以教師與學(xué)生為重點(diǎn)的大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則制定方略

陽(yáng)慧玲

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?大學(xué)章程的生命力在于執(zhí)行，但我國(guó)高校大學(xué)章程普遍存在可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，基于保持大學(xué)章程的權(quán)威性與切實(shí)發(fā)揮大學(xué)章程作用的綜合考量，應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家大學(xué)章程執(zhí)行的有益經(jīng)驗(yàn)，遵循程序性與相互調(diào)適原則，以教師民主議事與學(xué)術(shù)自由規(guī)則和學(xué)生民主議事與自由發(fā)展規(guī)則為重點(diǎn)，制定大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則，為順應(yīng)高校自治趨勢(shì)、銜接大學(xué)章程與校內(nèi)規(guī)章制度探索法治之路。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?大學(xué)章程;實(shí)施細(xì)則;程序性

[中圖分類號(hào)] ?G645 ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] ?2096-0603（2019）27-0023-03

依據(jù)《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》，2015年全國(guó)112所“211工程”高校章程全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作？譺？訛。自2014年開(kāi)始，各省市普通高校的章程核準(zhǔn)工作也全面啟動(dòng)，目前已基本完成。通過(guò)觀察教育部及各省教育廳網(wǎng)站上公布的各高校章程文本來(lái)看，其總體框架基本依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的要求制定。

一、大學(xué)章程實(shí)施的重要性及障礙

為保障大學(xué)章程的實(shí)效性，教育部于2014年發(fā)出《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》，指出要“健全執(zhí)行機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮高校章程的作用。章程的生命力在于執(zhí)行?！苯鼛啄?，根據(jù)我國(guó)學(xué)界對(duì)大學(xué)章程的研究狀況可知，其側(cè)重點(diǎn)從章程性質(zhì)、制定主體、制定原則、法律地位等宏觀層面向?qū)嵤顩r、保障機(jī)制等微觀層面的問(wèn)題研究轉(zhuǎn)變，這表明大學(xué)自治與自主趨勢(shì)要求大學(xué)章程在劃定主辦機(jī)關(guān)與高校權(quán)責(zé)界限、明確高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層與教授群的管理與學(xué)術(shù)自由界限等方面切實(shí)發(fā)揮作用，為高校的長(zhǎng)期發(fā)展提供制度保障。

要擔(dān)負(fù)起高等教育培養(yǎng)人才、追求學(xué)術(shù)自由的歷史使命，實(shí)現(xiàn)高校自治已經(jīng)成為國(guó)家與社會(huì)的共識(shí)。但各個(gè)高校由于主辦機(jī)關(guān)、辦學(xué)層次、社會(huì)影響等方面的不同，需考慮在具體執(zhí)行時(shí)要面對(duì)不同的校情、教情、學(xué)情，需要與校內(nèi)規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)有效銜接，基于保持大學(xué)章程的權(quán)威性與保障高校執(zhí)行大學(xué)章程的自由度的綜合考量，在維持當(dāng)前利益格局的情況下，各高校只能在法律框架內(nèi)，以原則性、宏觀性、寬泛性為標(biāo)準(zhǔn)制定大學(xué)章程，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)突出本校特色。這在制定之初就已不可避免其在實(shí)施之時(shí)出現(xiàn)可操作性不強(qiáng)的結(jié)果，這也是各高校擔(dān)心要將之細(xì)化修改又恐殊多限制的無(wú)奈之舉。但高校治理觀念的提出與發(fā)展，使得高校明晰辦學(xué)自主權(quán)利、保障教授治學(xué)方式、實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由目標(biāo)等需求成為政府與社會(huì)共識(shí)，迫切需要大學(xué)章程真正落地并發(fā)揮作用?，F(xiàn)實(shí)與理想的沖突需要采取折中的辦法予以解決，在大學(xué)章程之下，另行制定實(shí)施細(xì)則成為合理的選擇。

二、制定大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則的必要性

在西方國(guó)家，大學(xué)章程一直被視為大學(xué)的“憲章”，并伴隨現(xiàn)代大學(xué)制度的轉(zhuǎn)型而不斷進(jìn)行修正。英國(guó)大學(xué)章程對(duì)治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定非常明確，而且操作性強(qiáng)。其重要組成部分——規(guī)則（Regulations）是對(duì)章程的細(xì)化，如校長(zhǎng)任職資格、校務(wù)委員會(huì)成員選舉程序等。美國(guó)的大學(xué)其教授民主參與學(xué)校事務(wù)的程度是比較高的，主要依賴于學(xué)校的管理與決策制度安排，保證了教授群體參與大學(xué)民主管理的權(quán)利。如耶魯大學(xué)有學(xué)院一級(jí)的教授會(huì)作為學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)，密西根大學(xué)教授參與大學(xué)事務(wù)管理的主要途徑是大學(xué)評(píng)議會(huì)（University Senate）。按照密西根大學(xué)章程的規(guī)定，大學(xué)評(píng)議會(huì)的組成、權(quán)限、地位、成員任期、換屆、議事規(guī)則等均有詳細(xì)規(guī)定。法國(guó)大學(xué)章程突出多元化的執(zhí)行主體，如巴黎第一大學(xué)章程中規(guī)定行政管理委員會(huì)的成員包括校內(nèi)代表和校外代表。意大利大學(xué)章程對(duì)校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、董事會(huì)、教師與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)等做了明確規(guī)定，其基本架構(gòu)包括大學(xué)與政府之間的關(guān)系、大學(xué)內(nèi)部群體之間的關(guān)系兩個(gè)維度。

上述國(guó)家大學(xué)章程具有的普遍特點(diǎn)包括多元化的執(zhí)行主體、明晰的權(quán)責(zé)分配、法制化的執(zhí)行程序、完善的監(jiān)督制度、良好的執(zhí)行文化？譹？訛等，所構(gòu)成的完善的運(yùn)行機(jī)制保證了大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。這些國(guó)家的大學(xué)章程不僅規(guī)定詳盡，而且可操作性強(qiáng)，對(duì)不同主體所擔(dān)負(fù)的職責(zé)有明確的權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力執(zhí)行程序的規(guī)定。其執(zhí)行程序通過(guò)法制化，賦予了大學(xué)章程應(yīng)有的權(quán)威和地位，保證了執(zhí)行主體所應(yīng)具備的法律屬性和法律效力。執(zhí)行的法制化進(jìn)程又促成了良好的執(zhí)行文化，保障大學(xué)所追求的學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)外的大學(xué)章程本身即具有較強(qiáng)的可操作性，其原因在于章程中關(guān)于執(zhí)行主體、議事機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、監(jiān)督保障等規(guī)定相當(dāng)詳盡，并且為適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展，國(guó)外大學(xué)的章程也在隨之進(jìn)行修改，其提案、行文、審議、公布等方面的程序性規(guī)定是值得借鑒的。而且“在國(guó)外，即便是章程本身，一般也會(huì)附有細(xì)則，對(duì)章程本身做出進(jìn)一步說(shuō)明?！?？譺？訛因此，我國(guó)高校在大學(xué)章程之下另行設(shè)計(jì)并制定實(shí)施細(xì)則，不僅可以響應(yīng)依法治校方針，為切實(shí)發(fā)揮大學(xué)章程的作用提供可行之策，而且可以順應(yīng)高校自治趨勢(shì)，為銜接大學(xué)章程與校內(nèi)規(guī)章制度探索法治之路。截至目前，通過(guò)搜索中央部委所屬高等學(xué)校主頁(yè)，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)哪一所高校制定了大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則，關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”管理體制的實(shí)現(xiàn)、學(xué)校各類組織之間的地位與關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的人員組成、議事規(guī)則等問(wèn)題均未做出統(tǒng)一規(guī)定。

三、大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則制定方略

大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則的制定是既保證大學(xué)章程權(quán)威性與延續(xù)性，又保持大學(xué)內(nèi)部治理靈活性與規(guī)范性的理性選擇，具有承上啟下的重要作用，其制定需要遵循兩個(gè)原則，突出兩個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。

（一）大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則制定原則

大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則既要對(duì)大學(xué)章程中具有模糊性的概念做出準(zhǔn)確界定，又要對(duì)大學(xué)內(nèi)部人員與組織的權(quán)限與職責(zé)做出合理劃分，因此其定應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)原則：一是程序性原則;二是相互調(diào)適原則。

1.程序性原則。在依法治校的背景下，高校內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的處理均需在法治框架內(nèi)進(jìn)行，而法律制度有兩種類型，一是實(shí)體性法律，體現(xiàn)對(duì)實(shí)質(zhì)正義？譻？訛的追求;二是程序性法律，體現(xiàn)對(duì)程序正義的追求。有學(xué)者將程序正義分為純粹的程序正義、完善的程序正義以及不完善的程序正義？譼？訛，這一理論將案件或事件處理的程序或過(guò)程的重要性作了開(kāi)拓性闡述，不僅對(duì)法律界而且對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同樣適用。大學(xué)章程作為大學(xué)的“憲章”，是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、社會(huì)使命等實(shí)質(zhì)正義的載體，但要真正將大學(xué)章程得到切實(shí)執(zhí)行，需要制定符合程序正義的制度提供保障。正如諺語(yǔ)所說(shuō)：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”（Justice must not only be done， but must be seen to be done.）。“人們看得見(jiàn)的方式”在此處即指大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則中具有可操作性的程序性規(guī)則，尤其要重視規(guī)則中的教職員工與學(xué)生的廣泛參與性、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)到普通員工的地位平等性、決議與問(wèn)責(zé)的責(zé)權(quán)一致性。

2.相互調(diào)適原則。高校的各類主體依據(jù)身份的不同，可以分為教育者的教職員工群體與被教育者的學(xué)生群體，而教育者依據(jù)地位的不同，又可以分為作為管理者的黨委與行政人員與作為被管理者的普通教職員工。細(xì)察兩種分類，學(xué)生群體與教職員工群體并不屬于上下級(jí)的命令與服從關(guān)系，普通教職員工與黨委、行政人員也不具有行政級(jí)別上的隸屬關(guān)系。在教育教學(xué)過(guò)程中，高校的各類主體主要依靠相互協(xié)調(diào)、合作來(lái)完成各自的任務(wù)與工作，黨的政策、行政命令只能在黨委、行政系統(tǒng)內(nèi)貫徹執(zhí)行，而不能用以強(qiáng)制其他主體執(zhí)行。這是學(xué)術(shù)自由的內(nèi)在要求，也是高校自治的必然要求。對(duì)此，美國(guó)的麥克拉夫林（M.Mclaughlin）在其提出的教育政策互適模式中認(rèn)為：“教育政策執(zhí)行是教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與受影響者之間對(duì)教育政策目標(biāo)和手段做相互調(diào)適的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程，有效的政策執(zhí)行取決于兩者的互相適應(yīng)的程度?！保孔u(yù)？訛要保障各類主體最大限度的適應(yīng)性，需要在大學(xué)章程的實(shí)施細(xì)則中制定各主體廣泛討論的事前程序、各主體充分參與并擔(dān)負(fù)權(quán)責(zé)的事中程序、依據(jù)情勢(shì)變更的事后程序等。

（二）大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則制定的重點(diǎn)

在高校中，教師是學(xué)校辦學(xué)的主要依靠力量，學(xué)生是學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的主體，這兩類主體的權(quán)利義務(wù)分配必須重點(diǎn)關(guān)注并切實(shí)保障。當(dāng)前各高校的大學(xué)章程中管理體制與組織機(jī)構(gòu)占據(jù)了大部分篇幅，在實(shí)施細(xì)則的制定中有必要對(duì)教師與學(xué)生的相關(guān)權(quán)益保障機(jī)制予以補(bǔ)充。

1.教師民主議事與學(xué)術(shù)自由規(guī)則

要激發(fā)高校教師群體的積極性與主動(dòng)性，雖然我國(guó)高校管理“去行政化”的呼聲日高，但不可否認(rèn)，目前各高校普遍存在泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化？譹？訛情況，而且國(guó)家目前加大教育投入，提出各項(xiàng)教育規(guī)劃、計(jì)劃、人才項(xiàng)目，各高校要集中力量爭(zhēng)取立項(xiàng)、入圍，行政力量對(duì)高校管理具有并且需要較大影響的現(xiàn)狀短時(shí)間之內(nèi)無(wú)法改變。但“錢學(xué)森之問(wèn)”？譺？訛言猶在耳，時(shí)間證明繼續(xù)高校管理的行政化現(xiàn)狀無(wú)法解決這一世紀(jì)之問(wèn)。而對(duì)如何解答這個(gè)問(wèn)題，有三位學(xué)者給出了“民主”“自由”“爭(zhēng)論”的答案？譻？訛。雖然高校人才培養(yǎng)模式的癥結(jié)遠(yuǎn)非上述三個(gè)答案能夠解決，但至少在各高校大學(xué)章程開(kāi)始實(shí)施的基礎(chǔ)上，提升議事規(guī)則的民主度與學(xué)術(shù)管理規(guī)則的自由度，如為教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)等非行政組織的“聽(tīng)取”和“建議”職權(quán)適當(dāng)增加“表決”權(quán)限，為其成員的產(chǎn)生范圍、選舉程序、任職期限做出明確規(guī)定，為科研工作適當(dāng)減少量化指標(biāo)，為科研經(jīng)費(fèi)使用適當(dāng)去除不必要的簽字審批手續(xù)，這都將為高校治理走上法治化軌道、解決上述世紀(jì)之問(wèn)邁出重要的一步。作為高校主辦者與管理者需要轉(zhuǎn)變觀念，要明確“在現(xiàn)代民主社會(huì)中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務(wù)，也不愿意別人主宰自己的命運(yùn)，哪怕別人做得要比自己更好。”？譼？訛

2.學(xué)生民主議事與自由發(fā)展規(guī)則

在當(dāng)代民主法治文化的熏陶下，高校大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)也得以增強(qiáng)，一方面涉及自身事務(wù)的管理，如學(xué)生會(huì)、團(tuán)組織、社團(tuán)等事務(wù)積極參與;另一方面涉及自身權(quán)益的維護(hù)，如評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的認(rèn)定、違紀(jì)違規(guī)行為的申訴等。對(duì)前者，各高校統(tǒng)歸學(xué)工部門管理，都已有較為成熟的管理機(jī)構(gòu)與規(guī)則，需要填補(bǔ)的空白在于針對(duì)學(xué)生課外活動(dòng)的學(xué)分應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門規(guī)定，將其與課程學(xué)習(xí)的學(xué)分制度相互貫通，通過(guò)完善，對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)體系以促進(jìn)學(xué)生的自由發(fā)展。對(duì)后者，普通異議或申訴可以設(shè)置簡(jiǎn)易程序，但涉及學(xué)生受教育權(quán)的處分、開(kāi)除、不予發(fā)放畢業(yè)證書(shū)等重要問(wèn)題則需要慎重對(duì)待。自田永訴北京科技大學(xué)、劉燕文訴北京大學(xué)案之后，大學(xué)生起訴高校的案例日趨增加？譽(yù)？訛，因此依據(jù)《高等教育法》與教育部第41號(hào)令《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，各高校均已制定了相關(guān)制度處理學(xué)生申訴。其問(wèn)題在于高校對(duì)學(xué)生的管理重結(jié)果而輕程序，對(duì)學(xué)生的違紀(jì)或違規(guī)行為往往未能提供讓學(xué)生充分參與的機(jī)會(huì)就已做出處理決定，而參與恰恰是學(xué)生擁有話語(yǔ)權(quán)并主宰自己命運(yùn)的重要途徑。因此，大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在事前調(diào)查、事中聽(tīng)證、事后救濟(jì)方面，將矛盾在進(jìn)入訴訟程序之前予以解決。

大學(xué)章程中所涉及內(nèi)容的實(shí)施規(guī)則一般都散見(jiàn)于各項(xiàng)規(guī)章制度之中，均是各高校根據(jù)自身狀況、發(fā)展趨勢(shì)、社會(huì)需求的變化而產(chǎn)生的歷史與文化的積累，對(duì)制定統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則具有重要的參考價(jià)值，但規(guī)章制度一般都制定于大學(xué)章程產(chǎn)生之前，其效力與內(nèi)容必然存在沖突。大學(xué)章程實(shí)施細(xì)則上啟大學(xué)章程，下接規(guī)章制度，既要使大學(xué)章程與規(guī)章制度不相沖突，又要將大學(xué)章程相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，需要充分研討大學(xué)章程需要細(xì)化的內(nèi)容，另一項(xiàng)重要工作則是需要切實(shí)把握規(guī)章制度需要立、改、廢的部分。

編輯 武生智