廣播節(jié)目監(jiān)管機制探析

張琛

【摘要】當前媒體競爭日趨激烈，一些廣電媒體在致力提升市場份額的同時，出現了過度娛樂化、商業(yè)化等問題。本文以河北邢臺廣播電視臺的節(jié)目為切入點，通過實證訪談與問卷調查，對比分析基層廣電媒體的體制機制建設，探索廣播節(jié)目播出的合理限制范疇，對我國廣電行業(yè)現有的監(jiān)管機制進行分析并提出合理建議，以促進廣播節(jié)目質量提升，形成良好的文化氛圍。

【關鍵詞】 廣播電臺 ?監(jiān)管機制 ?市縣級媒體

【中圖分類號】G220 ? ? 【文獻標識碼】A

2019年1月25日，習近平總書記主持中共中央政治局第十二次集體學習時強調，推動媒體融合發(fā)展、建設全媒體成為我們面臨的一項緊迫課題。要運用信息革命成果，推動媒體融合向縱深發(fā)展，做大做強主流輿論，鞏固全黨全國人民團結奮斗的共同思想基礎，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大精神力量和輿論支持。①

全媒體時代，廣播電視迎來了新的發(fā)展機遇，三網融合技術不斷提高并逐漸普及，無線聯網技術的推廣和應用，使各級廣播電視臺享有更加優(yōu)越的平臺與技術支持。但是，“內容為王、受眾為本”仍是廣電媒體必須堅持的價值準則，作為內容的建設者與傳播者，若是節(jié)目的監(jiān)管機制不完善，出現問題，實現文化大發(fā)展與大繁榮只能是一紙空談。

自1983年起，我國就秉持中央、省、市、縣“四級辦廣播”的方針，經過30多年的發(fā)展，隨著社會主義市場經濟向縱深發(fā)展和廣播技術的更新換代，這一結構布局的時代背景和技術條件已經發(fā)生變化。而今，中央、省級廣播媒體大多數憑借融媒體時代的資源優(yōu)勢實現了轉型升級，身處后兩級的市縣級廣播媒體由于實力不濟、生存困難，往往劍走偏鋒，在節(jié)目中打擦邊球，出現一些“三俗”內容。如何應對這一現象，對基層廣播媒體播出的節(jié)目進行合理管控，已經成為一個亟待解決的問題。

一、我國廣播電視法律監(jiān)管制度

（一）廣播電視法律監(jiān)管體系

依照國家廣播電視總局做出的廣播電視立法工作規(guī)劃，我國已初步建立了符合現代廣播電視發(fā)展規(guī)律、適應社會主義市場經濟要求的法律監(jiān)管體系框架。從中央至地方，從大政方針到具體規(guī)范性文件，每一層級之間都相互聯系、相互補充，為廣播電視的良性發(fā)展提供了有力支撐。

截至2019年2月20日，我國已經出臺了涉及廣播電視監(jiān)管的行政法規(guī)18部，包括目前最權威的《廣播電視管理條例》《廣播電視設施保護條例》以及《音像制品管理條例》（2016年修正本）等。出臺了含《廣播電視節(jié)目制作經營管理規(guī)定》《廣播電臺電視臺審批管理辦法》《廣播電視廣告播出管理辦法》等在內的62項部門規(guī)章，出臺了關于廣播電視中商業(yè)廣告、優(yōu)秀作品譯制、影音作品版權、影音作品市場管理等內容的521件規(guī)范性文件。此外，各省、市還出臺了廣播電視相關的地方性法規(guī)和規(guī)章300余件，例如《甘肅省廣播電視管理條例》《黑龍江省農村廣播電視設施管理規(guī)定》等。除了以上法規(guī)、規(guī)范性文件等，我國憲法以及其他多部法律中也有涉及廣播電視的條款細則。

（二）我國廣播電視監(jiān)管的內容

我國對廣播電視的監(jiān)管，主要體現在以下四方面：

第一，廣播電視節(jié)目應該遵守我國的行政審批制度，依法獲得節(jié)目制作經營許可證。其中，中央及其直屬機構的節(jié)目由廣電總局審批，其他機構向所在地廣電行政部門提出申請，報省級廣電部門審批;省級審批一周內報廣電總局備案。許可證應由廣電總局統(tǒng)一印制，有效期為兩年，過期則需重新辦理。

第二，我國的廣播電視節(jié)目中不允許出現以下內容：其一，危害國家統(tǒng)一、主權和領土完整，危害國家安全，涉嫌泄露國家秘密信息的;其二，煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的;其三，宣揚邪教、色情、賭博、暴力，危害社會公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，破壞青少年身心健康的;其四，我國現行的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定禁止的其他節(jié)目內容。一經發(fā)現播出違法違規(guī)內容，將受到相應的行政處罰。

第三，對于境外的節(jié)目應當依照法律接受嚴格審查，禁止以任何形式進行非法的文化輸入。

第四，廣告投放必須嚴格遵守現行法律條例中規(guī)定的時間，不得播放內容低俗、誤導消費者的各類廣告，應重視公益廣告的投放并適當增加其比例。

二、我國市縣級廣播節(jié)目的基本情況

以河北省邢臺廣播電視臺廣播中心（以下簡稱邢臺廣播）為例，目前開設有新聞廣播、音樂廣播、交通音樂廣播、生活廣播以及邢臺愛尚986等5個頻率66檔節(jié)目，內容涵蓋新聞、交通、生活、娛樂、經濟等諸多方面，全天播音共計88小時，信號基本實現對邢臺市21個縣市區(qū)的全覆蓋并輻射周邊地市，受眾人口達2000萬。筆者利用數據調查與實地訪談的研究方法，結合CSM媒介研究收聽率調查數據的總體情況，分析邢臺廣播節(jié)目播出效果及其原因，為監(jiān)管機制的合理運作提供科學合理的借鑒。

（一）廣播媒體對于區(qū)域大眾文化的塑造發(fā)揮著重要作用

據CSM媒介研究統(tǒng)計，相較于國家級電臺，省、市級電臺在當地的競爭優(yōu)勢明顯，占據當地市場份額的近90%。另外，從總體來看，目前省級電臺仍擁有較大的市場份額，但是省級廣播電臺占據的市場份額呈緩慢型增長，市級電臺的增長幅度更大，體現出廣播媒體本土化的優(yōu)勢特點，說明聽眾群體仍然傾向于本地廣播媒體。這也從側面顯示出廣播媒體傳播的內容對于區(qū)域大眾文化的塑造有著至關重要的作用。

筆者對河北邢臺市廣播節(jié)目播出狀況進行的系列調研結果，也同樣印證了這一趨勢。2019年1月22日至28日，邢臺市廣播受眾群體人均聽廣播的時長為93分鐘，其中河北省級電臺節(jié)目48分鐘，邢臺市級電臺節(jié)目41分鐘，中央廣播電視總臺央廣節(jié)目4分鐘。

（二）市縣級廣播存在的問題

目前，全國地市級以上的調頻廣播多達2000余個，廣播事業(yè)在高度發(fā)展的同時也面臨著節(jié)目質量良莠不齊的問題?？傮w而言，目前主流媒體的廣播內容質量較高，弘揚正能量，傳遞積極輿論。部分市縣級廣播媒體因監(jiān)管不到位等種種原因，不同程度地出現了與社會主流價值觀不符甚至相悖的現象。

根據對邢臺市廣播節(jié)目進行的統(tǒng)計分析以及收集到的聽眾反饋，筆者認為市縣級廣播節(jié)目主要存在以下幾種問題：節(jié)目單調，缺乏內涵;廣告投放太多，浪費聽眾時間;時效性不強，與聽眾互動較差等，甚至出現了聽眾反映節(jié)目低俗的問題。

1.把關不嚴，節(jié)目讓聽眾反感

通過走訪群眾不難發(fā)現，聽眾對廣播節(jié)目的播放內容并非時時都是滿意的，尤其是涉及價值觀和社會風氣的塑造方面，聽眾真正希望收聽到的是能給人啟迪、解決實際問題、傳遞正能量的節(jié)目。僅靠那些沒有營養(yǎng)價值的口水節(jié)目，甚至以庸俗為爆點來炒作話題，只能走上文化發(fā)展的歧途。廣播電臺在播出節(jié)目時應把文化對社會的影響放在重要位置，考慮每一檔節(jié)目是否符合大眾精神文明建設的需要，防止出現導向錯誤、格調低俗以及過度娛樂化的現象。

【案例一】邢臺市區(qū)本地的一位廣播愛好者抱怨：“無意中收聽了一檔《幸福家庭》的廣播節(jié)目，講述的是一對夫妻的故事，乍一聽是挺幸福美滿的，細聽才知道是中年教授拋棄糟糠之妻，娶一位比自己女兒年齡還要小的女生……這樣的節(jié)目是想要聽眾學習什么？傳遞什么樣的價值觀呢？如果真要采訪名人，為什么不采訪那些革命軍人、國家運動員、先進勞模之類的優(yōu)秀榜樣？播放這種花邊新聞、明星八卦有什么意義？”

2.話題打“擦邊球”，評論語言粗俗

2018年7月，在我國東北地區(qū)小有影響的某檔話題節(jié)目被廣電管理部門責令整改。其原因是節(jié)目話題打“擦邊球”，主持人言語失范、態(tài)度肆意傲慢，在社會中引起爭議。作為節(jié)目主持人，與聽眾“日常互懟”甚至往聽眾身上“潑臟水”的行為是否得當？筆者認為，媒體從業(yè)者承擔的責任非常重大，應有最起碼的禮貌與風度，不應逾越合理的限度去追求節(jié)目效果，應牢牢把握社會主流文化的脈絡，引導廣大聽眾樹立正確的人生觀，潛移默化的良性引導對聽眾個人和社會才是一件好事。

3.違規(guī)的商業(yè)性廣告

2017年，邢臺市對市內媒體在播和備播廣告進行了一次全面梳理，并停播了醫(yī)療養(yǎng)生類節(jié)目《健康風景線》。該節(jié)目充斥各種保健品廣告，借醫(yī)患關系緊張、看病貴等話題慫恿廣大聽眾相信廣告中藥品的療效，勸說其不去醫(yī)院治療。廣播媒體不是單純以盈利為目的的企業(yè)，其一言一行都應對人民群眾、對社會負責。一旦廣播電臺缺乏自律，利用自身的社會公信力和聽眾的信任刊登、宣傳甚至售賣違規(guī)產品，與經銷商沆瀣一氣，不僅侵害了消費者的權益，更會破壞自身的形象，給黨和政府的形象抹黑。

4.缺乏對青少年的保護措施

國家廣電總局曾發(fā)文對網絡視聽節(jié)目提出兩點要求：一是傳播正能量鮮明的青少年節(jié)目，二是要保護青少年的身心健康。青少年正處于心智發(fā)育尚未成熟的時期，很容易受到社會不良因素的影響而誤入歧途。廣播媒體應清楚認識到，聽眾群體不僅是成年人，也涵蓋著未滿18周歲的未成年人，應努力為青少年的健康成長創(chuàng)造和諧有序的社會氛圍。舉一個例子：昆明市民王先生在下班路上收聽當地電臺節(jié)目，剛打開車載廣播便聽到了不堪入耳的內容。男女兩位主持人對話十分低俗，談話內容通篇涉及兩性生活并且尺度極大。王先生很慶幸孩子沒有在車上。

5.節(jié)目版權存在爭議

隨著廣播頻率的增多和播出時間的延長，局限于自身創(chuàng)作能力匱乏和播出平臺知名度不高，不少廣播電臺為提升競爭力引進優(yōu)質節(jié)目或優(yōu)秀劇本。這樣做本意是好的，但必須處理好版權關系，否則就會引起版權紛爭。單純的“拿來主義”是一種侵權行為，一些媒體從業(yè)者法律意識不強，在沒有取得某些文學作品播出權的情況下就拿來使用，結果引起了法律糾紛。

【案例二】2014年11月24日，北京市東城區(qū)人民法院判定廣東某市廣播電臺侵權行為成立。據了解，在這起案件中該電臺以播音員原創(chuàng)的形式將著名體育記者、小說家賈志剛所作的歷史小說《賈志剛說春秋》在節(jié)目中進行商業(yè)播放，并制作成有聲讀物公開售賣。這種行為顯然侵犯了原著作者的著作權。

三、廣播節(jié)目產生問題的原因分析

如果廣播節(jié)目以過度娛樂化和明顯的獵奇傾向為競爭籌碼，播出的節(jié)目必定背離社會主義核心價值觀的要求，無法給予聽眾正確的價值導向。這一現象是各種復雜因素相互作用的結果。

（一）市場經濟導致的文化嬗變

廣播電臺播放的多是貼近百姓生活的通俗化內容，這也注定了廣播是具有娛樂化特征的媒介。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和完善，廣播電視產業(yè)走上變革之路，為了維持廣播的市場份額，在市場經濟自發(fā)性、商業(yè)性、不理性弊端影響下，消費主義和商品主義抬頭，娛樂化趨勢便跟隨廣播媒介在走向市場過程中開枝散葉。基于此種態(tài)勢，滿足聽眾享樂化、物質化、獵奇心理需求的邊緣文化和接地氣的通俗文化悄然興起，對傳統(tǒng)廣播電臺的播出模式和聽眾的精神文明建設產生了強烈沖擊。

（二）缺乏完善的監(jiān)管機制

目前，我國對廣播媒體播出內容的監(jiān)聽監(jiān)管主要依照行業(yè)規(guī)章，監(jiān)管效力有限。在全媒體時代的新形勢下，部分監(jiān)聽監(jiān)管的標準因不能及時應對互聯網傳播的快速發(fā)展而顯現出滯后之勢。行政監(jiān)管部門與廣播媒體對某些現象的認知層面也出現了偏差，導致在實際操作中無法起到應有的監(jiān)督管理作用。例如，互聯網的普及催生了大批網絡流行語的誕生，廣播媒體作為連接群眾與外界的重要載體，常常會在節(jié)目中提及此類用語，然而我國的廣播電視行業(yè)規(guī)范中對此類現象的監(jiān)管并不明確?！盀E用網絡流行語”的界定標準是什么？應以何種態(tài)度對待新興詞匯與外來詞匯？相關的法規(guī)規(guī)章應如何規(guī)范此類行為等仍然是值得討論的問題。因此，唯有完善管理細則，制定行之有效的法律法規(guī)，才能從根本上解決問題。

（三）監(jiān)管隊伍的素質和能力有待提高

我國絕大多數地區(qū)對于廣播節(jié)目的監(jiān)聽審查時，由于人員與資金的限制，除了編制內的工作人員外，通常會返聘部分退休、有工作經驗的人員，監(jiān)管隊伍平均年齡較大。因此，涉及節(jié)目的播出模式、內容管理等爭議性問題時，大多采取保守態(tài)度，力求穩(wěn)妥，但其結果可能是收聽率平平并遏制了節(jié)目的創(chuàng)新因素。除此之外，從事監(jiān)督的工作人員因為專業(yè)性不足等原因，法律知識也不專業(yè)，不能迅速敏捷地發(fā)現其中的問題，造成問題不能及時解決

（四）監(jiān)管技術無法適應時代潮流

互聯網技術對廣播電視傳播影響巨大，也極大地擴展了廣播電視節(jié)目的傳播平臺。但信息龐雜、節(jié)目海量、渠道多元，也給監(jiān)管帶來了很多困難，即便使用音頻自動化監(jiān)聽設備也不能完全準確地抓取識別錯誤信息。

四、廣播節(jié)目監(jiān)管制度的完善路徑

（一）加強思想教育，回歸媒體本質

積極健康的節(jié)目內容有助于提升人的思想道德修養(yǎng)和科學文化素養(yǎng)，對引導社會輿論，弘揚社會主流價值觀具有重要意義。而過度娛樂化的節(jié)目內容勢必會影響到傳播媒體的公信度，擾亂社會風氣。因此，必須加強對媒體從業(yè)者的思想教育，以正確、真實、客觀、合理的評判方式引導社會輿論。在激烈的市場競爭中應珍視廣播媒體的本質要義，傳播優(yōu)質節(jié)目，履行社會守望的職能。

（二）健全法律體系，依法監(jiān)管內容

解決廣播媒體監(jiān)管問題的根本在于立法、司法和執(zhí)法程序的完善，僅僅停留在傳統(tǒng)的行政監(jiān)管上遠遠不夠。如何對廣播媒體實行有效監(jiān)管？設立現代化、合理化的管理制度可謂勢在必行。

1.提高法律層級

正如前文中所提到的，我國已初步建立起符合本國國情、適應現代化廣播電視產業(yè)發(fā)展的法律監(jiān)管體系，這一法律體系結構清晰、層次分明，呈樹狀發(fā)揮其作用。目前廣播電視監(jiān)管領域具有最高法律效力的是由國務院頒發(fā)的行政法規(guī)《廣播電視條例》，沒有最高層級和具普遍效力的法律支撐，僅靠行政法規(guī)、部門規(guī)章構成的層級效力甚微，威懾力小。所以，亟須構建起廣播電視法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和地方法規(guī)完備的廣播電視法律體系，依法懲處違法違規(guī)行為，使整個行業(yè)有法可依，并向著法治化、制度化的方向良性發(fā)展。

2.完善法規(guī)細則

完善監(jiān)管制度的另一重要措施是補充舊有的法規(guī)細則，減少實際工作的隨意性。一方面，對待版權、隱私權一類法律已有明確規(guī)定，應嚴格遵守法律的要求，依法依規(guī)處理;另一方面，對已有法律條文規(guī)定但缺乏精確性和預見性監(jiān)管的問題，應及時補充，制定出詳細具體的準則，避免灰色地帶。在涉及虛假廣告宣傳、網絡流行用語、娛樂節(jié)目話語粗俗等問題上，因為難以判斷違規(guī)程度，法規(guī)細則的完善應盡量確立可量化的標準，杜絕模棱兩可的監(jiān)管標準。

3.法律與自律結合

建立健全法律體系的同時，媒體自身也應加強自我約束，在白熱化的市場競爭中堅守職責。首先得自己站位高，才能負起監(jiān)督社會的責任。就廣播電臺而言，可從以下幾方面著手完善自我監(jiān)管制度：第一，嚴格執(zhí)行“三審”制，即主持人初審、廣播編輯復審、分管領導或總編室終審，未經審查的稿件決不能隨意播出。對新聞節(jié)目的真實性和輿論導向嚴格把關，由新聞編輯、分管新聞部門領導和分管臺領導逐級審查。第二，所有節(jié)目一律實行重播重審制，一旦發(fā)現不合理之處，立刻下架整改。第三，完善處罰機制。一旦發(fā)現主持人言語不當、內容低俗、存在虛假新聞等問題，立即責令改正并給予相應的處罰。唯有高度重視媒介自律，加強法律約束，才能構建起多元有力的監(jiān)管制度。

（三）提高監(jiān)管水平，完善內容監(jiān)管

依靠互聯網技術對節(jié)目內容審核監(jiān)聽，是未來監(jiān)管形式的趨勢之一。面對海量的音頻內容，監(jiān)管部門應從技術層面著手，完善新形勢下適應媒體發(fā)展趨勢的審查技術。技術的提升可得益于兩點：一是有社會責任感的大型互聯網平臺積極開發(fā)研制的音頻抓取識別技術，解決目前存在的內容抓取不及時、不全面和滯后性問題;二是全國廣播系統(tǒng)通過引進等方式共享新的科技發(fā)展成果，各省市區(qū)域相互借鑒，提高效率，減少資金投入，共同打造科技化、現代化的內容監(jiān)管體系。除此之外，在廣播節(jié)目內容監(jiān)管朝著法治化、科學化、多元化發(fā)展的同時，需要打造一支適合新形勢的監(jiān)管隊伍，既要有良好的思想道德素質，也應具備專業(yè)扎實的現代技術能力，在日益復雜的媒介環(huán)境中將內容監(jiān)管落到實處。

注釋

① 《習近平主持中共中央政治局第十二次集體學習并發(fā)表重要講話》，中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/25/content_5361197.htm.

② 根據國家廣播電視總局公布的相關數據整理。

孫寶國：《中國電視娛樂節(jié)目形態(tài)學》;新華出版社，2009年版，第55頁。

李海昌：《廣播電視節(jié)目與音視頻內容監(jiān)管研究》，《第23屆中國數字廣播電視與網絡發(fā)展年會暨第14屆全國互聯網與音視頻廣播發(fā)展研討會論文集》，第239?243頁。

國家廣播電視總局辦公廳：《關于做好暑期網絡視聽節(jié)目播出工作的通知》，廣電辦發(fā)〔2018〕44號，2018年7月6日。

參考文獻

1.涂昌波：《廣播電視法律制度概論》，中國傳媒大學出版社，2007年版。

2.魏永征、張鴻霞：《大眾傳播法學》，法律出版社，2007年版。

3.王旗、倪曉娜：《談媒體融合背景下廣播電臺版權管理的對策》，《版權實物》，2016年第5期。

4.崔海豐：《廣播節(jié)目研發(fā)工作機制初探》，《中國廣播》，2012年第11期。

5.高昊、王艷麗：《新媒體環(huán)境下對廣播電視節(jié)目的監(jiān)管》，《青年記者》，2012年第32期。

6.趙昱：《電視行業(yè)自律模式探析》，《新聞愛好者》，2011年第13期。

7.陳雯怡：《市縣級廣播媒體轉型發(fā)展的對策研究》，浙江傳媒學院，2016年碩士學位論文。

8.戴巍：《論我國廣播電視法的完善》，湖南師范大學，2012年碩士學位論文。

9.左愛甫：《新媒體環(huán)境下我國廣播電臺改革與發(fā)展研究——以中央人民廣播電臺為例》，華中師范大學，2013年碩士學位論文。

10.王京美：《我國廣播電臺電視臺播放法定許可制度研究》，中國社會科學院，2012年碩士學位論文。

11.王路：《播出自由視角下的中國電視劇監(jiān)管制度探析》，上海大學，2017年碩士學位論文。

（作者單位：中國傳媒大學政法學院）

（本文編輯：寧黎黎）