公共服務(wù)供給側(cè)改革下公益類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型研究

顏佩

摘 要：公益類事業(yè)單位改革一直是我國公共管理研究領(lǐng)域中的重要理論課題，而公共服務(wù)供給側(cè)改革既是當前我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要組成部分，也是全面深化改革的重要組成部分。本文先介紹了我國公益類事業(yè)單位改革的經(jīng)歷，取得的成效及存在的問題，再通過對C市D單位的個案研究，從公共服務(wù)供給側(cè)改革視角總結(jié)C市D單位在我國事業(yè)單位改革中取得的經(jīng)驗，由個別到一般，歸納出推進公益類事業(yè)單位改革的啟示，力求為各地各級政府推進公益類事業(yè)單位改革提供有價值的理論和實踐支撐。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);公益類事業(yè)單位改革;供給側(cè)改革

中圖分類號：G630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）19-0217-03

0 引言

事業(yè)單位作為公共機構(gòu)，具有公共服務(wù)的基本價值取向。通過改革，事業(yè)單位將建立堅持服務(wù)于政府、提高社會整體文化素質(zhì)水平、形成全方位多角度的公益服務(wù)平臺。中國社會科學院匯總歸納的《公共服務(wù)藍皮書》指出，目前我國經(jīng)濟改革步伐與社會改革步伐不一致使經(jīng)濟改革大幅度超過社會改革，形成了改革過程中常會出現(xiàn)的“內(nèi)輪差效應”現(xiàn)象，這對社會經(jīng)濟的健康發(fā)展非常不利，間接限制經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，成為社會向前發(fā)展的攔路虎。在加快社會經(jīng)濟改革的大環(huán)境下，要積極推進公共服務(wù)制度改革，緊密聯(lián)系事業(yè)單位改革進程，沉穩(wěn)有力地推進文化、衛(wèi)生、教育等事業(yè)單位的改革。加大對社會組織的管理力度，并鼓勵其積極地投入到社會正常運轉(zhuǎn)中去。

1 公益類事業(yè)單位的改革歷程及取得的成效

1.1 改革歷程

公益類事業(yè)單位改革已經(jīng)歷了較長的歷程，大體可以分為改革探索、快速推進和全面深入改革三個階段。改革探索階段（1979年-1995年）。從中共十一屆三中全會起，國家陸續(xù)發(fā)布一系列針對公益類事業(yè)單位改革的文件。各地方政府紛紛響應，從人事管理和單位機構(gòu)兩方面著手，推動科教文衛(wèi)領(lǐng)域的體制革新。十三大以后，全國范圍內(nèi)的干部人事改革試點工作取得一定的成效，為后續(xù)改革推進提供了寶貴經(jīng)驗。快速推進階段（1996年-2007年）。1996年，頒布《關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》;2000年，頒布《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》，明確指出事業(yè)單位的改革方向和具體措施。在這一階段，公益類事業(yè)單位在管理制度、人事制度、分配制度等多方面深入改革，相關(guān)試點工作都取得長足進展。全面深入改革階段（2007年至今）。十七大報告明確指出必須要致力于事業(yè)單位分類改革。2008年全國人民代表大會對事業(yè)單位分類改革進行具體的說明，提出改革的具體方案與措施。2011年出臺分類推進事業(yè)單位改革的“中央5號文件”。相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺，事業(yè)單位改革推向全面徹底階段。在這一階段，公益類事業(yè)單位改革進入深水區(qū)。

1.2 取得成效

（1）公益類事業(yè)單位改革方向和目標已定。公共類事業(yè)單位改革在改革的過程中走了許多彎路，也暴露出諸多問題。正因為此，現(xiàn)行的關(guān)于事業(yè)單位改革的政策中，明確表示要處理好行政與事業(yè)單位的關(guān)系，不斷推進管理、運行等相關(guān)機制的改革，以此讓其突破改革深水區(qū)的瓶頸，真正實現(xiàn)“政事分開”。（2）公益類事業(yè)單位自主性更強。目前的情況來看，我國公益類事業(yè)單位在近幾十年的改革中，其自主性地位不斷提高。這意味著我國事業(yè)單位能夠在政策允許的范圍內(nèi)自主明確地發(fā)展，這在一定程度上提高了事業(yè)單位的運行效率，激發(fā)了事業(yè)單位在發(fā)展過程中的創(chuàng)新活力。（3）公益類事業(yè)單位法制性更強?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺，標志著我國事業(yè)單位改革進入了法制層面，同時也意味著公益類事業(yè)單位改革已進入法制化階段。（4）公益類事業(yè)單位人事制度更明晰。國家及地方政府相繼出臺一系列人事制度改革文件，比如建立并實施聘任合同制、首長負責制等，推動事業(yè)單位朝著社會化的方向發(fā)展，這在一定程度上提高了公益類事業(yè)單位人員的配置效率，實現(xiàn)了內(nèi)部分配的公平。

2 公益類事業(yè)單位改革存在的問題

2.1 公益類事業(yè)單位改革嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革

計劃經(jīng)濟體制催生了事業(yè)單位。1984年，在計劃經(jīng)濟的時代背景下，我國正式構(gòu)建了事業(yè)單位，主要負責處理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，以此切實保障國民利益，提高國民的福利待遇。然而，隨著我國進入市場經(jīng)濟時代，事業(yè)單位也亟待改革，但是從現(xiàn)有的改革效果來看，我國公益類事業(yè)單位與經(jīng)濟體制改革不相適應，具體表現(xiàn)為缺乏行之有效的具體戰(zhàn)略，且積極性不高，總體上仍遠遠落后于經(jīng)濟體制改革的步驟。

2.2 公益類事業(yè)單位改革停留在表面階段

我國公益類事業(yè)單位主要從人事制度、管理機構(gòu)等方面展開，并沒有真正解決政事一體化的問題，同時在推進改革的過程中，我國并未強調(diào)職能目標的實現(xiàn)，機構(gòu)性質(zhì)的改變，以至于我國公益類事業(yè)單位改革仍然停留表面。盡管我國在相關(guān)文件中明確提出了“政事分開”的要求，但是由于制度變遷，以及行政體制的不完全改革，我國政府部門并沒有真正“分權(quán)讓利”，公益類事業(yè)單位仍然受行政部門管轄。就目前的發(fā)展形勢來看，政府部門仍然決定著公益類事業(yè)單位的資金運用方式，仍然基于“上傳下達、大包大攬”的原則，對事業(yè)單位的進行管理監(jiān)督，以至于公益類事業(yè)單位難以真正實現(xiàn)“去行政化”，也難以真正推進“政事分開”。

2.3 公益類事業(yè)單位改革缺乏整體配套措施

公益類事業(yè)單位改革是一個循序漸進的系統(tǒng)工程，任何一項改革舉措都可能損害政府部門以及社會群眾的利益，由此制約了事業(yè)單位的改革。由于事業(yè)單位體系龐大，涉及多方利益，加之缺乏整體配套措施，以至于并未形成“事業(yè)單位主導、社會力量參與”的多元治理體系。而且，由于政府部門放權(quán)不徹底，事業(yè)單位還未剝離政府的管制，仍然作為其附屬機構(gòu)執(zhí)行命令，這進一步限制了社會組織、公眾的參與性。此外，大部分政府部門在管理模式上過于強硬，依賴于政策下達、經(jīng)濟干預等行政手段強制解決問題，還沒有多元治理的理念。除此之外，公益類事業(yè)單位整體工作能力低下，難以有效發(fā)揮公共服務(wù)的職能。再加之很大一部分公眾對公共事務(wù)的參與意識本身就不強，參與意愿不高，從而導致公益類事業(yè)單位很難在公共事業(yè)管理過程中發(fā)揮應有的作用[1]。

3 C市D單位的改革歷程及經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)

3.1 C市D單位的改革歷程及典型性

（1）C市D單位性質(zhì)的典型性。從狹義的單位性質(zhì)而言，C市D單位作為我國最早成立的甲級地環(huán)事業(yè)單位之一，其改革成為公益一類事業(yè)單位，在行業(yè)上，具有典型性，據(jù)統(tǒng)計，中國目前具有甲乙丙丁四個等級資質(zhì)的省級地質(zhì)環(huán)境類事業(yè)單位有二十余家，全行業(yè)職工總數(shù)一萬余人。從廣義的單位性質(zhì)而言，C市D單位在改革成為公益一類事業(yè)單位的過程中，單位性質(zhì)經(jīng)歷了從全額撥款事業(yè)單位到公益一類事業(yè)單位，再到公益一類事業(yè)單位（可以創(chuàng)收）的變化，從單位本身的性質(zhì)變化來說，具有一定的典型性。（2）C市D單位改革推進過程的典型性。從2011年開始，C市D單位經(jīng)歷了事業(yè)單位清理規(guī)范、崗位設(shè)置管理改革、事業(yè)單位分類改革、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革等一系列過程。C市D單位改革成為公益一類事業(yè)單位的活動經(jīng)歷了此輪公益類事業(yè)單位改革的整個活動和流程，具有典型性[2]。

3.2 C市D單位改革的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)

（1）向“公益性”的轉(zhuǎn)型及發(fā)展。經(jīng)過改革，C市D單位的公共服務(wù)內(nèi)容有了如下變化：2013年至2017年，D單位提供的公共服務(wù)項目逐漸增多，服務(wù)范圍逐漸擴大，服務(wù)內(nèi)容的自主權(quán)也進一步增強，說明經(jīng)過事業(yè)單位改革，進一步明確了其作為公益性事業(yè)單位的定位，順應了供給側(cè)改革潮流，社會效益提高，社會影響力更加深遠，公益性顯著增強。（2）向“自主性”的轉(zhuǎn)型及發(fā)展。由于政府部門對事業(yè)單位的運行機制干預較大，因此公益類事業(yè)單位也喪失了自主權(quán)，這在一定程度上抑制了事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，降低了事業(yè)單位的運行效率?；诖?，在推進公益類事業(yè)單位改革時，必須要貫徹落實“政事分開”的機制，最重要的表現(xiàn)在于聘任制。D單位嚴格履行國家相關(guān)規(guī)定，貫徹落實各項改革機制，根據(jù)市場要求以及工作需要，制定了靈活的人員聘任制度，自主決定人員的去留，推動單位朝著社會化的方向發(fā)展。2012-2017年，D單位聘用人員數(shù)量呈總體下降趨勢，經(jīng)過改革，建立了更靈活的人員聘用制，在用人方面有了更大的自主權(quán)。

3.3 經(jīng)驗總結(jié)與啟示

“公益性”是“自主性”的基礎(chǔ)，“自主性”是“公益性”的保障。長期以來，在事業(yè)單位改革價值目標的認知和把握上，“公益性”與“自主性”始終難以平衡。但從以上對C市D單位的分析中可以看出，經(jīng)過改革，公益類事業(yè)單位在強化“公益性”與激發(fā)“自主性”之間取得了較好地平衡，價值目標有了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及發(fā)展，體現(xiàn)了雙重價值標準，既實現(xiàn)自主管理、自主經(jīng)營，同時也進一步發(fā)揮了其“公益性”，為社會群眾創(chuàng)造出更多有價值的公共產(chǎn)品。

4 公共服務(wù)供給側(cè)改革下公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型路徑

4.1 確定轉(zhuǎn)型的目標

（1）向“公益性”轉(zhuǎn)型。公益類事業(yè)單位具有“公益性”，這種特殊的性質(zhì)決定了事業(yè)單位在開展相關(guān)活動時，必須以保障公共利益為出發(fā)點與落腳點，必須以提供符合社會群眾需要的公共產(chǎn)品為前提。（2）向“自主性”轉(zhuǎn)型。在我國推進事業(yè)單位改革的過程中，“政事一體化”始終是制約改革的主要原因。由于政府部門對事業(yè)單位的運行機制干預較大，在一定程度上抑制了事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，降低了事業(yè)單位的運行效率。公益類事業(yè)單位改革時，要貫徹落實“政事分開”機制，在充分發(fā)揮公益性的同時，推動單位朝著社會化的方向發(fā)展，真正發(fā)揮公益類事業(yè)單位的自主性，才激發(fā)事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，由此創(chuàng)造出更多便民利民的公共產(chǎn)品，提高社會群眾的福利待遇[3]。

4.2 確定轉(zhuǎn)型的路徑

（1）與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型：由“控制型”走向“伙伴型”。政府與公益類事業(yè)單位的關(guān)系可以劃分為“控制型”、“依賴型”、“輔助型”、“伙伴型”。不同類型的事業(yè)單位，政府對其的管理模式也存在差異，在一定程度上影響事業(yè)單位的運行效率與公共服務(wù)質(zhì)量。從某種層面上而言，事業(yè)單位的改革實際上是逐漸剝離政府部門的管制權(quán)。單位與政府的關(guān)系從“控制型”走向“伙伴型”，一方面，政府財政經(jīng)費穩(wěn)定支持，可以保證其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，保證財政投入產(chǎn)出的高效;另一方面，政府適當放權(quán)，能激發(fā)事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，讓其能夠結(jié)合市場需求，合理地進行資源配置。（2）公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)型：從“政府承辦”走向“政府購買”。公益類事業(yè)單位要想真正實現(xiàn)改革，還必須轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式，使其朝著政府購買的方向發(fā)展。政府通過公開招標等方式，把公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移至社會組織，以此充分調(diào)動社會組織、企事業(yè)單位的參與性，形成多元治理格局，切實滿足社會群眾個性化的產(chǎn)品需求。相較于“政府承辦”，“政府購買”引入市場競爭機制，充分調(diào)動了市場主體參與積極性，同時豐富了公共服務(wù)供給的途徑，緩解我國政府的財政負擔，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供需平衡。公益類事業(yè)單位改革要依托政府購買服務(wù)，促進其調(diào)整公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，使其增強適應未來需求變化的能力，提高靈活性，推進公共服務(wù)供給側(cè)改革。（3）管理體制的轉(zhuǎn)型：從“一元”走向“多元”。隨著社會治理理念的轉(zhuǎn)變，我國公益類事業(yè)單位逐步形成了“多元治理主體”的格局，運行機制也從“行政化”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代合作治理”。公益類事業(yè)單位改革，應該建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的公共服務(wù)管理模式，形成“政府部門主導、企事業(yè)單位參與”的多元治理格局。在公共事務(wù)的管理中，公益類事業(yè)單位與社會組織、政府部門共同參與，由此形成了民主協(xié)商、民主監(jiān)督、共同管理的管理方式。

5 對策與建議：公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下對推進我國公益類事業(yè)單位改革的啟示

5.1 外部制度革新

5.1.1 改革財政管理制度，探索多元化資金來源渠道

（1）對于依賴政府全額撥款的公益一類事業(yè)單位，要加強預算管理，構(gòu)建完善的預算安排機制，同時建立相關(guān)的獎懲機制，約束轉(zhuǎn)包公共服務(wù)的行為。（2）對于不完全依靠政府撥款的公益二類事業(yè)單位，我國要明確政府部門的經(jīng)費補助標準，既不過度干預，又要滿足其基本需要。與此同時，也要鼓勵其利用現(xiàn)有的設(shè)備和人力資源，在充分履行政府購買服務(wù)任務(wù)的基礎(chǔ)上，積極參與市場競爭，以此用高質(zhì)量、高標準的公共產(chǎn)品增加財政收入。（3）構(gòu)建從中央到地方政府合理分擔的財政投入保障機制。國家必須要加強預算管理，做好公益類事業(yè)單位信息采集工作，以此全面掌握公共服務(wù)狀況，真正把資金投入到符合群眾需要的公益類項目中。（4）構(gòu)建健全的財政政策支持體系。國家在轉(zhuǎn)變財政資金供給方式，構(gòu)建財政投入保障機制的同時，還必須要從政策的層面，建立集稅收減免優(yōu)惠、定價、鼓勵社會捐贈等激勵政策于一體的配套體系，由此切實保障國家經(jīng)費的合理投入，公益類事業(yè)單位的資金渠道有效拓展[4]。