特朗普政府“印太”戰(zhàn)略在東南亞的實(shí)施及其反響

蔡祖丞

自2017年特朗普政府提出“印太”戰(zhàn)略愿景以來，就不斷推進(jìn)這個戰(zhàn)略構(gòu)想向政策實(shí)踐轉(zhuǎn)化，逐漸形成美國“印太”戰(zhàn)略的基本框架?！坝√睆牡鼐壵胃拍钌仙秊榈鼐墤?zhàn)略，源于亞洲地緣政治版圖的變動，經(jīng)濟(jì)上的密切聯(lián)系和安全競爭加劇，使印度洋和太平洋日益成為一個整體，也使兩洋沿岸國家和地區(qū)更廣泛地聯(lián)系在一起。①林民旺：《“印太”的建構(gòu)與亞洲地緣政治的張力》，載《外交評論》2018年第1期，第20-21頁。當(dāng)前，美國政府除了繼續(xù)鞏固與日本、印度、澳大利亞三國的盟友和伙伴關(guān)系以外，還謀求擴(kuò)大這一排他聯(lián)盟，試圖將更多的戰(zhàn)略伙伴納入到“印太”戰(zhàn)略架構(gòu)之中，其中，東南亞是美國關(guān)注的焦點(diǎn)。2018年，特朗普政府開啟了對東南亞各國的高強(qiáng)度訪問，結(jié)合其官方人士在各種場合對“印太”戰(zhàn)略的闡述，可以看出，特朗普政府正有意識地向東南亞推廣“印太”概念，拉攏東盟國家加入印太戰(zhàn)略的意圖顯著，“印太”概念也正在被越來越多的東盟國家所接受和使用。由此可見，探究美國對東南亞的戰(zhàn)略部署、東盟國家對“印太”戰(zhàn)略的認(rèn)知，對我們了解地區(qū)局勢、調(diào)整對外政策有著重大意義。

一、“印太”戰(zhàn)略在東南亞的實(shí)施

在美國的亞洲政策中，東南亞一直是其重要的組成部分，具有重要的戰(zhàn)略意義。盡管域內(nèi)國家眾多且以中小國家為主，但因其獨(dú)特的地緣政治稟賦，東南亞諸國成為了地區(qū)大國地緣政治競爭的核心，對亞洲地區(qū)秩序的撬動起著重要作用。②David Shambaugh，U.S.Relations with Southeast Asia in2018：More Continuity than Change，Singapore：ISEAS Yusof IshakInstitute，No．18，2018，p.4.奧巴馬政府就開始重視東南亞的地緣優(yōu)勢，將東南亞作為實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略的支點(diǎn)。特朗普政府提出“印太”戰(zhàn)略來替代“亞太再平衡”戰(zhàn)略，在提升印度地位的同時，延續(xù)美國在東南亞的戰(zhàn)略部署，繼續(xù)對東南亞給予高度重視。2017年12月特朗普政府頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》提出，“印太”是指從印度洋西海岸至美國東海岸的廣大地區(qū)。③the White House，“National Security Strategy of the United States of America”，December，2017，pp.45-46.東南亞連接著亞洲與大洋洲、印度洋與太平洋，扼守南海、馬六甲海峽等海上咽喉要道，是海上貿(mào)易的交通樞紐。

（一）以應(yīng)對中國為目標(biāo)

對特朗普政府來說，東南亞最重要的價(jià)值是應(yīng)對中國?！坝√睉?zhàn)略延續(xù)了奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的核心目標(biāo)，以防范和制衡中國的影響力。在政策手段選擇方面，仍然是通過與地區(qū)盟友、伙伴在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等全領(lǐng)域的合作，打造制衡中國的聯(lián)合力量。不過，相比“亞太再平衡”戰(zhàn)略，“印太”戰(zhàn)略更具對抗性，針對中國的意圖更為鮮明。特朗普政府的“印太”戰(zhàn)略以經(jīng)濟(jì)和軍事兩個維度加大對中國的挑戰(zhàn)，并在“一帶一路”等具體問題上加大抵制的力度，渲染中國帶來的所謂“地區(qū)威脅”。以美國、日本、澳大利亞、印度四國為核心的“印太”戰(zhàn)略，分別以印度和日本為左右夾擊、澳大利亞為縱深，形成了對中國的包圍圈。若“印太”戰(zhàn)略擴(kuò)張到東南亞，繼續(xù)在東盟國家找到支點(diǎn)，充分實(shí)現(xiàn)西太平洋與印度洋的聯(lián)動，將利于美國深化對中國的遏制。東南亞被中國政府看作是“一帶一路”建設(shè)的“優(yōu)先方向”，這使東南亞也必然成為美國防范和制衡中國的前沿。中國與東南亞國家之間存在的南海爭端是該地區(qū)的熱點(diǎn)問題，這也成為美國重視東南亞的充分理由，美國以確?！昂叫凶杂伞睘槔碛啥e極介入南海問題，其實(shí)也是要在這個地區(qū)與中國展開針鋒相對的海權(quán)競爭，確保美國在東亞地區(qū)的海洋霸權(quán)，限制中國海權(quán)的增長。

特朗普政府的“印太”戰(zhàn)略將中國視為“首要戰(zhàn)略競爭對手”，采取更為強(qiáng)硬的政策來制衡中國，聲稱要重構(gòu)“印太”秩序，將中美地緣競爭看作“自由”與“壓迫”兩種秩序的競爭。對所謂中國“壓迫”的描述可見于特朗普政府的多份官方文件中?！?017年美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》指責(zé)中國正通過經(jīng)濟(jì)、政治及軍事手段“威逼利誘”地區(qū)國家，迫使其考慮中國的政治和安全議程，對地區(qū)國家的主權(quán)及美國的經(jīng)濟(jì)與安全利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。④the White House，“National Security Strategy of the United States of America”，December，2017，pp.25-26.《2019美國國防授權(quán)法案》中指稱中國通過舉國長期戰(zhàn)略和軍事現(xiàn)代化謀求印太區(qū)域的霸權(quán)，取代美國的優(yōu)勢地位，“中國正在利用軍事現(xiàn)代化、影響力運(yùn)作和掠奪性經(jīng)濟(jì)來脅迫鄰國重組有利于中國的印太區(qū)域秩序。”⑤H.R.5515-John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515/text.《印太戰(zhàn)略報(bào)告》同樣延續(xù)了對中國的負(fù)面認(rèn)知。報(bào)告再次將中國認(rèn)定為“既定秩序的修正者”，指責(zé)中國正在通過“投機(jī)性”軍事現(xiàn)代化、附帶影響力的運(yùn)作和“掠奪性經(jīng)濟(jì)體脅迫其他國家”而謀求重構(gòu)地區(qū)秩序并獲得優(yōu)勢。⑥The Department of Defense：Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness，Partnerships，and Promoting a Networked Region，June 1，2019，pp.7-10.

對“自由”與“壓迫”兩種秩序的描述，成為特朗普政府籠絡(luò)盟友、裹挾地區(qū)國家選邊站隊(duì)的理由。彭斯副總統(tǒng)在巴布亞新幾內(nèi)亞召開的APEC會議上的演講，以“債務(wù)問題”為由，批評“一帶一路”建設(shè)是對地區(qū)的“控制”，而美國則是要與地區(qū)國家“合作”。代理國防部長沙納漢在香格里拉對話會上不點(diǎn)名抨擊了中國，認(rèn)為中國正在直接或間接通過經(jīng)濟(jì)、外交和軍事手段破壞美國主導(dǎo)和努力維護(hù)的政治、安全、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易秩序。⑦“The 18th IISS Shangri-La Dialogue（Provisional Transcript）”，Patrick M Shanahan，Acting Secretary of Defense，US，International Institute for Strategic Studies（IISS），1 June，2019.國防部發(fā)布的《2019中國軍力報(bào)告》認(rèn)為，中國正在謀求成為印太地區(qū)的超級大國，手段上正在通過“一帶一路”為其提供安全保障，推動海外軍事基地建設(shè)，以確保其地區(qū)主導(dǎo)地位。⑧Defense Intelligence Agency：“China Military Power 2019：Modernizing a Force to Fight and Win”，December 2018.為推行“自由航行”行動，特朗普政府極力渲染中國對南海島礁的軍事化行動，借助香格里拉對話會、東盟防長擴(kuò)大會、東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議，以及APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議等外交場合，多次批評中國，將中國描繪成地區(qū)穩(wěn)定秩序的破壞者。

（二）爭取東南亞的手段

1.加強(qiáng)對東南亞的資金投入

相比于“亞太再平衡”強(qiáng)化安全、弱化經(jīng)濟(jì)議程的特征，“印太戰(zhàn)略”凸顯了特朗普對經(jīng)濟(jì)問題的關(guān)注，以東南亞為重點(diǎn)目標(biāo)，著力打造“印太經(jīng)濟(jì)圈”，以投資政策籠絡(luò)各國，試圖稀釋中國“一帶一路”倡議在該地區(qū)的影響力。

首先，特朗普政府致力于加大對東南亞投資。2018年6月，蓬佩奧國務(wù)卿出席首屆印度太平洋商業(yè)論壇，并對東南亞三國進(jìn)行訪問，宣布美國將在印太地區(qū)投資1.13億美元，重點(diǎn)聚焦數(shù)字連接、能源項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三大領(lǐng)域，其中1000萬美元的專項(xiàng)資金用于“美國-東盟聯(lián)通行動計(jì)劃”、“湄公河下游行動計(jì)劃”等有關(guān)東盟的地區(qū)機(jī)制建設(shè)；⑨Michael R.Pompeo，“Remarks on‘America's Indo-PacificEconomic Vision’”，Department of State，July 30，2018，https：//www．state．gov/secretary/remarks/2018/07/284722．htm.“國務(wù)卿蓬佩奧第51屆東盟外長會議及相關(guān)會議講話”，美國駐華大使館和領(lǐng)事館，2018年8月4日，https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/press-availability-at-the-51st-asean-foreign-ministers-meeting-and-relatedmeetings/？_ga=2.114526919.1389355044.1567409882-1933228673.1567409882.10月，彭斯副總統(tǒng)發(fā)表了重要的對華政策演講，強(qiáng)調(diào)美國將把“印太”地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政策優(yōu)先。⑩The White House，“Remarks by Vice President Pence on the Administration's Policy Toward China”，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/.Oct 4，2018.11月，彭斯副總統(tǒng)開啟亞洲之行，出席了東盟峰會及APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，進(jìn)一步鞏固了美國此前的投資承諾。

為了促進(jìn)對“印太”地區(qū)的投資，美國進(jìn)行了了配套的金融模式改革。2018年10月，特朗普總統(tǒng)簽署了國會兩院通過的《更好利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》（Better Utilization ofInvestments Leading to Development Act of 2018），不僅將對外發(fā)展援助金額提升到600億美元，而且重新整合了美國國內(nèi)私人資本及美國國際開發(fā)署的發(fā)展援助能力，設(shè)立了更具針對性的新發(fā)展金融公司——美國國際發(fā)展金融公司（International Development FinanceCorporation），加大對“印太”沿線國家的發(fā)展援助及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。?OPIC，“The BUILD ACT”，https：//www.opic.gov/build-act/overview.此舉意在通過調(diào)動國家和社會各層面的資源和力量，為政府和私營企業(yè)之間建立橋梁，以私人企業(yè)為主體改進(jìn)美國自身的國際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)，助力美國私營企業(yè)擴(kuò)展與印太地區(qū)相關(guān)的業(yè)務(wù)。

美國的印太經(jīng)濟(jì)部署正在加速前行。盡管就美國目前在東南亞投資的數(shù)量和規(guī)模來看，尚無法與中國在該地區(qū)的投資相媲美，和東盟國家的實(shí)際發(fā)展需求也存在鴻溝，但就其現(xiàn)有的投資計(jì)劃來看，指向性明顯：美國政府正試圖為印太地區(qū)的其他國家提供一種除“一帶一路”之外的“替代性選擇”，以形成對中國的地緣經(jīng)濟(jì)競爭。

2.加強(qiáng)與東南亞國家的安全合作

特朗普政府試圖與東盟成員國加強(qiáng)雙邊安全合作。在2018年6月香格里拉對話會上，國防部長馬蒂斯表示，“繼續(xù)維持并加強(qiáng)同菲律賓和泰國聯(lián)盟以及同新加坡的伙伴關(guān)系的同時，我們正在尋求與印度尼西亞、馬來西亞和越南等該地區(qū)的重要國家發(fā)展新的伙伴關(guān)系?！?US Department of Defense，“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue”，https：//dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-bysecretary-mattis-at-plenary-session-ofthe-2018-shangri-la-dialogue/.June 2，2018.2019年6月的香格里拉對話會上，美國代理國防部長沙納漢再次表達(dá)了同樣的訴求，要求與其志同道合的地區(qū)伙伴在安全與軍事戰(zhàn)略上與美國對接，一起構(gòu)建地區(qū)安全網(wǎng)絡(luò)。?“The 18th IISS Shangri-La Dialogue（Provisional Transcript）”，Patrick M Shanahan，Acting Secretary of Defense，US，International Institute for Strategic Studies（IISS），1 June，2019.當(dāng)月，美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》列舉了所謂“印太網(wǎng)絡(luò)的核心伙伴”，包括菲律賓、泰國、印尼和新加坡等國。?The Department of Defense：“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness，Partnerships，and Promoting a Networked Region”，June 1，2019，P.21.在2018年6月的香格里拉會議上，美國國防部長馬蒂斯表示，為實(shí)現(xiàn)印太地區(qū)的自由繁榮，美國將“繼續(xù)維持并深化東盟在地區(qū)安全架構(gòu)中的中心地位”。他鼓勵東盟“以同一種聲音說話”，“東盟越是以同一種聲音說話，我們就越能更好地維護(hù)這一地區(qū)免于脅迫、尊重國際法?！?US Department of Defense，“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue”，https：//dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-bysecretary-mattis-at-plenary-session-ofthe-2018-shangri-la-dialogue/.June 2，2018.

聚焦海上安全和地區(qū)秩序是印太戰(zhàn)略的核心特征，以四邊安全對話的重啟為標(biāo)志，美日印澳四國加強(qiáng)在“印太”的海上合作與協(xié)調(diào)。?張潔，《美日印澳“四邊對話”與亞太地區(qū)秩序的重構(gòu)》，載《國際問題研究》2018年第5期，第63頁。到2018年，四邊安全對話召開了三次磋商會議，均明確了東盟在“印太”地區(qū)安全架構(gòu)的中心地位，試圖拉攏東盟及其成員國，擴(kuò)大制衡中國的勢力。在“印太”戰(zhàn)略框架下，美國與東南亞的雙邊和多邊安全合作有所深化。

首先，在打擊恐怖主義和海上救援等非傳統(tǒng)安保合作領(lǐng)域，特朗普政府延續(xù)了原有的雙邊、多邊合作機(jī)制，并在其基礎(chǔ)上加大投資力度。在2018年8月的東盟外長會議上，蓬佩奧國務(wù)卿在新加坡宣布，美國將為東南亞國家提供近3億美元的“安保資金”，用于促進(jìn)“共同優(yōu)先事項(xiàng)”，主要針對海洋安全、人道主義救援、維和能力和“打擊跨國威脅”四個方面。

其次，以南海為中心防范“中國海上勢力的擴(kuò)張”，與相關(guān)各國開展軍事合作。隨著中國海上實(shí)力的崛起和海洋開發(fā)建設(shè)意識的提升，中國與周邊鄰海國家的海洋矛盾上升，海洋爭端成為了近十年來影響東亞地區(qū)安全秩序穩(wěn)定的主要因素。在南海問題上，特朗普政府顯著增強(qiáng)了與中國的對抗性，以南海問題和中國與周邊國家的海洋領(lǐng)土爭端為抓手，著力推行“航行自由行動”，不斷加強(qiáng)對南海問題的干預(yù)力度。為了加強(qiáng)在南海地區(qū)制衡中國的力度，特朗普政府計(jì)劃擴(kuò)大在東南亞的海上軍事基地和后勤補(bǔ)給基地，并擴(kuò)大軍備。根據(jù)2018財(cái)年《軍事基地結(jié)構(gòu)報(bào)告》，美國希望在新加坡以“地區(qū)協(xié)作點(diǎn)”的名義租借和使用一個價(jià)值為3.247億美元的小型基地。美國正在加強(qiáng)與印尼、馬來西亞和越南的軍事合作，以使用這些國家靠近南海的軍事基地。?Office of the Deputy under Secretary of Defense，“Base Structure Report，F(xiàn)iscal Year 2018 Baseline”，Washington D.C.：US Department of Defense，2018.從作戰(zhàn)需求和軍事基地布局來看，美國希望加強(qiáng)在東南亞地區(qū)的軍事基地建設(shè)，是為完善其印度洋-西太平洋軍事基地體系。同時，美國還計(jì)劃向部分東盟國家提供軍備，實(shí)施軍官培訓(xùn)計(jì)劃?！秮喼拊俦ＷC創(chuàng)制案》還要求建立海洋區(qū)域關(guān)注項(xiàng)目，同東南亞和南亞國家進(jìn)行情報(bào)及信息分享、促進(jìn)東南亞與日澳印等國家的多邊軍事合作。?S.2736-Asia Reassurance Initiative Act of 2018，December 27，2018，https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736？q=%7B%22search%22%3A%5B%22S.2736%22%5D%7D&s=3&r=3

通過加大經(jīng)濟(jì)投入，提升安全合作，美國“印太”戰(zhàn)略的東南亞布局已初具雛形，其目的是宣揚(yáng)中國威脅論，使東南亞國家選邊站隊(duì)，融入美國的戰(zhàn)略框架，達(dá)到制衡中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著美國印太戰(zhàn)略在東南亞乃至亞洲地區(qū)的深入推進(jìn)，中美地緣競爭加劇，地區(qū)力量的分化重組進(jìn)程加快，印太地區(qū)的有關(guān)各國也面臨著對外戰(zhàn)略的調(diào)整，亞洲地緣局勢已經(jīng)出現(xiàn)了新的節(jié)點(diǎn)。

二、東南亞國家對“印太”戰(zhàn)略的回應(yīng)

面對特朗普政府的“印太”戰(zhàn)略部署，東盟各國的回應(yīng)并沒有表現(xiàn)出太高的積極態(tài)度，多數(shù)國家處于觀望之中。官方層面，東南亞各國表態(tài)十分謹(jǐn)慎，多數(shù)國家仍然使用“亞太”這個概念來討論地區(qū)安全架構(gòu)。部分國家盡管在觀念上愿意接受“印太”概念，但并未采取具體行動。盡管如此，隨著特朗普“印太”戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，以及學(xué)界對“印太”概念的關(guān)注，東盟各國已逐步在接受“印太”概念，并將其內(nèi)化為外交議程。個別國家，如印尼和越南，已開始使用“印太”或類似術(shù)語來描述它們的地區(qū)政策或推廣地區(qū)合作愿景。在印尼牽頭下，東盟出臺了《東盟印太展望》，顯示東盟各國對東盟“印太”愿景的初步共識。

（一）東盟成員國的“印太”愿景

在概念上以“印太”做地區(qū)布局，以越南和印尼為先。在特朗普政府著力打造的雙邊合作關(guān)系中，美越關(guān)系處于比較重要的地位。特朗普總統(tǒng)上臺后，美越高層來往密切。2017年5月，越南總理阮春福成為自特朗普入主白宮以來東盟國家中第一個前往美國訪問的領(lǐng)導(dǎo)人。2017年11月，特朗普總統(tǒng)赴越南參加APCE領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，并對越南進(jìn)行國事訪問，越南成為特朗普就任總統(tǒng)后訪問的首個東南亞國家。2018年，越南首次加入了由美國主導(dǎo)的“環(huán)太平洋”聯(lián)合軍事演習(xí)。越南與中國在南海問題中存在爭議，客觀上也受益于中美貿(mào)易摩擦，在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工之中，越南正致力于逐步取代中國成為世界制造基地。對越南來說，在南海問題上借重美國，進(jìn)而爭取國際社會支持其在南海與中國進(jìn)行斗爭。對美國來說，也可伺機(jī)利用越南在貿(mào)易政策上對華施壓。盡管越南不反對中國繼續(xù)促進(jìn)地區(qū)貿(mào)易合作，但仍會與美國合力，以實(shí)現(xiàn)“公平的亞太貿(mào)易”為名在經(jīng)貿(mào)方面對中國施壓。2018年3月，越南國家主席陳大光在訪問印度期間發(fā)表演講，提出了“印亞太”（Indo-Asia-Pacific）概念，覆蓋了印度洋、亞洲和太平洋。在其演講中，陳大光認(rèn)為，亞洲—太平洋和印度洋在經(jīng)濟(jì)、政治和文化方面對接日益密切，將創(chuàng)造新的增長引擎，使亞洲的世紀(jì)成為“印亞太”的世紀(jì)。?“陳大光主席在新德里尼赫魯紀(jì)念博物館發(fā)表重要演講”，越南人民軍隊(duì)報(bào)，2018年3月4日，https：//cn.qdnd.vn/cid-6123/7183/nid-547586.html美國有意將越南納入“印太”戰(zhàn)略，一些美國學(xué)者甚至認(rèn)為，越南的“印亞太”概念表明，越南有意接受美國的“印太”理念，即由地區(qū)伙伴共同制衡并遏制中國。?Joshua Kurlantzick，“Making U.S.-Vietnam Ties a Model fora Free and Open Indo-Pacific”，Discussion Paper，the Council on ForeignRelations，November 2018.對于美國印太戰(zhàn)略，盡管越南官方總體保持沉默，但雙方在政治、經(jīng)濟(jì)、安全領(lǐng)域已開展了全面且深度的戰(zhàn)略合作。同時，在印太框架下，越南也正與美國“印太戰(zhàn)略”的伙伴國發(fā)展關(guān)系，提升雙邊關(guān)系層次，在國防安全、軍隊(duì)培訓(xùn)、武器出售、油氣開發(fā)等領(lǐng)域，越南正與日本、澳大利亞和印度開展密切的雙邊合作。?蘇曉暉：《“印太戰(zhàn)略”背景下美越關(guān)系的現(xiàn)狀及趨勢》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第5期，第21頁。未來，越南可能繼續(xù)深化與主要大國的戰(zhàn)略合作，以獲得更有力的對華談判籌碼。

印尼在“印太”議題上擁有更高的話語權(quán)。在區(qū)域互動和全球互動中，印尼確立了區(qū)域大國和海洋強(qiáng)國的身份認(rèn)知，基于其身份認(rèn)知，印尼政府在區(qū)域議題上的弘大愿景和戰(zhàn)略抱負(fù)亦不容忽視。作為一個中等國家，印尼的資源稟賦和發(fā)展前景顯然無法同地區(qū)強(qiáng)國相比，但就東盟內(nèi)部來看，印尼是其中人口最多、面積最大的國家，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不俗，在東盟內(nèi)部擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)角色。近兩年來，印尼積極投身于“印太”議題的構(gòu)建，形成了印尼的“印太合作愿景”。早在2018年初，“印太”概念就已納入了印尼的外交話語體系之中。2018年1月，印尼外長馬爾蘇迪（Marsudi）在其外交政策演講中表示，印尼的外交不僅致力于亞太地區(qū)，還要跨越印度洋地區(qū)，與印度洋沿岸國家建立更為廣泛的地區(qū)主義意識，使印度洋變成一個和平地帶。?張潔：《東盟版“印太”愿景：對地區(qū)秩序變化的認(rèn)知與戰(zhàn)略選擇》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第6期，第9頁。此后，印尼政府通過各種場合不斷推介“印太愿景”。2018年4月，佐科·維多多（Joko Widodo）總統(tǒng)在新加坡參加?xùn)|盟峰會時提出了“印太合作”愿景，目標(biāo)是在“印太地區(qū)”建立一個“和平、穩(wěn)定、繁榮的生態(tài)系統(tǒng)。”當(dāng)年5月，印尼外長馬爾蘇迪在戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）和太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會（PECC）聯(lián)合主辦的首屆全球?qū)υ挄希M(jìn)一步詮釋了這一概念所基于的原則——“開放、透明和包容，促進(jìn)對話的習(xí)慣，促進(jìn)合作和友誼以及維護(hù)國際法律”。?Marguerite AfraSapiie，“ Indonesia Wants ASEAN to Take Central Role in Developing Indo-Pacific Cooperation”，The Jakarta Post，April 29，2018，https：//www.thejakartapost.com/seasia/2018/04/29/indonesia-wants-asean-to-take-central-role-in-developing-indo-pacific-cooperation.html.2019年6月，東盟峰會通過了由印尼提交的東盟地區(qū)的“印太展望”（ASEAN Outlook on Indo-Pacific），概述了東盟對地區(qū)秩序變化的認(rèn)知、對改善互聯(lián)互通、深化海上合作以及強(qiáng)化東盟主導(dǎo)機(jī)制發(fā)展的愿景。

與美國的“印太”戰(zhàn)略不同的是，東盟國家的“印太愿景”更有意強(qiáng)調(diào)東盟中心和中立，試圖在以美國為首的四國集團(tuán)和中國之間尋找一條自主的道路。例如，《東盟印太展望》指出，進(jìn)一步強(qiáng)化東盟主導(dǎo)的各種合作機(jī)制，特別是東亞峰會，并據(jù)此與“印太地區(qū)”的其他非東盟機(jī)制建立聯(lián)系和合作。這種基于共同利益基礎(chǔ)上的合作，將減少“印太地區(qū)”的競爭和對抗，為本地區(qū)所有國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供機(jī)遇，進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)繁榮，加強(qiáng)集體安全，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)國家自主維護(hù)秩序的能力。?吳正龍：《東盟要當(dāng)“中心”，不當(dāng)美國戰(zhàn)略“支點(diǎn)”》，載《北京日報(bào)》，2019年7月11日?！稏|盟印太展望》發(fā)布的同時，印尼總統(tǒng)佐科在第34屆東盟峰會全體會議上表示，“這一展望代表了東盟在堅(jiān)持和平原則、促進(jìn)文化交流和加強(qiáng)合作方面的中心地位和力量”；東盟應(yīng)該堅(jiān)強(qiáng)、團(tuán)結(jié)、發(fā)揮東南亞和平與穩(wěn)定的作用。?Evan Laksmana ，“ Indonesia's Indo-Pacific Vision Is a Callfor ASEAN to Stick together Instead of Picking Sides”，South ChinaMorning Post，November 20，2018，https：//www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/2173934/indonesias-indo-pacific-vision-callasean-stick-together.此前，印尼外長馬爾蘇迪也曾對媒體表示，“印太”戰(zhàn)略構(gòu)想不僅應(yīng)該是自由開放的，而且應(yīng)該是包容、透明和全面的；有利于該區(qū)域所有國家的長期利益?；凇坝√眹业墓餐兄Z，促進(jìn)印太區(qū)域的和平、穩(wěn)定與繁榮。?Jansen Tham，“What's in Indonesia's Indo-Pacific Cooperation Concept？”，the Diplomat，https：//thediplomat.com/2018/05/whats-in-indonesias-indo-pacific-cooperation-concept/，May 16，2018.這表明印尼政府反對將“印太”戰(zhàn)略打造成一個遏制戰(zhàn)略。越南國家主席陳大光在提出“印亞太”概念時，盤點(diǎn)了這一地區(qū)出現(xiàn)的一系列地區(qū)和國際合作機(jī)制和倡議，包括東盟與6個伙伴國的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”、印度的“向東行動”政策、中國“一帶一路”倡議、美國的“自由和開放的印太”概念以及“全面先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）等，認(rèn)為若上述倡議、構(gòu)想和戰(zhàn)略變成現(xiàn)實(shí)，將能見證新安全和發(fā)展空間——“印亞太”空間的形成。?蘇曉暉：《“印太戰(zhàn)略”背景下美越關(guān)系的現(xiàn)狀及趨勢》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第5期，第19頁。可見，與美國“印太”戰(zhàn)略遏制中國的意圖相比，東盟國家則更強(qiáng)調(diào)地區(qū)的“穩(wěn)定”和“繁榮”，方式是通過現(xiàn)有機(jī)制提升區(qū)域內(nèi)各國的安全和經(jīng)濟(jì)合作。

（二）東盟的戰(zhàn)略意圖

盡管東盟的“印太愿景”只是東盟關(guān)于地區(qū)秩序構(gòu)建的初步構(gòu)想，有待于未來制定更具操作性的方案，但其意義重大在于，它被外界視為東盟十個成員國在“印太”地區(qū)議題上的共同立場，展現(xiàn)了東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)性。同時，東盟的“印太展望”也被視東盟為對大國主導(dǎo)的“印太”戰(zhàn)略的一種回應(yīng)，其背后的意圖值得深究。

首先，東盟擔(dān)心美國“印太”戰(zhàn)略對東盟中心地位的挑戰(zhàn)。盡管“維持東盟中心”已成為各方推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略的共識，除美國外，日本、澳大利亞等政府高層也在公開場合強(qiáng)調(diào)了歡迎東盟繼續(xù)發(fā)揮“核心作用”的態(tài)度，表明各方為推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略將優(yōu)先爭取和拉攏東盟。但事實(shí)上，由大國主導(dǎo)的“印太”戰(zhàn)略并未對東盟中心給予足夠的重視，在操作層面也未給出具體政策。一方面，“四國對話機(jī)制”明顯忽略了東盟的地位和作用，因而難以獲得后者的積極響應(yīng)。新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）就曾明確表示，新加坡將暫不加入美日等國主導(dǎo)的“自由開放的印太戰(zhàn)略”，因?yàn)楹笳邲]有充分解決諸如“東盟是否仍是地區(qū)機(jī)制的中心角色”以及“法治、多邊主義是否仍是主導(dǎo)規(guī)則”等問題。另一方面，特朗普政府依然延續(xù)了美國長期以來對東南亞的外交路線——“曖昧地接觸”，即在一種高強(qiáng)度的井噴式外交之后又會出現(xiàn)連續(xù)幾個月的相對忽略，而后不斷重復(fù)。在“印太”戰(zhàn)略框架下，東南亞也并未成為美國發(fā)展對外關(guān)系中優(yōu)先考慮的地區(qū)。?沈大偉：《2018年美國與東南亞的關(guān)系：延續(xù)多于改變》，載《南洋問題研究》2018年第3期，第1-2頁。因此，由地區(qū)大國主導(dǎo)的“印太”戰(zhàn)略，實(shí)則難以獲得東南亞中小國家的支持。

其次，東盟內(nèi)部加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，防止被美國分化。為達(dá)到牽制中國的目的，美國不惜制造輿論壓力，竭力拉東盟國家選邊站，力圖將其打造成“印太”戰(zhàn)略的“支點(diǎn)”。面對壓力，東盟作出反應(yīng)。東盟的利益關(guān)切在于，面對中美博弈加劇，避免選邊站隊(duì)進(jìn)而走向分裂，防止諸如南海問題一類的安全問題沖擊到東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與協(xié)調(diào)。而作為東盟內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)者，印尼牽頭并推動出臺東盟的“印太”愿景，旨在統(tǒng)合東盟各國的立場，以共同應(yīng)對地區(qū)秩序的重組，維護(hù)東盟及其自身的利益關(guān)切。由于歷史原因及現(xiàn)狀差異，東盟各國無法形成合力參與大國主導(dǎo)的“印太”戰(zhàn)略，而《東盟印太展望》則是東盟內(nèi)部凝聚共識，在區(qū)域事務(wù)上發(fā)揮更大的主動性的一種體現(xiàn)。

第三，東盟國家對“印太”戰(zhàn)略不置可否，也反映了其一貫奉行的兩邊下注的外交策略，即在安全上依靠美國，經(jīng)濟(jì)上依賴中國。安全上，東盟國家將可能尋求與美日印澳的戰(zhàn)略合作，以此作為籌碼向中國施壓，在涉及南海的主權(quán)爭議中表現(xiàn)強(qiáng)硬，南海爭議再次引發(fā)外交風(fēng)波的可能性也將大幅提升；而在經(jīng)濟(jì)方面，經(jīng)濟(jì)增長對東盟國家的吸引力依然很大，除中國的投資項(xiàng)目以外，東盟也會歡迎美國的投資，以作為替代選擇。同時，由于自身經(jīng)濟(jì)增長與來自中國的貿(mào)易和投資聯(lián)系密切，多數(shù)東南亞國家都盡力避免因與美日發(fā)展接觸而損害對華經(jīng)濟(jì)利益。?［韓］裴亙燦：《特朗普政府的亞洲政策與東盟；以印太構(gòu)想及四國協(xié)商機(jī)制為中心》，載《南洋資料譯叢》2018年第3期，第5-6頁。為此，在“印太”戰(zhàn)略背景下，多數(shù)東盟國家將繼續(xù)維持對美對華關(guān)系的動態(tài)平衡，在大國勢力之間左右逢源，以此獲得大國博弈后的區(qū)域平衡，防止大國對抗危及地區(qū)穩(wěn)定。東盟國家的實(shí)力有限，無法承受參與由大國主導(dǎo)的“印太”戰(zhàn)略的風(fēng)險(xiǎn)，但又希望利用美國來稀釋中國的影響力。

三、結(jié)論

特朗普政府推動“印太”戰(zhàn)略，意在通過與盟友、伙伴的合作建構(gòu)一套符合美國意志的地區(qū)秩序，維護(hù)并擴(kuò)大美國的傳統(tǒng)戰(zhàn)略利益，對沖中國的崛起。?陳積敏：《美國印太戰(zhàn)略及其對中國的挑戰(zhàn)》，載《學(xué)習(xí)時報(bào)》，2018年10月22日。中美以不同模式在“印太”地區(qū)擴(kuò)展自身影響力，對地區(qū)秩序的構(gòu)想亦存在差異。中國主推“一帶一路”倡議，提升地區(qū)互聯(lián)互通水平，并以“一帶一路”建設(shè)為依托，構(gòu)建地區(qū)多元化的安全合作體系，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造有利的安全環(huán)境?！耙粠б宦贰背h的推廣，使中國地區(qū)影響力日益增加，中國在“印太”地區(qū)的全面崛起，加深了美國對自身地位的焦慮。?韋宗友：《中美戰(zhàn)略競爭、美國“地位焦慮”與特朗普政府對華戰(zhàn)略調(diào)整》，載《美國研究》2018年第4期，第51-52頁。在經(jīng)濟(jì)層面，中美地緣經(jīng)濟(jì)競爭日益顯化，主要是美國的“印太”經(jīng)濟(jì)政策與中國的“一帶一路”倡議之間的博弈。從地理上看，美國“印太”戰(zhàn)略縱貫太平洋到印度洋的廣大區(qū)域，并以東南亞為重點(diǎn)投資目標(biāo)，這與“一帶一路”，尤其是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域有較大重合。東盟是當(dāng)前全球最具活力的經(jīng)濟(jì)體之一，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化、互聯(lián)互通快速推進(jìn)的地區(qū)。中美之間的地緣經(jīng)濟(jì)競爭無疑會對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序形成沖擊，對東盟各國造成的影響也將是復(fù)雜的。一方面是中美間的競爭性投資計(jì)劃擴(kuò)大了東盟各國的選擇空間。而另一方面則是經(jīng)濟(jì)政策的不連貫可能對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力產(chǎn)生破壞，擾亂相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)劃，對中國的“一帶一路”倡議的順利實(shí)施造成阻礙，打亂了原先的地區(qū)互聯(lián)互通的進(jìn)程與節(jié)奏。

近年來，中國在亞洲地區(qū)的崛起引發(fā)了周邊國家的一些“擔(dān)憂”，尤其對東南亞中小國家來說，中美地區(qū)博弈的加劇正擠壓著其靈活外交的操作空間。?2017年，美國皮尤研究中心曾針對特朗普總統(tǒng)訪問的5個亞洲國家做了一項(xiàng)民意調(diào)查，調(diào)查表明多數(shù)國家民眾對特朗普總統(tǒng)“有信心”，尤其在菲律賓和越南，數(shù)據(jù)顯示，58%的越南人和69%的菲律賓人對特朗普總統(tǒng)能夠在對外關(guān)系中正確決策“有信心”，同時，51%的越南民眾仍將美國視為全球領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)大國，而相較之下二者對中國的觀感較差。參見Kristen Bialik，“Asian Countries on Trump's Trip haveLargely Positive Views of U.S.But Disagree on Policy”，Pew ResearchCenter，November 3，2017，https：//www.pewresearch.org/fact-tank/2017/11/03/opinions-in-asian-countrieson-trump-trip/盡管東南亞多數(shù)國家對美國的“印太”戰(zhàn)略仍保持觀望，但部分國家對這一議題的參與和討論，對于美國推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略來說是一個積極的信號，因?yàn)樗鼘⒑芸赡軐印坝√睉?zhàn)略在東盟的延伸，促使其加入到遏制中國的國家集團(tuán)中。盡管東盟有關(guān)國家均在公開場合回避這一問題，但美日印澳都可能通過迎合其戰(zhàn)略訴求，創(chuàng)造戰(zhàn)略上的契合點(diǎn)，進(jìn)而尋求與更多東盟國家的戰(zhàn)略合作。

中國需要認(rèn)清美國“印太”戰(zhàn)略帶來的挑戰(zhàn)，正確把控有關(guān)國家的戰(zhàn)略意圖，有效應(yīng)對“印太”戰(zhàn)略對中國造成的地緣政治沖擊。中國需保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)推動“一帶一路”倡議的實(shí)施，在增強(qiáng)地區(qū)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好民心相通的工作，夯實(shí)與東南亞的關(guān)系，增進(jìn)與東盟國家的戰(zhàn)略互信。