政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用體系建設(shè)之五峰探索*

■ 李越 周新國(guó) 陳喻偉

（李越,湖北三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院；周新國(guó),五峰土家族自治縣人民政府；陳喻偉,湖北誠(chéng)昌律師事務(wù)所）

一、前言

社會(huì)信用體系的核心作用在于記錄社會(huì)主體信用狀況，警示社會(huì)主體信用風(fēng)險(xiǎn)，整合全社會(huì)力量懲戒失信、褒揚(yáng)誠(chéng)信，從而達(dá)到社會(huì)管理的有序化。完整的信用體系，縱向包括信用管理行業(yè)和信用法律體系；橫向由公共信用體系、企業(yè)信用體系和個(gè)人信用體系三個(gè)部分構(gòu)成。發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)信用體系建設(shè)，一是以美國(guó)為代表的信用中介機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的模式，由信用中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮主要的作用，政府僅負(fù)責(zé)提供立法支持和監(jiān)管信用管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，完全依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則和信用管理行業(yè)的自我管理來(lái)運(yùn)作；二是以歐洲國(guó)家為代表的以政府和中央銀行為主導(dǎo)的模式，政府通過(guò)建立公共的征信機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制性地要求企業(yè)和個(gè)人向這些機(jī)構(gòu)提供信用數(shù)據(jù)，并通過(guò)立法保證這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性。*

我國(guó)自2003年啟動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信煲獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。使學(xué)法守法成為全體公民共同追求的自覺行動(dòng)?！眹?guó)務(wù)院于2016年出臺(tái)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制和失信聯(lián)全懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》就加快誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)作了具體部署。黨把法治中國(guó)建設(shè)提到了新的高度，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者社會(huì)治理理念的與時(shí)俱進(jìn)和進(jìn)一步升華。因此，開展誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作，是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策，講政治、有信念，轉(zhuǎn)作風(fēng)、抓落實(shí)的具體行動(dòng)。

根據(jù)我國(guó)2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)反映，我國(guó)農(nóng)村人口仍占全國(guó)人口的一半以上，且農(nóng)村人口大量向城市流入。因此，在我們這樣一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)建立信用體系，必須特別重視和加強(qiáng)農(nóng)村信用體系的建設(shè)，為我國(guó)的信用體系奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。而我國(guó)現(xiàn)在還處于建立社會(huì)信用體系的初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)體制、法律體系及市場(chǎng)基礎(chǔ)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大不同，不能完全照搬國(guó)外模式，必須探索自身的特色之路。

二、五峰縣農(nóng)村公民誠(chéng)信檔案建設(shè)的探索

湖北省宜昌市五峰土家族自治縣位于我國(guó)中西部交界處武陵山脈之中，下轄8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，108個(gè)村（居），農(nóng)戶59683戶，185648人，比較典型的老少邊窮縣。

（一）總結(jié)鄉(xiāng)土基層經(jīng)驗(yàn)，開展農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)

針對(duì)近年來(lái)各類矛盾糾紛逐年上升、社會(huì)管理難度大、信訪勢(shì)頭不減、學(xué)法用法意識(shí)不強(qiáng)的實(shí)際，五峰縣委、縣政府深入農(nóng)村基層展開調(diào)研，努力探索農(nóng)村公民誠(chéng)信建設(shè)的新路徑。在調(diào)研中，五峰縣委、縣政府發(fā)現(xiàn)了漁洋關(guān)鎮(zhèn)三板橋村對(duì)“好人好事”和“不良行為”進(jìn)行專門記載的做法，以及采花鄉(xiāng)以張榜的形式將村民的誠(chéng)信守法行為和失信違法行為予以公布，誠(chéng)信守法記紅點(diǎn)、失信違法記黑點(diǎn)的做法，對(duì)農(nóng)村基層治理工作直到了良好的促進(jìn)作用。

通過(guò)總結(jié)“三板橋村的啟示”和“采花鄉(xiāng)紅黑榜”經(jīng)驗(yàn)，五峰縣提出了建立公民誠(chéng)信守法檔案的設(shè)想，組建專班進(jìn)行方案制度設(shè)計(jì)，制定了《五峰土家族自治縣公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作實(shí)施方案》《五峰土家族自治縣公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)實(shí)施細(xì)則》以及信息采集、甄別錄入等項(xiàng)制度。明確了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，以村（居）為基礎(chǔ)的誠(chéng)信守法檔案建設(shè)管理機(jī)制。一戶一檔，嚴(yán)格甄別錄入，精準(zhǔn)界定誠(chéng)信守法行為和失信違法行為記錄。將誠(chéng)信守法行為界定愛國(guó)守法、見義勇為、文明衛(wèi)生等，將失信違法行為界定為履約失信、大操大辦、非法上訪等。實(shí)行部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各負(fù)其責(zé)、互相配合的信息采集機(jī)制。目前，五峰縣已有99%的農(nóng)戶完成建檔，采集到誠(chéng)信守法記錄和失信違法行為記錄共2020條，受到褒獎(jiǎng)、警示或懲處的公民共計(jì)795人。通過(guò)有效宣傳和運(yùn)用公民誠(chéng)信守法檔案，全縣共制止越級(jí)非法上訪48起、化解矛盾糾紛1084起，排除阻擾項(xiàng)目建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)68起、治理約束農(nóng)村大操大辦142件。2017在五峰縣招考大學(xué)生扶貧村官工作中，使用公民誠(chéng)信守法檔案，對(duì)289名本地報(bào)考考生的報(bào)考資格進(jìn)行了審核。

（二）探索中的具體做法

1.黨政主導(dǎo)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

五峰縣黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視該項(xiàng)工作，成立由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委常委、政法委書記，副縣長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣公檢法司等21個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，在司法局設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成立工作專班，進(jìn)一步加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)?？h委和縣人大將公民誠(chéng)信守法檔案工作寫進(jìn)了縣黨代會(huì)和人代會(huì)工作報(bào)告，形成了黨政主導(dǎo)、人大支持、職責(zé)明確、分級(jí)負(fù)責(zé)、狠抓落實(shí)的局面。

2.先行先試

從2016年3月起，五峰縣確定由采花鄉(xiāng)、漁洋關(guān)鎮(zhèn)結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，以“帶頭試點(diǎn)、以點(diǎn)帶面”方式，開展試點(diǎn)工作。

采花鄉(xiāng)確定以栗子坪村、紅漁坪村為試點(diǎn)村，漁洋關(guān)鎮(zhèn)確定三板橋村、三房坪村為試點(diǎn)村進(jìn)行整村試點(diǎn)，為全縣公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作做出樣板，積累經(jīng)驗(yàn)。各試點(diǎn)村積極召開兩委班子會(huì)議，提高干部認(rèn)識(shí)，明確工作重點(diǎn)；組織全村黨員干部討論，集思廣益，為做好誠(chéng)信檔案建設(shè)工作出謀劃策；通過(guò)黨員干部將建立“公民誠(chéng)信守法檔案”的重大意義宣傳到廣大人民群眾中。同時(shí)開始分組摸底，以戶為單位建立公民基本信息資料。村兩委班子成員進(jìn)行包片分工，調(diào)取全村人口的公安戶籍信息，以戶籍信息為基礎(chǔ)，深入每一戶摸底調(diào)查，對(duì)每個(gè)人的姓名、身份證號(hào)、電話號(hào)碼等信息逐一核對(duì)，做好第一手基本信息資料。在村級(jí)收集基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專班、培訓(xùn)專人，采集誠(chéng)信守法行為和失信違法行為信息，逐條核查，甄別錄入。采花鄉(xiāng)在試點(diǎn)中還對(duì)全鄉(xiāng)黨員建立了誠(chéng)信守法檔案。

3.加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)

由于這項(xiàng)工作沒有先例，無(wú)經(jīng)驗(yàn)借鑒，因此在探索和試點(diǎn)實(shí)踐中，部分基層干部、群眾也心存疑惑。為此，五峰縣邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行多次調(diào)研論證。2017年4月，邀請(qǐng)省、市23名領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)專家教授、律師在試點(diǎn)村實(shí)地調(diào)研，召開“五峰公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)專家調(diào)研座談會(huì)”，收集意見和建議。同時(shí)，聘請(qǐng)三峽大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)對(duì)“五峰公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作”進(jìn)行課題論證研究，把五峰公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)項(xiàng)目作為社會(huì)管理創(chuàng)新項(xiàng)目納入研究課題，對(duì)公民誠(chéng)信守法檔案信息采集、甄別錄入、檔案管理、動(dòng)態(tài)管理、檔案利用制度進(jìn)行了法理論證，形成了專家論證報(bào)告，由此也為五峰公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)提供了法理依據(jù)。

通過(guò)上述調(diào)研和論證，五峰縣最終形成了一套完整的基層農(nóng)村信用體系建設(shè)工作和制度體系：其一：在工作程序上制訂了《五峰土家族自治縣公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作實(shí)施方案》《五峰土家族自治縣公民誠(chéng)信守法檔案建設(shè)工作細(xì)則》等方案。其二：依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，制訂了《公民誠(chéng)信守法檔案信息采集制度》《公民誠(chéng)信守法檔案甄別錄入制度》《公民誠(chéng)信守法檔案管理制度》《公民誠(chéng)信守法檔案動(dòng)態(tài)管理制度》《公民誠(chéng)信守法檔案利用制度》等基礎(chǔ)制度。其三：將現(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定比較原則的情形，以規(guī)范的村規(guī)民約作為落實(shí)公民誠(chéng)信守法檔案的配套制度。公民除受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上黨委政府表彰的誠(chéng)信守法行為或行政、司法處罰的失信違法行為以外的誠(chéng)信、失信行為，都由村規(guī)民來(lái)規(guī)范。

4.科技聯(lián)動(dòng)，開發(fā)信息平臺(tái)

在宜昌市司法局的大力支持下，五峰縣委托第三方科技公司開發(fā)五峰公民誠(chéng)信守法檔案信息系統(tǒng)平臺(tái)，完成了信息化平臺(tái)建設(shè)。這個(gè)平臺(tái)通過(guò)建立公民誠(chéng)信守法檔案數(shù)據(jù)庫(kù)、公民基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)和公民失信違法檔案數(shù)據(jù)庫(kù)三大數(shù)據(jù)庫(kù)以及信息查詢平臺(tái)、信息采集平臺(tái)和信息公示平臺(tái)三大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從信息采集、甄別錄入、動(dòng)態(tài)管理、檔案管理到檔案利用等一系列流程的規(guī)范化、系統(tǒng)化。將“2+5”方案制度按照信息化的要求上網(wǎng)。通過(guò)平臺(tái)的管理功能，以充分發(fā)揮誠(chéng)信守法檔案的作用。信息平臺(tái)于2017年12月1日投入試運(yùn)行，并由縣司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）180名信息員支持平臺(tái)運(yùn)行。

5.廣泛宣傳

五峰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）都分別采取召開專題會(huì)議，印發(fā)資料、廣播、標(biāo)語(yǔ)等多種形式，廣泛深入開展宣傳。2017年以來(lái)，張貼公告2000余份，印發(fā)制度資料、《資料匯編》《管理系統(tǒng)操作手冊(cè)》宣傳資料35000份，編制專場(chǎng)文藝節(jié)目到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回演出，建立車載電視、《五峰月服》2個(gè)固定宣傳平臺(tái)；印制有“誠(chéng)信守法走天下”口語(yǔ)的物品1000件發(fā)放。召開會(huì)議、培訓(xùn)等101場(chǎng)次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出動(dòng)宣傳車15臺(tái)次，巡回宣傳8000多公里，利用分布各村居的400多只廣播喇叭播放宣傳。全縣約12萬(wàn)多名群眾受到教育。漁關(guān)鎮(zhèn)將4月份確定為公民誠(chéng)信守法檔案工作宣傳月。組織一臺(tái)宣傳車，沿街道、社區(qū)重點(diǎn)就大操大辦、違法違規(guī)占用土地等失信違法行為的治理宣傳30多天。傅家堰鄉(xiāng)由分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，司法所、派出所等鄉(xiāng)誠(chéng)信守法檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組人員參加，對(duì)全鄉(xiāng)村10個(gè)村、居分別召開由村組干部、村居民代表參加的公民誠(chéng)信守法行為評(píng)議會(huì)議，1000多名干部群眾參加現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議。共評(píng)出五十名誠(chéng)信守法模范，并進(jìn)行了表彰。通過(guò)宣傳，讓“誠(chéng)信守法受褒獎(jiǎng)、失信違受法懲處”家喻戶曉。

三、五峰農(nóng)村基層公民誠(chéng)信體系建設(shè)的實(shí)踐效果和積極意義

2017年1月9日，中央電視臺(tái)綜合頻道《新聞直播間》對(duì)五峰縣公民誠(chéng)信守法檔案工作作了專門報(bào)道。湖北省副省長(zhǎng)、公安廳廳長(zhǎng)曾欣對(duì)五峰縣公民誠(chéng)信守法檔案工作作了專門批示，要求在全省公安系統(tǒng)推廣。宜昌市也將該項(xiàng)工作評(píng)定為“十大法治事件”事件之一。

（一）五峰農(nóng)村基層公民誠(chéng)信體系建設(shè)的實(shí)踐效果。

通過(guò)推進(jìn)公民誠(chéng)信守法檔案工作，五峰縣公民誠(chéng)信守法檔案工作已為五峰縣農(nóng)村基層治理帶來(lái)了明顯成效。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

長(zhǎng)樂坪鎮(zhèn)三教廟村某村民因山林權(quán)屬與他人發(fā)生糾紛，經(jīng)村調(diào)委會(huì)調(diào)解后已達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議。事后反悔并拒絕履行，經(jīng)司法所工作人員對(duì)其進(jìn)行誠(chéng)信守法教育，該村民承諾履約，并且希望不要在檔案上記錄其違法失信行為。

2.保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境

采花鄉(xiāng)苦竹坪村個(gè)別村民因征地補(bǔ)償款分配問(wèn)題發(fā)生矛盾，阻撓過(guò)境的甘肅酒泉至湖南特高壓輸電線路工程建設(shè)施工，經(jīng)司法所工作人員對(duì)其進(jìn)行誠(chéng)信守法教育，順利化解了矛盾。

3.引導(dǎo)公民依法合理表達(dá)訴求，維護(hù)良好的信訪秩序

全縣在“信訪問(wèn)題法治宣傳活動(dòng)”專項(xiàng)工作中與公民誠(chéng)信守法檔案相結(jié)合，對(duì)摸排的1100名有潛在上訪意向的上訪人進(jìn)行了走訪，向他們宣傳公民誠(chéng)信守法檔案政策，有效遏制了違法上訪行為；漁洋關(guān)鎮(zhèn)三房坪村多名村民因不滿征地拆遷后補(bǔ)償政策，采取圍堵黨政機(jī)關(guān)辦公大樓和在辦公大樓門前靜坐的方式非法上訪。鎮(zhèn)“公民誠(chéng)信守法檔案”信息中心對(duì)非法上訪人員宣講“公民誠(chéng)信守法檔案”信息采集、錄入和運(yùn)用的規(guī)定，并將非法上訪村民的行為載入了公民誠(chéng)信守法檔案，有效遏制和及時(shí)平息了非法上訪事件。

4.有效治理大操大辦，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明

一般微信公眾號(hào)每周推送3-4次新消息，每次推送2-3條消息，即每個(gè)月推送24-48條消息比較容易引起讀者的興趣。根據(jù)對(duì)288個(gè)樣本月推送頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)表明，73.9%的調(diào)查樣本月推送頻率不足2條,僅有“SHUTCM麒麟龍舟隊(duì)”、“張偉毽球工作室”、“摔跤”3個(gè)微信公眾號(hào)月推送頻率超過(guò)24條。通過(guò)對(duì)調(diào)查樣本推送消息的時(shí)間特征進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族傳統(tǒng)體育微信公眾號(hào)的存續(xù)周期越長(zhǎng)，其月推送頻率就越低，其根本原因在于目前少數(shù)民族傳統(tǒng)體育微信公眾號(hào)由個(gè)人運(yùn)營(yíng)的比例較高，而由于時(shí)間、個(gè)人技術(shù)儲(chǔ)備、收集消息來(lái)源渠道等因素的制約，部分個(gè)人賬號(hào)一般只在開通的早期能推送消息。

五峰縣委辦、縣政府辦在全縣推進(jìn)移風(fēng)易俗樹立文明新風(fēng)工作的措施中，把“誠(chéng)信守法檔案約束工程”列為七大工程措施之一。五峰鎮(zhèn)、灣譚鎮(zhèn)運(yùn)用公民誠(chéng)信守法檔案治理大操大辦取得顯著成效。漁洋關(guān)鎮(zhèn)大房坪社區(qū)將個(gè)人大操大辦記入公民誠(chéng)信守法檔案，有效遏制了10余場(chǎng)大操大辦宴會(huì)，推動(dòng)了移風(fēng)易俗、新事新辦。

5.引導(dǎo)群眾自覺學(xué)法守法，爭(zhēng)做誠(chéng)信守法好公民

對(duì)公民的失信違法行為進(jìn)行記錄是建立誠(chéng)信守法檔案的重要內(nèi)容。通過(guò)建立和應(yīng)用誠(chéng)信守法檔案，讓有失信違法行為的人在公務(wù)員招錄、企事業(yè)招聘、評(píng)先樹優(yōu)、勞務(wù)用工、征兵、村級(jí)社會(huì)福利保障等方面受到考量。傅家堰鄉(xiāng)通過(guò)對(duì)農(nóng)村普遍存在的借貸不還等失信行為進(jìn)行了重點(diǎn)宣傳后，在2周內(nèi)就有堰窩子社區(qū)、鴨兒坪村、橋料村多人還清了拖欠多年之久的貸款和惡意透支的信用卡，另有10多名借貸失信人員主動(dòng)到五峰農(nóng)商銀行協(xié)商籌備還貸計(jì)劃。采花鄉(xiāng)星巖坪村某村民，在該鄉(xiāng)網(wǎng)格員招錄中，因其有失信違法行為，被審查取消了報(bào)名資格。該村民對(duì)自己的失信違法行為萬(wàn)分懊悔。漁洋關(guān)鎮(zhèn)大房坪社區(qū)對(duì)于失信違法的居民取消居委會(huì)給予的合作醫(yī)療補(bǔ)貼和福利待遇，居民無(wú)不珍惜這一待遇。通過(guò)誠(chéng)信守法檔案的建設(shè)應(yīng)用，就能倒逼廣大公民自覺地學(xué)法尊法守法，增強(qiáng)守法意識(shí)，提高自身的法律素養(yǎng)，爭(zhēng)做誠(chéng)信守法的好公民。

（二）五峰經(jīng)驗(yàn)的積極意義

1.證明黨政主導(dǎo)的農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)道路切實(shí)可行

黨的報(bào)告從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理體制，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理努力的主要方向。法治不能簡(jiǎn)單狹隘的理解為“國(guó)家立法”，它需要多層次、多領(lǐng)域的依法治理。五峰縣農(nóng)村誠(chéng)信檔案建設(shè)采取的黨政主導(dǎo)、人大支持、職責(zé)明確、分級(jí)負(fù)責(zé)、狠抓落實(shí)的做法，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理與依法治國(guó)工作相結(jié)合的體現(xiàn)。該項(xiàng)工作的實(shí)際效果反映出黨政主導(dǎo)的農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)道路不但可行，而且對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)的方案選擇有著現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

2.創(chuàng)新了農(nóng)村社會(huì)管理工作

在社會(huì)基層，一直以來(lái)往往對(duì)一些大法不犯、“小法”不斷的人群難以有效管理。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，用人單位僅掌握由公安機(jī)關(guān)開具的公民有無(wú)違法的記錄是很不全面的，還須掌握有無(wú)其他違規(guī)失信行為。建立公民誠(chéng)信守法檔案，將上述違法失信行為綜合記錄在案，可以為公民出具真實(shí)的誠(chéng)信守法證明，并通過(guò)村規(guī)民約、村民紅黑榜進(jìn)行約束。在社會(huì)管理中，網(wǎng)格化管理，只是對(duì)其網(wǎng)格內(nèi)人員有一個(gè)基本信息，缺乏一個(gè)對(duì)公民行為進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)的信息。建立了公民誠(chéng)信守法檔案，就可以全面掌握家庭戶及其各成員誠(chéng)信守法信息，真正做到底數(shù)清、情況明，方便矛盾糾紛排查調(diào)處，大大提高基層管理能力。創(chuàng)建農(nóng)村居民誠(chéng)信守法檔案是彌補(bǔ)社會(huì)管理短板的有效措施，是一項(xiàng)有重大意見的農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新工作。五峰公民誠(chéng)信守法檔案工作，從規(guī)范農(nóng)民、居民的誠(chéng)信守法行為入手，促進(jìn)公民學(xué)法守法，是深入推進(jìn)農(nóng)村基層法治建設(shè)和社會(huì)管理工作的積極嘗試，是全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)后的大膽創(chuàng)新和有益探索，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。

四、對(duì)加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村誠(chéng)信檔案建設(shè)的建議

在我國(guó)當(dāng)前誠(chéng)信體系建設(shè)中，司法誠(chéng)信、金融誠(chéng)信、政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信都已有明確部署和措施，并取得階段性成效。唯有在基層社會(huì)群體中占70%多的農(nóng)村居民的誠(chéng)信體系如何建設(shè)，還是空檔，需要進(jìn)行更深入的探索和研究。

（一）依法加強(qiáng)制度建設(shè)

1.加強(qiáng)地方立法

目前，我國(guó)農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)尚無(wú)統(tǒng)一的立法，而民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。五峰縣人大將公民誠(chéng)信守法檔案工作寫進(jìn)了人代會(huì)工作報(bào)告，使該項(xiàng)工作有了地方立法基礎(chǔ)。如果能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成決定或者制定自治條例和單行條例，則可進(jìn)一步夯實(shí)該項(xiàng)工作的法理基礎(chǔ)，更好地依法推動(dòng)該項(xiàng)工作。

2.充分有效運(yùn)用村規(guī)民約

村規(guī)民約作為介于法律與道德之間的“準(zhǔn)法”，是廣大農(nóng)民自己的創(chuàng)造，是在村民自治過(guò)程中逐步形成和發(fā)展起來(lái)的，是村民自治的表現(xiàn)和規(guī)范。它作為全體村民共同意志的載體，對(duì)村民具有約束、懲戒和教育引導(dǎo)的作用，是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、建設(shè)幸福美麗新農(nóng)村的生動(dòng)實(shí)踐。而且，更重要的是，作為村民共同認(rèn)可的“公約”，它增強(qiáng)了村民的遵法守法意識(shí)，形成了普通老百姓和村、社區(qū)干部辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治良序。

五峰縣農(nóng)村誠(chéng)信檔案建設(shè)實(shí)踐證明，如果村規(guī)民約中關(guān)于農(nóng)村誠(chéng)信檔案的建設(shè)與使用規(guī)定制定得好、履行得好，村民自我約束的程度就更高，村級(jí)社會(huì)管理和社會(huì)事業(yè)就發(fā)展得更好。因此，應(yīng)當(dāng)重視村規(guī)民約在農(nóng)村誠(chéng)信檔案建設(shè)中的基礎(chǔ)作用，將需要進(jìn)一步探索的內(nèi)容先以村規(guī)民約的形式開展探索，將實(shí)踐中比較成熟的內(nèi)容上升為立法，使之與地方立法相結(jié)合，形成一整套地方立法與村規(guī)民約相結(jié)合的體系。

（二）著力研究地方與全國(guó)、政府信用體系與其它誠(chéng)信體系的整合問(wèn)題

1.妥善解決黨政主導(dǎo)的農(nóng)村誠(chéng)信檔案與其它信用系統(tǒng)的融合、共享與整合問(wèn)題

目前農(nóng)村信用體系中，除了黨政主導(dǎo)的農(nóng)村誠(chéng)信檔案外，各金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村也都有自己的“信貸管理系統(tǒng)”，且有評(píng)級(jí)功能，有的金融機(jī)構(gòu)還建立了獨(dú)立的“農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)”。此外，工商、稅務(wù)、法院、財(cái)政、保險(xiǎn)、衛(wèi)生、人社等部門，以及商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)在長(zhǎng)期的社會(huì)管理和服務(wù)過(guò)程中，也形成和積累了部分信用信息。和金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)信貸管理系統(tǒng)相比，黨政主導(dǎo)的農(nóng)村信用信息范圍更廣泛，但其它系統(tǒng)的信用信息更專業(yè)、更細(xì)化。因此，黨政機(jī)關(guān)在農(nóng)村誠(chéng)信檔案建設(shè)中，有必要加強(qiáng)與法院、金融、保險(xiǎn)、等部門以及商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)系與合作，形成不同信用系統(tǒng)和平臺(tái)的信息共享與整合。

2.妥善解決農(nóng)村信用外延的邊界問(wèn)題

目前社會(huì)公眾對(duì)信用的理解還存在一定誤區(qū)，如一些政府部門將已破產(chǎn)、資不抵債或名存實(shí)亡的企業(yè)作為嚴(yán)重失信企業(yè)進(jìn)行曝光，但其逃廢銀行債務(wù)、非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法行為既已超出了執(zhí)行法院判決所能解決的界限，更不應(yīng)屬于信用建設(shè)范疇。因此，需要對(duì)農(nóng)村信用外延的邊界加以研究和明確，避免無(wú)限擴(kuò)大農(nóng)村信用信息的外延，并違背規(guī)律地對(duì)農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)賦予無(wú)限大的功能，這樣反而會(huì)制約和限制了農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)工作。

3.重視農(nóng)村地方誠(chéng)信體系與全國(guó)信用體系的有機(jī)融合問(wèn)題

我國(guó)各地區(qū)由于發(fā)展的不平衡，各地農(nóng)村建設(shè)社會(huì)信用體系的進(jìn)展程度也不一致，呈現(xiàn)了明顯的階段性和層次性的特征。因此，各地農(nóng)村社會(huì)信用體系建設(shè)既要與各地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平相適應(yīng)，又要考慮全國(guó)農(nóng)村信用體系的最終統(tǒng)一問(wèn)題；既要嚴(yán)格遵循中央關(guān)于建設(shè)誠(chéng)信體系的政策要求，同時(shí)也要不斷進(jìn)行前瞻性研究，積極開展先行先試的創(chuàng)新探索。最終確保地方農(nóng)村信用體系的建設(shè)既能夠?qū)崿F(xiàn)與全國(guó)信用體系建設(shè)的有機(jī)融合。

五、結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐證明，五峰公民誠(chéng)信守法檔案工作在彌補(bǔ)社會(huì)管理短板、化解社會(huì)矛盾糾紛、推進(jìn)基層社會(huì)治理中已顯成效。這項(xiàng)措施能夠鼓勵(lì)誠(chéng)信守法、震懾失信違法，是倒逼廣大農(nóng)村居民自覺學(xué)法守法、爭(zhēng)做誠(chéng)信守法好公民的有效措施，是推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)的有益探索，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)德治和法治相結(jié)合的有力舉措，符合“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的工作要求，有必要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)，為我國(guó)農(nóng)村信用體系建設(shè)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供鮮活的鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)。