等制約創(chuàng)新的體制問題，地方立法在改革中處于失語狀態(tài)。

第三，地方立法存在地方特色不足、可執(zhí)行性差等問題?！暗胤教厣笔堑胤搅⒎ǖ撵`魂，是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下地方立法的生存空間與根基。然而許多地方立法不僅沒有突出地方特色，一味求“大而全”或“小而全”，甚至超越地方立法權(quán)限以故意規(guī)避國家立法，進(jìn)而變相為地方保護(hù)主義或把特殊情況普遍化的盲目變通性立法。[15](P86-87)另外，部分地方立法脫離實(shí)際，用語抽象，可執(zhí)行性差，有專業(yè)團(tuán)隊(duì)依據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范(試行)》要求，對(duì)現(xiàn)行有效的8000余部地方性法規(guī)和更加龐大的地方政府規(guī)章文本進(jìn)行了技術(shù)性評(píng)價(jià)，結(jié)果是：“大部分都是對(duì)調(diào)整事項(xiàng)作出的大而化之的概述性規(guī)定……評(píng)估中八成條文對(duì)行為模式進(jìn)行明確規(guī)定，但是在相關(guān)的救濟(jì)、裁量、配套方面效果并不好，這意味著法規(guī)條文抽象性、孤立性較強(qiáng)，規(guī)定大而化之，使得有效的法規(guī)文本空間中，有實(shí)際操作價(jià)值的條文并不多，從而從整體上影響了法規(guī)文本質(zhì)量?！盵8](P66-67)

三、實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化創(chuàng)新的機(jī)制完善路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告關(guān)于“深化依法治國實(shí)踐”中要求：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！盵18](P38-39)這是對(duì)今后立法工作的原則性指導(dǎo)與目標(biāo)方向。就地方立法來說，要化解體制難題，扭轉(zhuǎn)工作弊病，提升立法質(zhì)量，“出路在于端正立法目的、更新立法觀念、實(shí)行立法專業(yè)化、明確地方立法依據(jù)、強(qiáng)化立法監(jiān)督責(zé)任，建立地方立法‘良法’標(biāo)準(zhǔn)”[19]等，概言之，應(yīng)在地方立法中貫穿“創(chuàng)新”理念與實(shí)踐操作，通過完善地方立法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制以提升立法質(zhì)量、滿足地方治理需求。

(一)理順地方立法體制，完善立法權(quán)限合理劃分機(jī)制

為避免上下位法沖突、地方重復(fù)立法、立法資源浪費(fèi)等問題，有必要探索劃分各級(jí)立法主體權(quán)限的一般原則和具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)立法治理功能、調(diào)整內(nèi)容與治理目標(biāo)的有效區(qū)分，建立立法權(quán)限合理劃分機(jī)制。具體而言，就是明晰全國人大、省級(jí)人大和設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)限，理順縱向立法體制之間的關(guān)系，可以根據(jù)《憲法》和《立法法》的有關(guān)原則，如《憲法》第三條規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，將其運(yùn)用到劃分各級(jí)立法權(quán)限方面。

首先，全國人大及其常委會(huì)立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范的是全國范圍內(nèi)的、具有普遍共性的問題，側(cè)重于框架式、結(jié)構(gòu)式治理搭建，能夠?yàn)楦鞯鼐唧w問題的解決提供指導(dǎo)依據(jù)，并應(yīng)將具體解決方案預(yù)留給地方立法。其次，省級(jí)人大要結(jié)合本省、自治區(qū)情況，落實(shí)和細(xì)化國家法律和行政法規(guī)的基本要求，制定相關(guān)配套地方性法規(guī)，體現(xiàn)出“地方特色”的適應(yīng)性與可接受性，還要根據(jù)省域?qū)嶋H，協(xié)調(diào)平衡各地市發(fā)展情況，合理分配資源，創(chuàng)制符合本行政區(qū)域發(fā)展要求的治理規(guī)范，涉及本省、自治區(qū)重大事項(xiàng)，涉及區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)容要由省級(jí)人大立法。再次，設(shè)區(qū)的市以問題為導(dǎo)向立法，針對(duì)某一具體問題的解決，制定地方性法規(guī)，而不應(yīng)面面俱到的“大而全”或“小而全”。上位法規(guī)定較為明確的，設(shè)區(qū)的市立法沒有必要重復(fù)，而是應(yīng)聚焦于地方治理的熱點(diǎn)問題，制定解決問題的創(chuàng)制性、實(shí)驗(yàn)性立法，體現(xiàn)本地特色。最后，較大的市要主動(dòng)適應(yīng)新《立法法》帶來的立法權(quán)限變化，對(duì)超越新《立法法》事項(xiàng)范圍的舊法進(jìn)行梳理，對(duì)其合理性進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)可以適用的繼續(xù)有效；需要進(jìn)行補(bǔ)充修改的，應(yīng)注意不能以修改為名增設(shè)立法權(quán)限以外的內(nèi)容；需要做出重大修改的則應(yīng)請(qǐng)示省級(jí)人大常委會(huì)，防止以修改方式創(chuàng)制新法，慎重對(duì)待超出現(xiàn)行立法權(quán)限的法規(guī)。

(二)強(qiáng)化地方人大建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的協(xié)調(diào)機(jī)制

要落實(shí)立法的人大主導(dǎo)原則，切實(shí)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，必須將人大主導(dǎo)納入整個(gè)立法體制環(huán)境中，定位多元參與主體的基本功能、厘清相互關(guān)系。具體來說，就是要從黨委、人大、政府、智庫等各自的性質(zhì)、功能角度出發(fā)，確定在立法中的地位與作用，提出立法體制與機(jī)制新格局的基本藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的協(xié)調(diào)機(jī)制。

其一，正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的基本關(guān)系。正確認(rèn)識(shí)和妥善處理二者關(guān)系，必須恪守法治理念，尊重立法規(guī)律和地方實(shí)際，以法治方式實(shí)現(xiàn)立法工作機(jī)制創(chuàng)新。一方面，要準(zhǔn)確把握黨委領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的各自性質(zhì)與功能。黨委領(lǐng)導(dǎo)立法屬于執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)，要把握立法中宏觀性、全局性的重大事項(xiàng)，并將黨的路線、方針、政策通過立法上升為國家意志，是黨的主張與人民利益的高度統(tǒng)一，要保證立法的正確政治方向，“在立法工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是包辦代替，而是憲制性的、重大的問題由黨中央來把握。這體現(xiàn)的就是一種政治性的、方向性的領(lǐng)導(dǎo)”;[20]人大主導(dǎo)立法是人大依據(jù)法定職權(quán)履行立法機(jī)關(guān)職能，在具體立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)中要體現(xiàn)主導(dǎo)立法的話語權(quán)與決策權(quán)，如組織牽頭各參與主體、協(xié)調(diào)各方利益、匯集各方意志、堅(jiān)守法治底線。另一方面，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的協(xié)同工作機(jī)制、落實(shí)“重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示”制度。完善黨委和人大之間的協(xié)同工作機(jī)制，設(shè)置對(duì)口溝通的機(jī)構(gòu)部門，制定黨委與人大的工作聯(lián)系方式與具體程序，以制度形式劃分各自在立法工作中的職責(zé)，既保證黨委對(duì)人大立法信息有及時(shí)準(zhǔn)確地把握和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，也要保證人大能夠針對(duì)向具體疑難問題及時(shí)向黨委請(qǐng)示，獲得黨委指導(dǎo)幫助；落實(shí)“重大問題向黨委請(qǐng)示”的基本制度，研究本地區(qū)“重大”事項(xiàng)的一般標(biāo)準(zhǔn)與具體情形，對(duì)請(qǐng)示方式、黨委回應(yīng)方式與處理反饋形式等等要形成制度規(guī)范，既要避免黨委對(duì)立法工作的不當(dāng)干預(yù)，又要促使黨委積極履行領(lǐng)導(dǎo)立法職責(zé)。

其二，在人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府基礎(chǔ)作用?！皩?shí)際上，我國在改革開放后所開展的立法工作，有相當(dāng)數(shù)量的法律文本乃是最先由行政部門起草，然后再付諸其他立法程序的。行政部門在法案提請(qǐng)和起草過程中所形成的行政主導(dǎo)地位鮮明地塑造了當(dāng)代中國的立法模式，這種現(xiàn)象不僅發(fā)生在全國人大層面的立法工作當(dāng)中，在地方立法工作中尤其突出。”[21]既要充分發(fā)揮政府的立法作用，又要防止行政權(quán)力干預(yù)立法的弊端，是人大主導(dǎo)立法要解決的重點(diǎn)問題。首先，人大在尊重政府基礎(chǔ)作用的同時(shí)要保持決策地位與主導(dǎo)作用。要尊重政府部門在人大立法的立項(xiàng)、調(diào)研、起草等工作環(huán)節(jié)的專業(yè)性和技術(shù)性，對(duì)于專業(yè)性問題要虛心請(qǐng)教和善于吸收；但同時(shí)，人大要對(duì)政府在立法環(huán)節(jié)中的工作保持監(jiān)督，采取提前介入等方式，使立法導(dǎo)向不能為政府部門利益左右，要保持立法的客觀性和中立性，在明晰各政府部門職能的基礎(chǔ)上對(duì)部門訴求與立法意見進(jìn)行甄別，并對(duì)政府意見表達(dá)與立法工作結(jié)果保持決策權(quán)與主導(dǎo)權(quán)，防止政府部門通過立法“攬權(quán)卸責(zé)”、伺機(jī)擴(kuò)張權(quán)力。其次，人大立法與政府立法的范圍要制定劃分標(biāo)準(zhǔn)與溝通機(jī)制。各地可以根據(jù)實(shí)際情況，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃分人大立法與政府立法的權(quán)限范圍，明確什么領(lǐng)域、什么情況下應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)或適宜制定地方政府規(guī)章，防止法規(guī)與規(guī)章的沖突或重復(fù)立法；要建立和完善人大立法與政府立法的溝通機(jī)制，人大法工委與政府法制辦應(yīng)當(dāng)制定工作聯(lián)系方式與辦法，以制度化形式保持信息溝通、工作互動(dòng)。最后，人大要以法治方式平衡政府部門利益，維護(hù)立法權(quán)威。不同政府部門以及社會(huì)組織等在立法中會(huì)有不同的利益訴求，人大在立法過程中要正視這種情況，以法治方式把握和平衡各方利益，進(jìn)行價(jià)值序位排列，對(duì)亟須立法規(guī)范與資源傾斜的領(lǐng)域，要做好科學(xué)論證與優(yōu)先照顧的理由說明，對(duì)不予采納的不合理利益訴求也應(yīng)當(dāng)充分說明理由。

其三，鼓勵(lì)立法智庫發(fā)展，發(fā)揮智庫協(xié)助的科學(xué)保障作用。各地人大聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)、律師等法學(xué)專家以及法律實(shí)務(wù)工作者組成的法律顧問團(tuán)、立法專家委員會(huì)、立法基地、法學(xué)智庫等，提升了立法的科學(xué)性與合理性，發(fā)揮了重要作用。鑒于智庫協(xié)助的重要地位，可采用公開選聘、特殊聘任、篩選考核等方式從源頭上對(duì)立法智庫的組成人員、智庫組織形式、智庫運(yùn)行結(jié)構(gòu)等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，著重篩選政治正確、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、學(xué)術(shù)影響力大的專家學(xué)者、法律實(shí)務(wù)工作者和立法實(shí)務(wù)型人才納入立法智庫；智庫組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式要符合立法工作規(guī)律，與人大主導(dǎo)的立法機(jī)制相兼容，需要智庫進(jìn)行理論論證、意見征集和課題研究時(shí)，智庫應(yīng)當(dāng)保證完工作任務(wù)。智庫在參與立法工作時(shí)可以采取多元協(xié)助方式，如深入調(diào)研與數(shù)據(jù)分析、理論與實(shí)踐論證會(huì)、承擔(dān)立法委托課題、立法理論培訓(xùn)等，鼓勵(lì)智庫采取適合不同立法項(xiàng)目和立法環(huán)節(jié)的協(xié)助方式，并予以充分的財(cái)政資源支持，對(duì)優(yōu)秀成果予以物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；要認(rèn)真對(duì)待智庫意見，作為立法重要參考和決策依據(jù)，對(duì)能否納入最終立法決策的智庫意見都應(yīng)當(dāng)給予充分說明并備案。

(三)提升設(shè)區(qū)市立法技術(shù)水平，建構(gòu)立法精準(zhǔn)效率機(jī)制

“我國地方立法的科學(xué)化，是指在地方立法理念、立法內(nèi)容、立法技術(shù)上不斷走向科學(xué)合理的一種動(dòng)態(tài)過程，從而使地方立法更加符合客觀規(guī)律，更加體現(xiàn)地方特色，更加提高立法效益?！盵15](P59)其中，立法技術(shù)是保證立法科學(xué)化的核心要素，是體現(xiàn)立法科學(xué)化水平的重要標(biāo)志。如前所述，設(shè)區(qū)的市在立法技術(shù)方面存在著一些問題亟待克服，因此，要通過建構(gòu)立法精準(zhǔn)效率機(jī)制提升設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)，保證立法科學(xué)化水平。

第一，全國人大和省級(jí)人大開展對(duì)設(shè)區(qū)的市人大的立法培訓(xùn)與工作指導(dǎo)。全國人大和省級(jí)人大針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗(yàn)短缺、立法技術(shù)不足等問題，應(yīng)積極開展集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)和工作指導(dǎo)；有立法經(jīng)驗(yàn)的較大的市可以通過傳授工作經(jīng)驗(yàn)的方式，針對(duì)設(shè)區(qū)的市啟動(dòng)立法權(quán)以及開展立法工作中可能面臨的問題和困難進(jìn)行交流，提升設(shè)區(qū)的市人大的立法能力與技術(shù)。省級(jí)人大常委會(huì)要完善對(duì)設(shè)區(qū)的市立法審批制度，既要使審批制度成為設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的把關(guān)環(huán)節(jié)，又使其成為積累立法經(jīng)驗(yàn)、提升立法能力的學(xué)習(xí)過程；省級(jí)人大在監(jiān)督設(shè)區(qū)的市地方立法過程中，既要尊重設(shè)區(qū)市立法權(quán)，引導(dǎo)其發(fā)揮積極性、能動(dòng)性，又要有大局觀、整體利益觀，反對(duì)狹隘的地方保護(hù)主義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。

第二，設(shè)區(qū)的市立法要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和地方特色。設(shè)區(qū)的市立法要解決本地公共服務(wù)和社會(huì)治理實(shí)踐中的具體問題，在立法之前要以科學(xué)合理的方式評(píng)估立法需求：該領(lǐng)域治理需不需要立法，既有立法以及上位法能否解決該領(lǐng)域治理問題。立法畢竟是成本較高、周期較長(zhǎng)的治理方式，是針對(duì)某一領(lǐng)域或問題展開的具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性的制度建構(gòu)，因此，需慎重考量立法必要性。為避免重復(fù)立法、立法形象工程，必須堅(jiān)持立法的問題導(dǎo)向，有問題才立法，立法要圍繞化解治理問題展開，規(guī)范設(shè)計(jì)、條文表述要以解決具體問題為目的，堅(jiān)持“少而精”的務(wù)實(shí)精神，防止“大而全”和條文重復(fù)。設(shè)區(qū)的市立法還要堅(jiān)持體現(xiàn)地方特色，針對(duì)本地發(fā)展實(shí)際、資源優(yōu)勢(shì)和短板、發(fā)展規(guī)劃和規(guī)劃戰(zhàn)略來制定地方性法規(guī)，引領(lǐng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)改革深化。

第三，設(shè)區(qū)的市立法工作機(jī)制完善要以立法精準(zhǔn)為目標(biāo)。設(shè)區(qū)的市地方立法工作機(jī)制的設(shè)計(jì)和完善要以服務(wù)立法精準(zhǔn)為目標(biāo)，具體來說就是機(jī)制通暢、分工合理、協(xié)作統(tǒng)一：要理順設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清各主體在立項(xiàng)、起草、參與、審議、表決、監(jiān)督、宣傳以及立法后評(píng)估機(jī)制中的基本定位，合理劃分立法職權(quán)，有效分配立法任務(wù)；在處理具體部門關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，要堅(jiān)持由行政管理向技術(shù)業(yè)務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變，以解決問題為中心、以立法需求為導(dǎo)向、以工作效率為目標(biāo)，通過具體制度創(chuàng)新，完善設(shè)區(qū)的市立法工作機(jī)制，不斷提升人大立法技術(shù)與立法能力。

(四)對(duì)接地方治理實(shí)踐，探索立法工作創(chuàng)新與實(shí)施反饋機(jī)制

“縱觀改革開放以來全國人大及其常委會(huì)的立法，可以發(fā)現(xiàn)，立法適應(yīng)和服從改革需要的策略是一以貫之的處理立法與改革關(guān)系的主導(dǎo)性思想和指導(dǎo)性原則?！盵22]人大主導(dǎo)立法要充分考慮行政體制、政策變動(dòng)等各項(xiàng)改革的基本情況與問題，形成立法引領(lǐng)改革、改革依據(jù)立法的互動(dòng)格局，提升立法的治理水平，有效合理對(duì)接實(shí)踐需求。因此，可以借鑒《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中的一些基本原則與具體規(guī)則，如“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍”“實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一”等等，因?yàn)榈胤搅⒎ū厝灰?wù)公共治理領(lǐng)域，為政府事權(quán)與支出責(zé)任提供法治依據(jù)，則應(yīng)該根據(jù)不同層級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，通過立法配置其相應(yīng)權(quán)責(zé)。

其一，應(yīng)當(dāng)以立法形式劃分政府事權(quán)與支出責(zé)任?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》對(duì)中央與地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行了原則性劃分和具體規(guī)定，并要求要堅(jiān)持法治化道路：“要將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，加快推進(jìn)依法治國、依法行政。”這就要求各級(jí)人大立法要將政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分作為重要規(guī)范內(nèi)容。

其二，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)通過主導(dǎo)立法合理配置本地本級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》要求：“結(jié)合我國現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級(jí)政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢(shì)，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財(cái)政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財(cái)政事權(quán)?！备骷?jí)人大應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)行政區(qū)域特點(diǎn)和政府職能與治理特征，合理配置本地本級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，如縣域政府承擔(dān)較多公共服務(wù)職能，則設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行回應(yīng)。

其三，強(qiáng)化人大組織建設(shè)與治理能力，不斷增強(qiáng)人大影響力。強(qiáng)化人大組織建設(shè)，人才是第一位，要加強(qiáng)立法人才引進(jìn)與培養(yǎng)，吸納具有良好法律素質(zhì)和豐富法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才納入人大法制工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)可以建立與高校法學(xué)院、科研院所的人才交流互動(dòng)，以外聘、掛職、實(shí)習(xí)、借調(diào)等方式充實(shí)立法人才隊(duì)伍；不斷增強(qiáng)人大在社會(huì)治理中的話語權(quán)和影響力，搞好宣傳工作，扭轉(zhuǎn)社會(huì)公眾對(duì)人大“橡皮圖章”的刻板印象，在重大治理問題上要發(fā)出人大聲音，通過講座、培訓(xùn)等方式拓展人大治理影響力；不斷鍛煉人大平衡各方、組織牽頭的協(xié)調(diào)能力，真正實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)下的民主立法與科學(xué)立法。