保護(hù)自然資源 讓綠水青山常在

編者按：2019年7月11日，國家自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島，以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。這標(biāo)志著我國開始全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。為解讀《辦法》有關(guān)情況，近日，國家自然資源部自然資源確權(quán)登記局負(fù)責(zé)人回答了記者的提問?，F(xiàn)摘要刊登，以饗讀者。

問：《辦法》出臺(tái)的背景是什么？

答：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是中央生態(tài)文明體制改革的重要決策部署，是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需要，是履行自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)的基礎(chǔ)支撐。2016年12月，按照中央改革要求，原國土資源部等部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，明確在12個(gè)試點(diǎn)省份先行實(shí)施。經(jīng)過1年多的試點(diǎn)，探索出了一套行之有效的自然資源確權(quán)登記工作流程、技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，驗(yàn)證了自然資源確權(quán)登記的現(xiàn)實(shí)可操作性。試點(diǎn)的另一個(gè)重要成果是發(fā)現(xiàn)了在資源類型劃分、登記單元確定、登記管轄和權(quán)利主體確定等方面的問題和困難。隨著生態(tài)文明體制改革的深入推進(jìn)，特別是機(jī)構(gòu)改革逐步到位，原來不具備條件、未作規(guī)定的登記管轄和所有權(quán)主體等內(nèi)容需要予以明確，試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的一些重大問題，需要作出回應(yīng)，以增強(qiáng)該辦法的時(shí)代性、指導(dǎo)性和可操作性。

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，建立和實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，我們?cè)诳偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以下原則對(duì)原辦法進(jìn)行了修訂：一是鞏固已有制度成果。堅(jiān)持以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在物權(quán)登記不重不漏的前提下，實(shí)現(xiàn)全部國土空間內(nèi)自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間登記的全覆蓋。二是強(qiáng)化改革協(xié)同。與自然資源資產(chǎn)管理體制改革、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、國家公園體制改革，以及統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一規(guī)劃等改革相銜接，充分利用已有成果，提高自然資源確權(quán)登記效率。三是突出整體保護(hù)。落實(shí)山水林田湖草“生命共同體”理念，按照生態(tài)功能重要性確定登記單元，劃定優(yōu)先級(jí)。根據(jù)地表、地上、地下空間完整性，推進(jìn)土地與自然資源立體空間整體登記。四是增強(qiáng)適用性。對(duì)于試點(diǎn)反映的問題，有共識(shí)的盡量明確，做到有章可循，對(duì)于一時(shí)難以統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)，明確方向和原則，為地方創(chuàng)新預(yù)留接口。

經(jīng)過1年多的修訂完善，國家自然資源部聯(lián)合國家財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、林草局制定印發(fā)了新的《辦法》。

問：《辦法》在制度設(shè)計(jì)上，明確了哪些主要內(nèi)容？

答：《辦法》重點(diǎn)針對(duì)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的登記管轄、資源類型劃分、權(quán)利主體確定和登記單元?jiǎng)澐值确矫娲嬖诘膯栴}，進(jìn)行了修改完善和明確規(guī)定。

一是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求和實(shí)際工作需要，建立分級(jí)負(fù)責(zé)、分工明確的確權(quán)登記工作機(jī)制?？紤]到國家公園等自然保護(hù)地、大江大河大湖和跨境河流、重點(diǎn)國有林區(qū)、海域、無居民海島、生態(tài)功能重要的濕地和草原、石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源等自然資源對(duì)國家生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面意義重大，且一般范圍廣、面積大，很多是跨省級(jí)行政區(qū)的，為更好地履行全民所有自然資源所有者職責(zé)，確保自然資源確權(quán)登記體現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，防止在登記單元?jiǎng)澏ㄟ^程中產(chǎn)生利益沖突和矛盾，此次修訂，明確了由中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，由國家登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理。由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，由省級(jí)及省級(jí)以下登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理。

二是與國土調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作相銜接。明確自然資源類型邊界，通過充分利用全國國土調(diào)查成果、自然資源專項(xiàng)調(diào)查成果等自然資源調(diào)查成果獲取，避免重復(fù)調(diào)查產(chǎn)生自然資源類型劃分交叉重疊。明確已辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，通過不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)、權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)自然資源登記簿與不動(dòng)產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)。對(duì)于國家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地管理或保護(hù)范圍內(nèi)存在集體所有自然資源的，一并劃入登記單元，予以標(biāo)注和記載。

三是明確登記簿上予以記載的三類主體。根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》等法律和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等中央決策部署文件，按照自然資源確權(quán)登記要立足于服務(wù)管理需要的要求，明確在登記簿上對(duì)所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體三類主體予以記載。其中：全民所有自然資源和生態(tài)空間的所有權(quán)人均登記為全民;所有權(quán)代表行使主體均登記為國家自然資源部。在具體行使所有權(quán)方式上，分中央直接行使和委托代理行使。中央委托相關(guān)部門、地方政府代理行使所有權(quán)的，所有權(quán)代理行使主體登記為相關(guān)部門、地方人民政府。

四是細(xì)化自然資源登記單元?jiǎng)澏ㄒ?guī)則。明確國家批準(zhǔn)的國家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地按照管理或保護(hù)范圍優(yōu)先劃定登記單元;水流以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元;濕地按照自然資源邊界劃定登記單元;森林、草原、荒地按照國有土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間劃定登記單元;海域登記范圍為我國的內(nèi)水和領(lǐng)海，依據(jù)沿?？h市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元;無居民海島按照“一島一登”的原則，單獨(dú)劃定登記單元，進(jìn)行整島登記;探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)、油氣以油氣田劃分登記單元。山嶺和灘涂資源在森林、濕地等登記單元中已體現(xiàn)，因此，不再單獨(dú)劃定自然資源登記單元。對(duì)于已納入國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地登記單元內(nèi)的森林、草原、荒地、水流、濕地等不再單獨(dú)劃定登記單元，作為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地登記單元內(nèi)的資源類型予以調(diào)查、記載。

五是明確自然資源確權(quán)制度。在確權(quán)方面，充分利用集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證等不動(dòng)產(chǎn)登記成果，開展自然資源權(quán)籍調(diào)查，采取疊加的方式劃清全民所有和集體所有的邊界以及不同集體所有者的邊界。為確保權(quán)屬界線清晰明確，規(guī)定登記單元的重要界址點(diǎn)應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)指界，必要時(shí)可設(shè)立明顯界標(biāo)。同時(shí)規(guī)定，在國土調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查、權(quán)籍調(diào)查、土地勘測(cè)定界等工作中對(duì)重要界址點(diǎn)已經(jīng)指界確認(rèn)的，不需要重復(fù)指界。在權(quán)屬爭(zhēng)議處理方面，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定處理。

問：未來將如何應(yīng)用自然資源確權(quán)登記成果？

答：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記立足于保護(hù)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)自然資源管理的需要，其成果要建立涵蓋自然狀況、權(quán)屬狀況和公共管制要求等內(nèi)容的自然資源登記“一個(gè)簿”、產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”和信息“一張網(wǎng)”，為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，加強(qiáng)自然資源管理提供基礎(chǔ)支撐。

一是建立登記“一個(gè)簿”，銜接自然資源管理上下游。 自然資源確權(quán)登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業(yè)務(wù)承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記充分利用自然資源調(diào)查、開發(fā)利用及權(quán)利配置結(jié)果，再通過確權(quán)登記予以確認(rèn)公示;另一方面，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰自然資源權(quán)屬狀況和自然狀況，為所有者權(quán)益的保護(hù)和行使、實(shí)施自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

二是形成產(chǎn)權(quán)“一張圖”，支撐部“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行。 通過開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)邊界，全面摸清各類自然資源的空間范圍、面積、質(zhì)量和數(shù)量，明確體現(xiàn)自然資源用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制等監(jiān)管要求，形成自然資源產(chǎn)權(quán)管理“一張圖”，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)提供產(chǎn)權(quán)保障。

三是構(gòu)建信息“一張網(wǎng)”，提升生態(tài)保護(hù)監(jiān)管和公共服務(wù)能力。 自然資源信息不對(duì)稱是自然資源監(jiān)管難的一個(gè)重要原因?！掇k法》規(guī)定，加強(qiáng)自然資源確權(quán)登記信息化建設(shè)，在不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)上，開發(fā)、擴(kuò)展全國統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實(shí)行全國四級(jí)登記機(jī)構(gòu)自然資源登記信息統(tǒng)一管理、實(shí)時(shí)共享，與生態(tài)環(huán)境、水利、林草等相關(guān)部門信息互通，與不動(dòng)產(chǎn)登記、公共管制信息相互關(guān)聯(lián)，向相關(guān)監(jiān)管部門及時(shí)共享自然資源權(quán)屬動(dòng)態(tài)變化信息，有效提高自然資源監(jiān)督管理的效能。