南京國民政府初期省警務(wù)處研究

楊兆青 賈巖

摘 要：南京國民政府初期，省警務(wù)處經(jīng)歷了由廢到立再到緩設(shè)的曲折歷程。國民政府在北伐過程中裁撤省警務(wù)處的根源在于該處建置與國民政府《省政府組織法》相悖，然而僅是科股級別的警察文職機關(guān)難以承擔繁重的“剿匪”任務(wù)。于是，蔣介石發(fā)布警界“元電主張”提議設(shè)置省警務(wù)處，希冀通過建置警務(wù)處推動政治現(xiàn)代化，加強中央集權(quán)。但是，國民黨的派系政爭與中央政府在地方的有限影響力，導致省警務(wù)處的建置工作被迫中斷。省警務(wù)處的推行受阻，證明了訓政初期的國民政府無力將南京中央政府的政治權(quán)威延伸至地方，其推進政治現(xiàn)代化以建設(shè)現(xiàn)代國家的構(gòu)想也只能暫時擱淺。

關(guān)鍵詞：省警務(wù)處;元電主張;政治現(xiàn)代化;政治權(quán)威

警務(wù)處作為省級警察管理機關(guān)，在清末與北京政府時期均為省以下的處級單位，直接受省長或督撫指揮。但在國民政府時期，警務(wù)處卻經(jīng)歷了“全面裁撤—全面建置—部分省份緩設(shè)—部分省份建置—各省警保合一”的反復歷程，該機關(guān)的級別也不停的搖擺于處級與科級之間，因地因時而異。目前，學界對省警務(wù)處的關(guān)注較少，僅從南京國民政府初期由“軍政時期”向“訓政時期”轉(zhuǎn)型角度，探析此時期的政制調(diào)整的困境，[1]但并未從國民政府通過構(gòu)建現(xiàn)代警察制度以實現(xiàn)國家政治現(xiàn)代化這一角度做深入研究。因此，筆者以警界“元電主張”為研究中心，重建訓政初期省警務(wù)處由廢到立再到緩設(shè)的全過程，凸顯省警務(wù)處這一現(xiàn)代警察制度與傳統(tǒng)中國社會結(jié)合過程中的齟齬與調(diào)適，并以此為縮影展現(xiàn)國民政府探索建設(shè)現(xiàn)代國家的頓挫與艱難歷程。

一、建置沖突：北伐中省警務(wù)處的裁撤

省一級警察主管機關(guān)，肇創(chuàng)于清末。將省級警察主管機關(guān)命名為警務(wù)處始于北京政府時期。1915年7月30日，袁世凱批令內(nèi)務(wù)部發(fā)布《各省整頓警政辦法大綱》。規(guī)定各省應設(shè)立警務(wù)處，警務(wù)處長為簡任職，承省長指揮監(jiān)督，統(tǒng)一各省緊急籌辦警政的事項，包括擴充警額、分配警費、教練警察與核定警章。[2]在《大綱》中，依據(jù)警務(wù)處長直接受省長指揮監(jiān)督推定，各省警務(wù)處隸屬于省政府。此后，多省陸續(xù)按照北京政府規(guī)定設(shè)立警務(wù)處。

國民革命軍在北伐的過程中，相繼裁撤各省警務(wù)處，改由民政廳直接掌管全省警政。1927年1月10日，國民政府在武漢成立京兆總局，裁撤省警務(wù)處，將全省警務(wù)工作納入省民政廳的管轄范圍。[3]1927年3月，安徽省警務(wù)處及省會警察廳被撤銷。是年7月，安徽省政府成立，全省的警務(wù)工作即由民政廳接管。[4]同月，福建省撤銷原省警務(wù)處，在省民政廳內(nèi)設(shè)警務(wù)科掌管全省警務(wù)。[5]國民政府完成形式上的全國統(tǒng)一后，多數(shù)省份均按照國民政府組織法的相關(guān)規(guī)定，裁撤省警務(wù)處，由省民政廳統(tǒng)轄全省警務(wù)。

國民政府對省警務(wù)處的裁撤，根源在于該處的建置與國民政府《省政府組織法》相悖，且有違孫中山在《國民政府建國大綱》中對“警衛(wèi)”的基本界定。在國民政府歷次頒布的《省政府組織法》中，有關(guān)地方自治的事項均劃歸民政廳掌理。[6]

繁重的“剿匪”任務(wù)，是多省裁撤警務(wù)處后面臨的最大挑戰(zhàn)。1928年10月1日，蔣介石撰寫《今后我們的任務(wù)》一文，文中提到，“共產(chǎn)黨徒又乘機利用人民生活的困苦，專門做煽惑過民間的階級斗爭，來破壞本黨國民的力量”。[7]自1928年起，南京國民政府開始著手制定和頒布刑法，企圖為國民黨的“剿共反共”行動提供法律層面的保障，從而進一步合法化，[8]而警察機關(guān)承擔著清鄉(xiāng)剿匪的重要責任。各省警務(wù)處裁撤后，事務(wù)繁雜的警政工作歸屬在各省民政廳科股的管理之下。民政廳本屬文職單位，自難統(tǒng)率全省的武裝剿匪工作。況且民政廳統(tǒng)轄政務(wù)紛繁，即使有心整頓全省警政，也無力落實。

面對國民政府要求裁撤省警務(wù)處的決議與繁重的“剿匪”任務(wù)，有的省份采取了變通措施。1927年10月7日，在江蘇省政府第四十四次政務(wù)會議上，委員兼民政廳長鈕永健提議：“為整理全省水陸警務(wù)，擬在民政廳內(nèi)附設(shè)全省水陸公安管理處，以統(tǒng)轄全省指揮訓練?！盵9]言明全省水陸警務(wù)事至繁賾，僅由民政廳第三科下設(shè)股級這一文書機關(guān)統(tǒng)轄辦理警務(wù)，頗難擔此重任。為統(tǒng)一權(quán)責起見，擬在民政廳范圍內(nèi)附設(shè)全省水陸公安管理處，專司訓練指導事宜。此處附設(shè)于民政廳之下，綜理全省警務(wù)，與之前廢除的省警務(wù)處職能有相似之處。江蘇省水陸公安管理處設(shè)置的最大意義在于，擺脫了以往省級警察機關(guān)管人不管事的桎梏，實現(xiàn)全省警察機關(guān)的垂直縱向管理。

裁撤省警務(wù)處后，各省警政面臨的困境，逐漸引起國民政府的重視。

二、推進政治現(xiàn)代化：南京國民政府初期省警務(wù)處的建置

1928年11月，蔣介石出巡蘇皖，考察地方政教與民生利病，以推動清鄉(xiāng)剿匪工作。在目睹警察機關(guān)的窳敗與保安團的散漫后，決定通過設(shè)立省警務(wù)處以統(tǒng)一各省警察訓練，全面提升警察素質(zhì)。于是下達電文，“電古應芬曰：下次國務(wù)會議，請代提案如下。各縣警察統(tǒng)歸各該省警務(wù)處整頓訓練，其已有警務(wù)處者，仍舊保留。無者應急設(shè)立。警務(wù)處長人選，應由內(nèi)政部擇優(yōu)薦任之，如何？請與趙次隴（注：即趙戴文）先生裁酌，為盼。”[10]此電即警界所稱的“元電主張”。[11]蔣介石提議恢復省警務(wù)處建置的初衷，在于通過強化警察素質(zhì)訓練，革除警政窳敗的頑疾，以實現(xiàn)“在國內(nèi)維持秩序，保護百姓生命”的目的。[12]

奉蔣介石元電令，內(nèi)政部部長趙戴文在1928年11月16日召開的第七次國務(wù)會議上，提議設(shè)立省警務(wù)處以統(tǒng)一全省警政，會議議決由內(nèi)政部擬具詳細辦法。[13]蔣并未意識到省警務(wù)處的建置不僅與孫中山的《建國大綱》相悖，而且與國民政府現(xiàn)行的《省政府組織法》相沖突，這些問題都是內(nèi)政部草擬具體辦法時繞不開的難題。針對這些問題，內(nèi)政部向行政院呈擬《警務(wù)處先決問題四項》：“一、各省設(shè)立警務(wù)處。凡指定設(shè)立警保局省份是否除外？一、各省警務(wù)處是否隸屬于省政府，歸中央主管部之指揮監(jiān)督，與各廳立于同等地位？一、警務(wù)處統(tǒng)轄全省警務(wù)，是否兼任省會警察責任？一、特別市暨普通市公安局是否一體改設(shè)警察廳？市警察對于市政府應否規(guī)定協(xié)助辦法？其權(quán)限如何劃分？”[13]

內(nèi)政部在呈擬《警務(wù)處先決問題四項》的同時，也相應擬具了兩種處理意見。在意見一中，內(nèi)政部主張已經(jīng)設(shè)置警保局的省份，仍應設(shè)置警務(wù)處。警務(wù)處直隸于省政府，處長統(tǒng)為簡任官。各省會不設(shè)警察廳，都警務(wù)處長直接掌理省會警政。各縣仍稱警察局，恢復原有警察廳建置，廳長為薦任官，受警務(wù)處管轄。在意見二中，內(nèi)政部則給出了與意見一幾乎完全相左的處理辦法。筆者推斷，這其中，固然有國民政府建政初期各級黨政機關(guān)組織設(shè)置尚未完善之因，但更多的原因還在于晉系趙戴文本著以治晉精神治國的方針，借內(nèi)政部長一職謀取晉系利益。對于省警務(wù)處的設(shè)置與否，因山西省設(shè)有警務(wù)處，固勉強同意蔣介石的提議。至于如何處理警務(wù)處與其他部門的關(guān)系，以符合國民政府組織法的規(guī)定，趙戴文實無暇顧及。內(nèi)政部所呈兩種意見，只是應付蔣介石的權(quán)宜之作。

1929年1月31日，鑒于設(shè)置省警務(wù)處的復雜性，行政院令內(nèi)政部長趙戴文、衛(wèi)生部長薛篤弼、蒙藏委員會委員長閻錫山會同核議設(shè)立省警務(wù)處案。議決已設(shè)警保局省份仍應設(shè)置警務(wù)處，省警務(wù)處應隸屬民政廳管轄，各縣公安局名稱仍舊且普通市警察在警務(wù)處管轄范圍之內(nèi)，而特別市警察仍屬特別市政府，不歸入省警務(wù)處管轄范圍。[14]內(nèi)政部遵照國務(wù)會議所通過設(shè)立警務(wù)處先決問題各點，重擬《警務(wù)處組織條例草案》。1929年6月8日，國民政府立法院議決修正通過《省警務(wù)處組織法》。[15]是月27日，國民政府公布施行《省警務(wù)處組織法》。

1929年8月9日，國民政府內(nèi)政部公布施行《省警務(wù)處長任用規(guī)程》，以配合《省警務(wù)處組織法》的實施。在1928年7月3日內(nèi)政部公布施行《警察官吏任用暫行條例》中，規(guī)定警察官的任用資格共有三項，一是警察學校三年以上畢業(yè)者，二是法政學校三年以上畢業(yè)者，三是曾辦警政或行政事務(wù)三年以上著有成績者。[16]國民政府設(shè)置省警務(wù)處的目的之一，即是通過整訓全省警察隊伍，協(xié)助軍隊從事清鄉(xiāng)剿匪工作。若以警察學校和法政學校的畢業(yè)生作為遴選警務(wù)處長的資格限制，勢必阻礙大批具備軍事經(jīng)驗的軍校畢業(yè)生進入警官隊伍，難以達到設(shè)立省警務(wù)處的目的。于是規(guī)定“該項條例（筆者注：特指《警察官吏任用暫行條例》），為一般警察官吏所適用，至于警務(wù)處長的任用，則另訂有規(guī)程?！盵17]在《省警務(wù)處長任用規(guī)程》中，其任用資格增加了“軍官學校畢業(yè)，曾任中校以上軍職，并確具警察學識與經(jīng)驗者”一項，[18]這是國民政府首次以法律的形式確認軍校畢業(yè)生擔任警官職務(wù)的資格，并被吸收進《警察官任用條例》中。[19]《省警務(wù)處長任用規(guī)程》的頒行，標志著警察官吏的任用來源開始發(fā)生變化。

三、乏力的政治權(quán)威：省警務(wù)處建置的擱淺與原因

國民政府規(guī)定各省統(tǒng)設(shè)警務(wù)處后，福建、湖北等省均以經(jīng)費支絀、人才缺乏為由，呈請緩設(shè)。1929年3月23日，福建省政府委員兼民政廳長、暫代福建省主席陳乃元為就設(shè)立閩省警務(wù)處一事，呈報內(nèi)政部長趙戴文?！俺骺h原有經(jīng)費外，全年行政費須增加百余萬，財廳已極感困難”，“如中央經(jīng)已決定設(shè)立各省警務(wù)處，閩省自難例外”，婉轉(zhuǎn)表達了閩省對設(shè)置警務(wù)處的態(tài)度。[20]1929年8月3日，兼代湖北省政府主席方本仁呈國民政府，湖北省政府以政費支絀呈復國民政府請緩設(shè)警務(wù)處。“查鄂省政費支絀，已屬羅掘俱窮，此項警務(wù)機關(guān)經(jīng)費無從取給，擬請從緩設(shè)立，所有警務(wù)事宜，暫由職廳負責辦理”。[21]此外，有的省份主張擴充省警務(wù)處警權(quán)，將其與民政廳分離，獨立隸屬于省政府。有的則認為既然已有民政廳統(tǒng)轄警政，毋庸附設(shè)警務(wù)處。[22]

鑒于對省警務(wù)處組織級別的異議，有些省份另設(shè)直隸于省政府的其他機關(guān)。1929年8月26日，黑龍江省政府主席萬福麟呈請國民政府，稱江省遠處邊陲，民風悍鷙，軍隊有鞭長莫及之虞，鄉(xiāng)團無聯(lián)絡(luò)自衛(wèi)之力。警察機關(guān)身擔剿匪重責，“是以全省警機關(guān)，非直接隸屬省政府，不足以昭鄭重而使督飭，斷非行政繁劇之民政廳所能兼轄”。[23]于是，東北政務(wù)委員會決定沿用舊制，設(shè)立直屬省政府的公安管理處。江蘇和浙江、福建等省則成立了類似警察機關(guān)的保安處，直隸于省政府。[24]

南京中央政府各派系之間的政治角力是省警務(wù)處難以推行的政治原因。北伐的勝利，并未改變軍權(quán)、政權(quán)系出多元的局面。即使是號稱正統(tǒng)的第二屆中央執(zhí)行委員會，也有汪精衛(wèi)、蔣介石、胡漢民派之別。[25]胡漢民希望借助立法院，鉗制蔣介石勢力的肆意擴張。在頒布《省警務(wù)處組織法》的過程中，行政院與立法院雖然都同意設(shè)置省警務(wù)處，但對警務(wù)處與民政廳的隸屬關(guān)系卻意見不一。行政院主張省警務(wù)處應隸屬民政廳統(tǒng)轄，立法院卻認為“鑒以警政關(guān)系全省人民治安，僅于民政廳中設(shè)科辦理，似有未妥”。[26]最終二者的意見達成了妥協(xié)核。南京國民政府政策出臺的背后，無一不是各派系政治角力的結(jié)果。各方對設(shè)置省警務(wù)處的意見多從自身利益出發(fā)，這使得多部門最終的合力恰恰成為省警務(wù)處建置的阻力。

省警務(wù)處在多省推行受阻，標志著國民政府希冀通過建置警務(wù)處以推行政治現(xiàn)代化的失敗。復雜的國內(nèi)局勢、激烈的派系斗爭與傳統(tǒng)治安力量的抗拒，為警務(wù)處的建置設(shè)置了重重阻礙?？v觀以上三點原因，均無一例外的凸顯出國民政府有限的執(zhí)政能力與乏力的政治權(quán)威。阿爾蒙德在把政府的權(quán)力與人民參政情況視為政治現(xiàn)代化水平的兩個主要變量時特別強調(diào)了政府的優(yōu)先性，“要人民參政首先必須政府具有能力?！盵27]此時期的國民政府，雖然在表面上實現(xiàn)了國家統(tǒng)一，但這種權(quán)威的合理性與穩(wěn)定性卻難以保證。

國民政府建立省警務(wù)處的努力并未就此終止。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府對省級警察主管機關(guān)的組織體系進行了修正。1936年7月25日，行政院公布《各級警察機關(guān)編制綱要》，規(guī)定省設(shè)警務(wù)處，直隸于省政府。[28]1937年11月4日，正式頒布《修正省警務(wù)處組織法》。此次修正中，將各省警務(wù)處改隸省政府管轄，不再隸屬民政廳，與各廳是平級單位。[29]這表明與訓政初期相比，此時期的中央政府在與地方的博弈中，已經(jīng)占據(jù)明顯優(yōu)勢。

四、結(jié)論

蔣介石的“元電主張”反映出國民政府希冀通過建置警務(wù)處推動政治現(xiàn)代化，加強中央集權(quán)。而隨后“各省視自身情形而定，未設(shè)置者可從緩設(shè)置”的妥協(xié)，則凸顯出此時深受軍閥割據(jù)與派系政爭桎梏的國民政府，在與地方博弈的過程中仍處于明顯弱勢。省警務(wù)處政策的推行受阻，證明了訓政初期的國民政府，無力將南京中央的政治權(quán)威滲透至地方的困境，其推進政治現(xiàn)代化的構(gòu)想也只能暫時擱淺。但若縱觀國民政府時期省級警察主管機關(guān)的發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)這一部門日益引起執(zhí)政者的重視，并最終成為戰(zhàn)后建警的重要組成部分。因此，在近代中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下，現(xiàn)代警察制度與傳統(tǒng)社會碰撞中的陣痛難以避免，但適應性發(fā)展才是不可阻擋的大趨勢。