信息化對政府組織形式的影響探析

[摘要]工業(yè)40時代的信息化對社會各領(lǐng)域帶來的變革影響都是巨大的，政府組織形式也不例外。文章基于韋伯官僚制組織的主要特征，分析了信息化時代主要技術(shù)對官僚制各特征要素的影響：通信技術(shù)對官僚制組織信息溝通的影響，大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府官僚制組織決策帶來的影響，電子政務(wù)對政府官僚制人事帶來的影響。基于信息化時代技術(shù)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的 “網(wǎng)絡(luò)政府”“整體政府”等這些新概念是從信息化時代使政府官僚制組織變得更有生命力的影響方面提出的，但這些改變并未真正撼動政府官僚制組織的核心特點，不能成為替代官僚制的政府組織形式。與此同時，信息化時代的諸多方面消解了政府官僚制的部分弊端，也弱化了政府官僚制的部分優(yōu)點。信息化時代，政府官僚制組織形式仍具有很強(qiáng)的生命力。

[關(guān)鍵詞]信息時代;政府組織;官僚制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201930011

1問題的提出

20世紀(jì)50年代以來，以電子信息業(yè)的突破與迅猛發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命給人類社會帶來了劃時代的影響，人類社會的發(fā)展進(jìn)程由工業(yè)時代進(jìn)入到信息時代。近年來，互聯(lián)網(wǎng)、高科技電子設(shè)備等高速發(fā)展帶來的社交網(wǎng)絡(luò)化、信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化扁平化、日常行為數(shù)據(jù)化智能化已使得人們生活的諸多領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變革。在這樣的時代大潮下，黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2016年4月19日，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上指出，“我們提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，信息是國家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個進(jìn)程中的重要作用。要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺，分級分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，更好地用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策?！痹诖诵畔r代急速發(fā)展的背景下，政府官僚制組織會受到哪些影響，是否會發(fā)生變化，會發(fā)生哪些變化，進(jìn)行怎樣的揚(yáng)棄，都成為引起關(guān)注的問題。

國內(nèi)學(xué)者對其進(jìn)行了一些研究，張康之認(rèn)為官僚制將向合作制發(fā)展。在他看來，“官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會生產(chǎn)和社會治理要求而產(chǎn)生的一種組織形式，在工業(yè)社會的歷史時期中，造就了輝煌的歷史性成就。但當(dāng)人類進(jìn)入了全球化、后工業(yè)化時代以后，由于社會的復(fù)雜性和不確定性迅速增長，官僚制組織不再適應(yīng)這樣一個個性化時代的要求，致使對它的批判之聲不絕于耳。在高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史背景下，人類需要通過合作的方式去處理各種各樣的問題，與之相適應(yīng)的組織形式也應(yīng)當(dāng)是合作制組織?！苯誊娬抡J(rèn)為“政府信息化形式上看是現(xiàn)代科技在行政管理中的應(yīng)用與擴(kuò)展，實質(zhì)上帶來的是行政管理的一場革命性變革，引領(lǐng)行政組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式變化發(fā)展的基本趨勢，即行政組織功能多元化，行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平化，行政組織運(yùn)行程序開放化，行政組織運(yùn)作方式智能化和民主化，也將使行政組織運(yùn)作結(jié)果實現(xiàn)高效化。”竺乾威認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)治理或許被認(rèn)為是未來最有希望來取代傳統(tǒng)官僚制政府管理的一種形式，但至少到目前為止，網(wǎng)絡(luò)治理并沒有改變政府的組織結(jié)構(gòu)”。各方觀點不盡一致。本文將從官僚制本身入手，基于韋伯所闡述的官僚制的基本特征進(jìn)行逐一分析，研究信息化對這些特征的影響，進(jìn)而探討信息化對官僚制組織形式的影響。

2政府官僚制組織的特點及優(yōu)缺點

21政府官僚制組織的核心特點

官僚體制是馬克斯·韋伯以合理合法性為特征建立起來的法理型組織管理體制。韋伯認(rèn)為，官僚制是科學(xué)的，建立在法理型權(quán)威統(tǒng)治基礎(chǔ)上的。它是基于理性設(shè)計出來的，能夠有效完成大規(guī)模的管理工作，實現(xiàn)組織目標(biāo)。在其表述中，將官僚制的特點描述為：①組織管理非人格化;②層級節(jié)制的官僚權(quán)力體系;③形成正規(guī)的決策文書;④管理以徹底專業(yè)的培訓(xùn)為前提;⑤辦公室工作全職專職;⑥辦公室管理遵循可學(xué)習(xí)的普遍原則。此外公務(wù)人員的職務(wù)行政人事模式有：①得到社會尊重;②職位由上級任命;③通常是終身制，事實上是特定任期;④薪酬待遇;⑤職位由低到高層級晉升。時至今日，韋伯的對官僚制的分析表述仍是傳統(tǒng)行政管理范式的基石，它構(gòu)建了官僚組織的基本架構(gòu)和運(yùn)行模式。

22政府官僚制的優(yōu)點

221組織設(shè)計科學(xué)、明確

科層官僚制在極大程度上體現(xiàn)出了組織設(shè)計的科學(xué)性、明確性，摒棄了過去的隨意任性?；诜ɡ淼慕M織設(shè)計，一方面做到在組織設(shè)計階段便盡可能地精細(xì)、合理;另一方面非人格化的管理、依靠組織和制度來運(yùn)行的設(shè)計思路也盡可能保證了在組織運(yùn)轉(zhuǎn)過程中對非人格化管理的體現(xiàn)。

222官僚團(tuán)隊的穩(wěn)定性

政府官僚制設(shè)計中對組織中的人事制度設(shè)計給予了較多的關(guān)注，這也與其最初形成時的政治環(huán)境和想要達(dá)成的組織設(shè)計目標(biāo)有關(guān)。專業(yè)培訓(xùn)、全職專職、終身制、由低到高晉升等安排保障了工作人員的長期穩(wěn)定性發(fā)展，有利于心理環(huán)境的穩(wěn)定和從事公共事業(yè)的公益心。

23政府官僚制的缺點

231難以應(yīng)對靈活多變的環(huán)境

官僚制面對組織環(huán)境的變化時顯得較為遲鈍，因為它需要制定新的規(guī)章制度重新進(jìn)行規(guī)則設(shè)計。這種設(shè)計在遭遇變化較快的環(huán)境時明顯會顯得笨拙。如今在各項技術(shù)都高速發(fā)展，市場活躍創(chuàng)新的時代，政府官僚組織的這項缺點越發(fā)明顯暴露出來。尤其是在我國當(dāng)前大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的背景下，新的市場行為層出不窮，如基于互聯(lián)網(wǎng)興盛發(fā)展而來的網(wǎng)約車、外賣、直播視頻平臺等，政府對之進(jìn)行監(jiān)管的速度遠(yuǎn)不及其發(fā)展擴(kuò)張的速度。政府官僚制對這些新興事物的反應(yīng)速度、相關(guān)職能的增設(shè)速度、負(fù)責(zé)部門的明確速度、政策的制定速度等都會顯得較為遲滯。

232下級人員主動性積極性受壓抑

由于官僚制的設(shè)計較為依賴從上到下的工作安排、人事安排，導(dǎo)致組織從下到上的溝通反饋較為壓抑。身為下級人員，在上級力量較為強(qiáng)勢時，出于經(jīng)濟(jì)人理性的考慮，無論在工作承擔(dān)還是責(zé)任承擔(dān)方面都會選擇消極逃避的態(tài)度。因此，為了消除這種不利影響，近些年組織績效激勵設(shè)計應(yīng)運(yùn)而生。

233部門協(xié)作存在壁壘困境

由于政府科層官僚制基于盡可能的理性設(shè)計，對部門職位職能的設(shè)計不可能做到盡善盡美，必然存在需要協(xié)調(diào)相互配合的時候。但出于組織忠誠和本位主義，在現(xiàn)實中時常出現(xiàn)的情形卻是部門壁壘森嚴(yán)，利益割據(jù)，寫作困難。即使是在政務(wù)信息推進(jìn)的過程中，也存在較為嚴(yán)重的信息孤島情況。

3信息化時代對政府官僚制組織的影響

信息化時代是以通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、人工智能等高科技技術(shù)為基礎(chǔ)發(fā)展的時代，這個背景對政府官僚組織的影響是多方面的。本文從信息化最廣為人知的典型方面切入，分析其對政府官僚制組織帶來的影響，分別是通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、電子政務(wù)。

31通信技術(shù)對官僚制組織信息溝通的影響

溝通對于組織來說是必不可少的。馬奇和西蒙認(rèn)為，組織的活動“部分”地受到其處理協(xié)調(diào)要求的溝通能力的限制。巴納德將組織的溝通置于組織的中心位置。為了維持官僚制組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有信息的傳遞和流動，組織的溝通是極其重要的。官僚制組織背后是層級節(jié)制的權(quán)力體系，多層級多部門之間要進(jìn)行協(xié)調(diào)共同完成組織目標(biāo)，必須有信息的及時有效傳遞。信息化時代對政府官僚制組織的信息溝通帶來諸多影響。

311信息溝通層級扁平化

在過去信息溝通不發(fā)達(dá)的時代，組織內(nèi)的信息溝通大多通過文件、面對面會議的形式傳遞。這些信息溝通方式實現(xiàn)了信息的層級傳遞，但卻極其耗費時間精力，也會造成一定程度的信息損耗。在信息化時代，一個重大便利之處就是信息交流平臺的廣泛使用，使得過去需要層層傳遞，部門傳遞的信息交流變得極為方便，通過通信網(wǎng)絡(luò)的傳輸可實現(xiàn)溝通層級的扁平化，也極大降低了信息的損耗。

312信息溝通方向多元化

信息化時代，互聯(lián)互通的時代，逐漸拋棄了過去較為強(qiáng)勢的從上到下的信息傳遞方向，開始轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣较?。與此同時，由于微信、微博、直播視頻平臺等各種自媒體平臺的興起，這些媒體平臺的信息傳遞方向是放射狀擴(kuò)散的，不僅政府官僚組織之外的群體能夠第一時間接收到，政府官僚組織內(nèi)部也可以同時接收到。這種自發(fā)形成的高密度的信息源形成了信息群落，形成獨立于政府官僚組織之外的信息力量，這就在極大程度上實現(xiàn)了政府官僚組織內(nèi)外之間信息的交流溝通，不僅是內(nèi)部信息能夠被快速傳遞出去，外部信息也能夠快捷地傳入組織內(nèi)。也因此，政府官僚組織內(nèi)外之間信息交流溝通成為信息化時代政府官僚組織要面對的重要課題，能否通過溝通平臺及時回應(yīng)社會關(guān)切，能否實現(xiàn)政務(wù)公開避免因官方信息缺失而造成的謠言四起，等等，都是信息化時代因為信息溝通方向多元化而帶來的政府官僚組織要面臨的問題。

313信息溝通形式多樣化

在信息化時代到來以前，政府官僚組織內(nèi)部的信息溝通方式非常有限，這在很大程度上限制了組織內(nèi)信息的交流傳遞。步入信息化時代以來，信息傳遞的形式越發(fā)多元化，如通過通信網(wǎng)絡(luò)視頻，可實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)會議的召開，減少了會務(wù)經(jīng)濟(jì)成本，提高了信息交流的便利程度。如通過網(wǎng)站、微信群等電子平臺進(jìn)行通知、獎懲等公文的發(fā)布和任務(wù)的分配，高效又便利。多種多樣的信息溝通形式使得組織內(nèi)的信息溝通成本大幅下降，有效提高組織效率。

32大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府官僚制組織決策帶來的影響

信息化時代除了在通信信息方面具有劃時代的跨越之外，還有一些副產(chǎn)品，也給政府官僚制帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)，比如大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)是信息化時代自然而然的產(chǎn)物。大量信息平臺在使用過程中產(chǎn)生了不可想象的海量數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品，屬于用戶還是平臺，是否要作為政府公共管理對象的一部分，都成為新時代的命題，在發(fā)展之初對政府管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。但隨著數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)的價值越來越被認(rèn)識，從大數(shù)據(jù)中所能分析到的結(jié)論用于政策決策前的參考信息具有十分重要的價值。此外，大數(shù)據(jù)所具有的海量信息優(yōu)勢使得分析結(jié)果具有較高的貼近真實的價值，使得政府的決策在一定程度上實現(xiàn)科學(xué)化。

33電子政務(wù)對政府官僚制人事帶來的影響

隨著信息化時代中對電子技術(shù)的逐漸依賴，政府官僚化組織漸漸認(rèn)識到電子政務(wù)將會給實際的政務(wù)操作帶來便捷，同時也將能夠?qū)崿F(xiàn)對人工進(jìn)行一定程度的替代。然而，就像大工業(yè)時代發(fā)生的機(jī)器搶奪了工人的飯碗工人會惡意地破壞機(jī)器一樣，當(dāng)新技術(shù)可以實現(xiàn)對公務(wù)員基礎(chǔ)操作性工作的部分替代也勢必加劇政府官僚制組織人浮于事的惡果。官僚制本身就有惡意擴(kuò)張的趨勢，隨著信息化技術(shù)的加入，看似冗余的隊伍將顯得更加冗余。彼時，冗余的官僚隊伍或?qū)⒊蔀樽璧K電子政務(wù)的強(qiáng)大力量，也將成為電子政務(wù)強(qiáng)大發(fā)展后的不安因素，這對政府官僚制組織的人事安排來說并不算是個好消息。

4信息化時代政府官僚制發(fā)展趨勢分析

綜上可以看出信息化時代較為明顯的幾個方面會對政府官僚制組織的信息溝通、決策、人事安排造成一定程度的影響，據(jù)此對信息化時代官僚制的發(fā)展趨勢進(jìn)行分析。

首先，官僚制的核心特點并未被動搖。組織管理的非人格化并沒有因為信息化的發(fā)展而消解;層級節(jié)制的官僚權(quán)力體系中的層級有扁平化趨勢，但層級并未消失;正規(guī)的決策文書一直存在，只不過其發(fā)布的渠道多樣化;管理以專業(yè)培訓(xùn)為前提，辦公室專職全職，辦公室管理可學(xué)習(xí)，這些特點絲毫沒有受到影響。與此同時，公務(wù)員的職位仍然是由上級任命，其晉升也已然是由低級到高級，通常是終身制，但事實上是以特定任期表現(xiàn)出來的，所受影響的只是公務(wù)員的人數(shù)有可能減少。由此不難看出，信息化的諸多影響并未真正動搖到官僚制的核心特點。

其次，信息化消解了政府官僚制的部分弊端。從前文分析中已知，政府官僚制組織對靈活多變的環(huán)境難以應(yīng)對，總顯遲滯。但在信息化時代，官僚制組織信息溝通方向多樣化，使得官僚制組織與組織之外環(huán)境之間的信息交流變得迅捷，網(wǎng)絡(luò)信息大數(shù)據(jù)的結(jié)果分析實時為政府反映網(wǎng)絡(luò)世界的熱點動向。信息化時代的這些影響都提高了政府官僚制組織的知覺，使其對環(huán)境的變化變得更加靈敏，反應(yīng)更加靈活;另外，政府官僚制組織本身存在較為嚴(yán)重的部門壁壘問題，通過強(qiáng)有力的電子政務(wù)工作的推進(jìn)，打破各部門的信息孤島，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，就能在很大程度上消解這份壁壘;此外，官僚制組織中下級工作人員的工作積極性不能得到很好釋放的問題也能在信息化時代得到很好改善。信息化時代對于績效考核來說無疑是福音，向來以績效成績難以測定著稱的行政類工作可以實現(xiàn)定量測定，根據(jù)電子記錄進(jìn)行工作成果分析，這無疑能夠極大程度上提高基層工作人員的工作積極性，提高公眾對政府公共服務(wù)的滿意度。

最后，信息化弱化了政府官僚制的部分優(yōu)點。前文分析可知，政府官僚制因為其基于理性科學(xué)的設(shè)計使得組織運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定，工作人員穩(wěn)定。然而，這些優(yōu)點都會因為信息化時代的發(fā)展而被削弱，電子政務(wù)強(qiáng)大的替代能力使得政府不再需要那么多工作人員，在崗的人員也會擔(dān)憂在不確定的時刻自己的人工勞動就會被電子機(jī)器取代。

5結(jié)論

綜上分析可知，即便是在信息社會和網(wǎng)絡(luò)社會的今天，官僚制仍然在發(fā)揮著無可替代的作用。無論是新公共管理的改革還是新公共服務(wù)的主張，都可以把它理解為是對官僚制運(yùn)作方式的流程的改變，而不是或主要不是一種結(jié)構(gòu)改革。信息化時代的到來并未動搖政府官僚組織的核心特點，而是發(fā)揮了時代的優(yōu)勢，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)官僚制的諸多不足，使其更加優(yōu)化。對此，一些學(xué)者選用了其他名詞來表述這種優(yōu)化，如整體政府、無縫隙政府、網(wǎng)絡(luò)政府等。整體政府的概念是英國學(xué)者希克斯1977年在《整體政府》一書中首次提出的，是西方學(xué)者提出的一種適應(yīng)信息化、數(shù)字化要求的全新政府治理模式，其要義就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系以及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且分離的整體性服務(wù)型的政府治理模式。無疑，這些新的定義著重強(qiáng)調(diào)了信息化時代官僚制組織被賦予全新色彩的一部分，但我們需要清醒認(rèn)識的是，無論使用什么樣的稱呼，其都尚未提出一種組織形式可以替代官僚制。在未來相當(dāng)長一段時間，官僚制仍處于不可替代的地位，在信息化時代吸收新的營養(yǎng)繼續(xù)煥發(fā)著勃勃生機(jī)。

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[作者簡介]崔亞利（1987—），女，漢族，河南鄭州人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士生，研究方向：中國公共行政。