探討回應性監(jiān)管理論在我國食用農產品市場監(jiān)管中的應用

■ 黃文玲 梁穎 方永美 陳煒穎 毛小娟（華南農業(yè)大學數(shù)學與信息學院）

一、我國食用農產品市場監(jiān)管改革的背景

經過多年的努力，中國現(xiàn)已初步建成相對完備的食品質量安全監(jiān)管和風險評估體系。當前我國食品安全狀況持續(xù)穩(wěn)中向好[1]，但是食品安全基礎依然薄弱，風險隱患不容忽視，公眾對于食品安全的滿意度普遍偏低[2]。食品安全監(jiān)管體系建設遠遠跟不上人們對食品安全日益增長的需求。

目前我國食品安全市場的監(jiān)管主體和監(jiān)管手段都非常單一。監(jiān)管主體主要是各級具有執(zhí)法權的行政部門，監(jiān)管工作層層下達，基層執(zhí)法人員的工作量非常大，基層執(zhí)法工作矛盾重重。政府對食品安全的應對措施往往局限于控制市場準入、抽樣檢測、突擊整頓、行政處罰等，對重大的食品安全事件的反應和處理不夠及時，對許多深藏在供應鏈結點中的食品安全問題監(jiān)察不到，一些整治過的食品安全問題又死灰復燃……現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管工作陷入了一種投入多、難度大而見效小的困局，我國食品安全市場監(jiān)管體系亟需改革。

值得高興的是，有關部門已經意識到我國食品安全監(jiān)管的問題并開始著手改革。2017年7月國務院印發(fā)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》指出：“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局多主體共同參與的‘大市場’‘大監(jiān)管’體系。”[3]2018年3 月13日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局“三局合一”，大市場、大監(jiān)管、綜合執(zhí)法全面實施[4]?；谶@種背景下，對我國食用農產品市場多元共治的“大監(jiān)管”模式展開研究具有重要的現(xiàn)實意義。

二、回應性監(jiān)管理論在我國食用農產品市場監(jiān)管中的指導意義

目前國內對監(jiān)管問題的研究主要從管制經濟學、傳統(tǒng)行政法學和政治學理論視角展開。這些理論為推動我國監(jiān)管體制改革和監(jiān)管水平的提高作出了重要的貢獻，但面對當前加強監(jiān)管治理體系建設的需要還存在明顯不足[5]。

國外對于社會性監(jiān)管領域的理論和實踐研究較為成功的是回應性監(jiān)管理論。回應性監(jiān)管理論是從廣義的角度來看待監(jiān)管，把任何個體的控制行為都視為監(jiān)管的一部分[6]?；貞员O(jiān)管理論主要涉及兩個方面的內容：一是縱向的聚焦監(jiān)管策略的“金字塔理論”，二是橫向的關注監(jiān)管主體間監(jiān)管權分配的方案[7]。該理論倡導建立政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管手段的“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點是追求多樣化和可選擇性。主要體現(xiàn)在：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇，充分體現(xiàn)了“大監(jiān)管”的思想內涵。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機構，還包括社會團體等非政府機構，甚至包括通常被認為是被監(jiān)管對象的企業(yè)本身。從策略上來說，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對象的自我監(jiān)管兩部分。在手段上有比較溫和的說服教育、比較嚴厲的行政處罰和更為嚴厲的刑事處罰等。

近年來，我們在農產品監(jiān)管中也開始強調落實企業(yè)主體責任，提高個人安全意識等，這些提法都具有了“大監(jiān)管”的意味。但是“大監(jiān)管”理念要求政府以外的其他社會個體不僅是履行“責任”，還要成為“監(jiān)管主體”?！柏熑巍笔窍麡O被動的，“監(jiān)管主體”是積極主動的。只有把其他社會團體、企業(yè)和個人當作真正的監(jiān)管主體來看待，他們才能更加積極主動地承擔社會責任。我國食用農產品市場很多問題的產生，源于企業(yè)和個人對食品安全的漠視，企業(yè)和個人沒有真正承擔起食品安全監(jiān)管的社會責任?；貞员O(jiān)管理論提倡政府與非政府的合作型監(jiān)管模式，更加重視政府之外其他主體的監(jiān)管作用，以及政府和其他非政府監(jiān)管之間互相建構的關系，可以回答建設我國食用農產品市場監(jiān)管體系的很多基本問題，比如誰是監(jiān)管主體，政府與非政府主體監(jiān)管權如何分配等。因此，基于回應性監(jiān)管理論探討我國食用農產品市場多元共治的監(jiān)管模式是尋求解決我國農產品質量安全問題的一種積極有效的途徑。

三、回應性監(jiān)管理論在我國食用農產品市場監(jiān)管中應用的現(xiàn)實問題

目前，我國學者對回應性監(jiān)管理論的應用研究仍屬于直接借鑒的方式，并沒有很好地研究該應用領域對回應性監(jiān)管理論的適用性。盡管劉鵬等人曾對回應性監(jiān)管理論在我國的適用性進行了探討，但是他們是從普遍適用性上去分析的，其研究結論對指導特定的應用領域針對性不強。具體問題要具體對待，不同的應用領域要結合其監(jiān)管的特點及實情來合理運用相應的理論。

長期的計劃經濟給我國農產品市場監(jiān)管所帶來的影響比較大，以行政管理為主導的農產品市場監(jiān)管工作所面臨的問題非常多，市場監(jiān)管體系改革的難度也非常大。要運用回應性監(jiān)管理論來指導我國食用農產品市場監(jiān)管體系的改革，必須要先探討回應性監(jiān)管理論在我國食用農產品市場監(jiān)管領域的適用性。劉鵬等指出，盡管回應性監(jiān)管理論在我國本土的運用還面臨著諸多問題，我們仍然可以通過一定的措施改善回應性監(jiān)管理論的適用性，以實現(xiàn)監(jiān)管的善治[8]。對于我國食用農產品市場，我們可以考慮從以下兩方面去探討回應性監(jiān)管理論的適用性：一方面，可以通過改善我國食用農產品市場監(jiān)管環(huán)境，讓其滿足回應性監(jiān)管理論的應用條件；另一方面，可以結合我國食用農產品市場監(jiān)管的特點和實情，對回應性監(jiān)管理論加以改進，以改進后的理論模型來指導我國食用農產品市場監(jiān)管的具體工作，包括政策制定、方案設計、落實與實施等。

要解決回應性監(jiān)管理論在我國食用農產品市場監(jiān)管中的適用性問題，需要做的工作包括：（1）要深入、系統(tǒng)地研究回應性監(jiān)管理論，弄清它的假設前提和條件。（2）要深入、全面地了解我國食用農產品市場監(jiān)管的實際情況，分析其監(jiān)管方式、監(jiān)管特點、監(jiān)管改革所具備的條件等。（3）要結合我國政府機構改革的方向，探討“大監(jiān)管”政策環(huán)境下改善我國食用農產品市場監(jiān)管環(huán)境的可能途徑和措施。

四、構建我國食用農產品市場多元共治“大監(jiān)管”模式的研究思路

基于回應性監(jiān)管理論探討我國食用農產品市場多元共治的“大監(jiān)管”模式，關鍵要弄清楚我國食用農產品市場各監(jiān)管主體之間的關系，明確各監(jiān)管主體之間權力和職責的分配。具體的研究內容應該包括這些方面。

（1）如何合理分配監(jiān)管權?；貞员O(jiān)管理論主張政府與非政府“合作型”監(jiān)管，要求監(jiān)管權在政府與非政府之間進行合理的分配，使監(jiān)管的公權力和社會權力實現(xiàn)結構性均衡。雖然我國中央政府在多次重要會議上提出要“簡政放權”，但是在實際工作中卻難以做得“簡政放權”。原因是多方面的，有的是因為行政利益而“不舍得放”，有的是因為缺乏主體而“放不下去”。對于“舍不得放”的情況要探討如何切斷行政利益鏈條，打破行政監(jiān)管壟斷的局面；對于“放不下去”的情況則要分析如何吸引和塑造更多監(jiān)管主體參與到監(jiān)管工作中去，讓其行使合理的監(jiān)管權力。

（2）如何平衡監(jiān)管力度?；貞员O(jiān)管理論中的“金字塔理論”提出了監(jiān)管手段的運用原則：首先考慮運用說服教育或自我監(jiān)管等“軟”措施；最有力的強制手段作為最后選擇；自“金字塔”底部向上，逐步提高監(jiān)管強度。但在實際工作中，如何把握監(jiān)管的“軟”和“硬”的力度，什么情況下用“軟”的措施，什么情況下用“硬”的手段，這中間的分寸不好拿捏。既要防止“軟”的措施被“壞人”利用，也要防止使用過“硬”的手段打擊“好人”。如何設置合理有效的信息甄別機制來判斷各監(jiān)管主體的“意圖”以區(qū)分“好人”與“壞人”將是一項重要的研究內容。

（3）如何塑造主體意識。回應性監(jiān)管理論追求監(jiān)管主體多樣化，認為企業(yè)、個人、第三方組織等都可以成為監(jiān)管主體并參與監(jiān)管，并且各監(jiān)管主體要樹立“主人”意識，積極融入到監(jiān)管工作中去。探討如何挖掘和吸引各種類型的監(jiān)管主體加入到我國食用農產品市場監(jiān)管隊伍中去、如何采取有效的激勵機制增強各監(jiān)管主體的積極性等也是研究的一項重要內容。

（4）如何培育非政府監(jiān)管者的監(jiān)管能力。要真正實現(xiàn)多方參與、齊抓共管的良好局面，很重要的一個事情就是要充分發(fā)揮各監(jiān)管主體的監(jiān)管能力。很多時候，一些監(jiān)管主體不是“不愿意”參與監(jiān)管，而是“不會”參與監(jiān)管。因此，要探討如何通過多種途徑培育各監(jiān)管主體的監(jiān)管能力，讓社會主體的民間性、專業(yè)性和組織性等優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。

（5）如何建設監(jiān)管信息共享平臺?；貞员O(jiān)管理論強調監(jiān)管信息互通，對監(jiān)管請求要得到及時“回應”。近年來各種信息技術的快速發(fā)展為我國食用農產品市場監(jiān)管提供了良好的技術條件：互聯(lián)網技術特別是移動互聯(lián)網技術的發(fā)展為監(jiān)管信息互通提供了各種便捷的渠道，區(qū)塊鏈技術的應用將有助于提高監(jiān)管過程的透明度，大數(shù)據分析技術則進一步提高監(jiān)管工作的決策能力。如何綜合運用這些技術，探討我國食用農產品監(jiān)管信息共享平臺的總體框架和建設思路，將是回應性監(jiān)管理論在新時期里新環(huán)境下的應用研究的創(chuàng)新視角。

五、小結

運用回應性監(jiān)管理論探討我國食用農產品市場多元共治“大監(jiān)管”模式對解決我國當前食品安全問題有重要的意義。在多元共治的“大監(jiān)管”模式下，行政監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、第三方監(jiān)管主體、企業(yè)及公眾等都將納入到到食品安全監(jiān)管體系中，成為不同層面的監(jiān)管主體，發(fā)揮各自在食品安全監(jiān)管中的作用，共同打造我國食用農產品安全問題全社會齊抓共管的良好局面。