論鄉(xiāng)村振興背景下的村民自治問題與對(duì)策

■ 白香榮 格日勒?qǐng)D（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）

一、問題的提出

長期以來，“鄉(xiāng)村”都被人們當(dāng)作“落后”的代名詞，無論是在人才集聚、資源稟賦、財(cái)富流通等方面，鄉(xiāng)村相較于都市都處于絕對(duì)弱勢(shì)。作為城鄉(xiāng)二元關(guān)系的一維，村民自治中農(nóng)民參與治理的意愿不強(qiáng)烈、多元主體利益表達(dá)機(jī)制的不健全、偏好分歧協(xié)調(diào)機(jī)制的不通暢、集體行動(dòng)的不統(tǒng)一等問題，已經(jīng)成為制約“中國之治”充分發(fā)展的關(guān)鍵阻梗點(diǎn)。為了順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，黨中央、國務(wù)院著眼于中華民族偉大復(fù)興的全面布局，審時(shí)度勢(shì)作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，這是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的總綱和總基調(diào)，也為村民自治提供了新的發(fā)展空間。從這個(gè)意義上說，靶定村民自治的體制性障礙、機(jī)制性矛盾和政策性阻梗，探討推動(dòng)村民自治迭代升級(jí)的治理之道就具有了新的重大意義。

二、新中國70年村民自治的基本經(jīng)驗(yàn)

1949年新中國成立，中國共產(chǎn)黨依靠“民生和民主”進(jìn)行政治動(dòng)員并實(shí)現(xiàn)政治整合，開展了土地改革、農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)等政策變革，1978年改革開放以后，特別是人民公社的解體和村民委員會(huì)的成立，釋放了村民自治的勃勃生機(jī)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，為村民自治開啟了從政社合一的“單位人”向民主參與的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，村民自治的邊界不斷延展，村民自治的參與意識(shí)、參與能力和參與水平得到全面加強(qiáng)，但是伴隨著農(nóng)民開始“走出鄉(xiāng)村，進(jìn)入城市”，城鄉(xiāng)二元關(guān)系發(fā)生深刻變革，鄉(xiāng)村原子化、空心化的問題日益加劇，鄉(xiāng)村面臨著嚴(yán)重的治理危機(jī)。基于此，黨的報(bào)告提出了“三農(nóng)工作”發(fā)展“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，為著力激活村民自治的內(nèi)生動(dòng)力提供了的戰(zhàn)略支撐，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實(shí)處提供了生生不竭的力量源泉，為破解村民自治的困境提供了基本遵循。

三、鄉(xiāng)村振興中村民自治的困境

（一）農(nóng)民參與治理意愿不強(qiáng)烈

調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共決策的意愿是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提高政府治理能力的基礎(chǔ)性工程。但在實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，村民參與還面臨著很多現(xiàn)實(shí)性問題，參與治理意愿不強(qiáng)烈表現(xiàn)尤為突出，既有村民自主參與意愿的匱乏，又有基層精英的抵觸，主要有兩個(gè)層面：一是村民參與的不完善性。長期處于服從地位的農(nóng)民，還缺乏足夠的政治參與信心，沉默的大多數(shù)成為主流，權(quán)力意識(shí)的淡漠使他們更傾向于團(tuán)結(jié)在宗族周邊。二是基層精英的抵觸行為。當(dāng)前，精英治理、能人政治已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的重要特征，但與之相伴相生的是，基層精英出于管理績效和決策質(zhì)量的考慮，擔(dān)心村民參與缺乏必要的只是和素養(yǎng)，這種不可預(yù)期性不可避免地會(huì)帶來公共決策運(yùn)作成本的增加和公共資源的浪費(fèi)。

（二）多元主體利益表達(dá)機(jī)制不健全

村民參與的本質(zhì)在于決策權(quán)力的分享，而決策權(quán)力在多大程度上分享，實(shí)質(zhì)上取決于多元主體之間利益博弈與利益平衡的結(jié)果。參與型政治集中體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景農(nóng)村治理現(xiàn)代化的核心要素，即著力構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”的農(nóng)村治理單元：一方面，政府規(guī)模雖小，但不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮”而缺位，有效政府的基本運(yùn)作依舊充滿活力；另一方面，村民自治具有充分的自主性，自上而下的行政命令型決策體制逐步讓位于多元主體通過利益協(xié)商、利益均衡、利益協(xié)同等方式實(shí)現(xiàn)自主決策的新型治理方式。在鄉(xiāng)村現(xiàn)行的治理機(jī)制下，作為村民自治利益表達(dá)官方平臺(tái)的村民委員會(huì)，實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)了異化，行政化色彩的加強(qiáng)減弱了村民委員的自治色彩，有時(shí)甚至出現(xiàn)因?yàn)榫S穩(wěn)需求而侵犯村民利益表達(dá)的情況。

（三）偏好分歧協(xié)調(diào)機(jī)制不通暢

不同的社會(huì)主體往往對(duì)客觀世界有著不同的認(rèn)識(shí)，這些不同認(rèn)識(shí)有的相互對(duì)立，有的相互交叉和重合。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)民在享受城市公共服務(wù)的同時(shí)，公民意識(shí)也逐漸覺醒，但是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中這些交叉或重合的部分形成的張力導(dǎo)致了村民自治難以達(dá)成共識(shí)。作為原子化個(gè)體的農(nóng)民，恰恰缺乏整合利益偏好分歧的認(rèn)知和意識(shí)，這就給基于“權(quán)力”而產(chǎn)生的“虛假共識(shí)”提供了滋長的空間，決策信息的不對(duì)稱、權(quán)力的不平衡、利益偏好的多元性等因素使得共識(shí)構(gòu)建過程難以產(chǎn)生有效的公共決策，農(nóng)民在村民自治的過程中思考、判斷、選擇不同行動(dòng)路線時(shí)，往往會(huì)忽略更為重要的公共利益，導(dǎo)致了偏好分歧協(xié)調(diào)機(jī)制的“失靈”。

四、村民自治的治理遠(yuǎn)景

（一）放大開放式黨建的引領(lǐng)作用

近年來，黨建引領(lǐng)村民自治已經(jīng)積累了一定的工作基礎(chǔ)，在未來的發(fā)展中，村民自治離不開基層黨建新形態(tài)的引領(lǐng)。村民自治要堅(jiān)持把協(xié)商政治與群眾路線緊密地結(jié)合起來，通過開放包容的路徑和方式，使農(nóng)村黨建逐漸走上有效性、常態(tài)化和制度化的軌道，黨組織在廣大農(nóng)民心目中的地位日益鞏固，黨組織的執(zhí)政能力不斷提升，黨組織的純潔性和自我修養(yǎng)意識(shí)也不斷增強(qiáng)。把開放式黨建的內(nèi)涵全面體現(xiàn)在村民自治的各個(gè)層面，實(shí)現(xiàn)政黨的在社會(huì)建設(shè)和基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)功能，從而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用：一是黨組織的引領(lǐng)功能，通過政黨組織的建設(shè)來統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理，而不是使得黨組織脫離社會(huì)；二是黨組織的結(jié)構(gòu)開放，使得基層黨建活動(dòng)融合到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中；三是政黨與社會(huì)的協(xié)商，通過多元的協(xié)商渠道形成村民自治有效互動(dòng)；四是社會(huì)開放式監(jiān)督，通過社會(huì)的監(jiān)督使使基層黨建具有持續(xù)的社會(huì)發(fā)展動(dòng)力。

（二）推動(dòng)村民自治參與主體的能力建構(gòu)

在多種形式的村民自治互動(dòng)中，至關(guān)重要的是通過協(xié)商解決矛盾，通過溝通解決情感，通過交流建立互助友愛。在鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村治理參與主體更加廣泛，不僅僅是政府和村民之間的協(xié)商，而是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和村民等多元主體之間的協(xié)商合作。在這樣的情況下，不能僅僅依靠“全能政府”來治理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，必須以政府為中心的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)為中心的治理模式。一方面，在村民自治過程中，政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開，接受社會(huì)評(píng)價(jià)，村民則可以通過政府所提供的各類協(xié)商平臺(tái)，有效有序參與鄉(xiāng)村治理，行使自己對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而營造多元共治的良好治理氛圍。另一方面，在當(dāng)前條塊關(guān)系無法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)改革的條件下，村民自治能力的培訓(xùn)是優(yōu)化行政管理和村民自治關(guān)系的現(xiàn)實(shí)切入點(diǎn)。在明確鄉(xiāng)村治理事務(wù)類型的基礎(chǔ)上，可以有效地定位各個(gè)治理主體的功能，并分門別類地有效地培養(yǎng)村民自治多元主體的工作技能，不斷開發(fā)和保護(hù)鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生性的社會(huì)資源。

（三）打造多元化的村民共治制度平臺(tái)

圍繞著村民自治協(xié)商共治的中軸，通過村民參與的多元化制度供給，形成——農(nóng)村是村民的，是大家的——這一現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展理念，在村民參與和合作中實(shí)現(xiàn)從管理到治理的軟著陸。在村民自治強(qiáng)調(diào)多元、互動(dòng)的情況下，政府部門、社會(huì)組織、農(nóng)村村民共同參與公共事務(wù)的治理，因而要更加強(qiáng)調(diào)共治制度平臺(tái)的設(shè)計(jì)。從政府的角度來看，一是鄉(xiāng)村資源的整合。政府應(yīng)該有效配置自己手中掌握的資源，分散在社會(huì)和市場(chǎng)中的資源以及村民手中的資源，為村民自治平臺(tái)的搭建和擴(kuò)容提供有效的基礎(chǔ)；二是平等協(xié)商機(jī)制。政府應(yīng)采取更多非行政命令的行為來與村民互動(dòng)，形成平等對(duì)話機(jī)制；三是政府行為的界定。調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量的積極性，私人部門在追求利益最大化的同時(shí)，也為社會(huì)提供了專業(yè)性的服務(wù)和履行了社會(huì)責(zé)任，政府要主動(dòng)對(duì)接社會(huì)需求，吸引社會(huì)資本，最終激發(fā)出農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生活力，形成各方多贏的局面。