國家公園體制下的風(fēng)景區(qū)管理模式探討

張舒云 孫海岸 王名名 游祖勇

摘 要：中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國家公園體制，這是黨中央關(guān)于國土空間分功能使用和文化與自然遺產(chǎn)地管理思路的重大創(chuàng)新。目前，武夷山國家公園已被列入全國9個國家公園體制試點區(qū)域之一，武夷山是全球生物多樣性保護的關(guān)鍵地區(qū)，也是珍稀、特有野生動物的基因庫。文章通過借鑒國外的國家公園管理模式，對武夷山國家公園的現(xiàn)狀進行分析，總結(jié)其發(fā)展中的問題，如管理混亂、立法滯后、缺少公眾參與等，給出相應(yīng)的建議，并從中得出適于國情發(fā)展的風(fēng)景區(qū)管理方法和經(jīng)驗，優(yōu)化國家公園體制。

關(guān)鍵詞：國家公園體制;管理模式;遺產(chǎn)地;武夷山國家公園

一、研究背景

2015年初，國家部署開展了國家公園體制試點工作，福建省武夷山被選為國家公園體制試點區(qū)域[1]。國家公園是一個體系，而不是融合所有公園，主要目的是為保護區(qū)域內(nèi)現(xiàn)存的自然資源，向公眾開放，也可修建公共設(shè)施，但禁止開采或占有。

西方國家對于國家公園的理念要早于國內(nèi)近百年的時間。1872年，美國建立了世界上最早的國家公園——黃石國家公園，后期形成了一種較為成功的國家公園體制，保護了大量自然文化資源，后被世界其他國家效仿。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對于國家公園體制的建立標(biāo)準(zhǔn)為：以人為本、國家主導(dǎo)、因地制宜[2]。引導(dǎo)社會各階層人民參與其中，在滿足其觀賞性的同時，也保護了自然資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

目前，國家公園體制建設(shè)在國內(nèi)處于起步階段，未形成基本的思路，但完全照搬照抄國外較成功的管理制度是不可行的。長期以來，我國的遺產(chǎn)地管理混亂，民眾公益性較低。因此，我們應(yīng)該根據(jù)國情建立一個中國化的國家公園機制，由試點開始，不斷探索和學(xué)習(xí)，同時，國家進行正確的政策引導(dǎo)，只有對自然保護地進行長期、科學(xué)的管理，才能更好地滿足人們的文化需求，促進生態(tài)文明的建設(shè)。

二、武夷山國家公園的現(xiàn)狀

目前，武夷山所申報的文化與自然遺產(chǎn)面積約為1000平方公里，包括森林、水體、草原和山林等資源。根據(jù)資源的不同，將區(qū)域劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)、外圍保護帶，并由8個部門分別管理，實施不同的政策和手段。

武夷山市政府負責(zé)風(fēng)景區(qū)的保護、管理、建設(shè)和利用，管理面積約為70平方公里;武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會負責(zé)九曲溪上游生態(tài)保護公園，總面積82平方公里[3];福建省林業(yè)廳負責(zé)自然保護區(qū)的保護以及科研、發(fā)展、宣傳教育等工作，管理面積約為565.27平方公里;武夷山市成立的“武夷山世界遺產(chǎn)監(jiān)察中心”負責(zé)景區(qū)自然資源的監(jiān)察工作。其管理模式在在我國風(fēng)景區(qū)管理中較為先進，但仍存在許多弊端。

三、存在的問題

（一）“九龍管園”現(xiàn)象嚴(yán)重

世界多數(shù)的國家公園都是由國家中央機構(gòu)直接管理，而我國的國家公園則是由多個隸屬部門自上而下地多層管理，且將自然生態(tài)空間進行了分區(qū)管理。由于從屬不同部門，互有交叉，多頭管理，各為其主，又有各自固定的管理體系制度，我國國家公園長期管理效率低下，容易造成資源分配管理不均勻，使相互協(xié)調(diào)更加困難，一旦出現(xiàn)問題，需要向多個分管部門匯報，才能得到解決，其間耗費大量的人力、物力，自然文化遺產(chǎn)不能得到有效的保護管理。

（二）立法滯后

1985年，我國就曾頒布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，但到目前為止，風(fēng)景區(qū)管理尚未列入國家立法程序[4]。武夷山國家公園雖然也有出行過一些相關(guān)的法律法規(guī)，但都是以該試點區(qū)域為主體的，如《武夷山國家公園條例（試行）》《福建武夷山國家級自然保護區(qū)管理辦法》等，不能用于其他的國家公園試點，且如果每個國家公園都有各自的一套法律法規(guī)，不便于國家管理部門統(tǒng)一管理。

（三）管理的科學(xué)性不足

目前，國內(nèi)的國家公園體系缺少具體的研究機構(gòu)以及大量的科研人員，無法對其規(guī)劃、功能、保護和利用等進行長遠的規(guī)劃研究。其規(guī)劃理念是為了保護而“保持原狀態(tài)”，無法從根本上促進其長期發(fā)展。面對突如其來的外種生物入侵、自然環(huán)境的變化沒有較強的應(yīng)對措施，使原生態(tài)的珍稀動植物得不到有效保護[5];對于資源的可持續(xù)利用缺少有效的管理制度，對公園內(nèi)外部的環(huán)境做不到全面監(jiān)測等;現(xiàn)有的管理機構(gòu)存在一些經(jīng)營情況，會出現(xiàn)政企不分的現(xiàn)象，過度追求利益化、借機搞開發(fā)利用、發(fā)展旅游業(yè)等，都會對武夷山國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成一定程度的威脅。

（四）缺少公益性

武夷山國家公園的建設(shè)發(fā)展屬于公益性事業(yè)，其資金來源應(yīng)由政府、企業(yè)和社會團體共同支持，然而國家對其發(fā)展的資金投入較低。有的國家公園甚至沒有政府投入，大量的管理費用僅靠門票收入維持，長期下來，無法達到收支平衡，只能不斷地擴張商業(yè)化項目和提升門票價格，使得公益性大打折扣，國家公園的自然文化屬性偏離。

（五）公眾保護意識差

武夷山國家公園有著大量的珍稀動植物物種、自然資源，具有獨特性、脆弱性、不可再生性等特點[6]。基于國情發(fā)展，我國國民素質(zhì)相對較低，且武夷山國家公園周圍有多個村莊及原住居民，他們對珍貴的物種資源認識不夠全面，常年通過砍伐樹木、獵殺動物維持生計，往來游客隨意采摘、損壞名貴樹種，對自然環(huán)境造成破壞，無法做到民眾共同參與自然保護。

四、建議

（一）建立統(tǒng)一管理制度

建立統(tǒng)一的國家公園體制，理順責(zé)任和管理的劃分。我國的國家公園目前仍處于分散管理的狀態(tài)，應(yīng)將中央政府與地方政府、相關(guān)管理部門之間的利益與責(zé)任重新分配，設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)管理局，管理若干分部門，將財政與干事分割清楚，減少不必要的管理程序，提高管理效率，促進武夷山國家公園管理的統(tǒng)一化[7]。

（二）加快風(fēng)景區(qū)資源保護法的建立

盡快制定一系列中國化的國家公園設(shè)立和保護標(biāo)準(zhǔn)，加強立法和體制機制的研究，使自然文化遺產(chǎn)的保護工作有法可依。另外，相關(guān)的自然資源保護法必須科學(xué)合理，由法律專家和真正懂自然文化景觀價值的專家共同商討、協(xié)定。立法后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，禁止一切過度利益化的經(jīng)營和開發(fā)利用。

（三）提高科學(xué)管理水平

由于我國的國家公園體系的建立處于起步階段，負責(zé)的規(guī)劃設(shè)計單位級別不同，質(zhì)量也各不相同，存在一些問題。因此，需要大量引進規(guī)劃設(shè)計方面的專家和研究人員，對公園的規(guī)劃進行理性評估。合理劃分功能區(qū)域，將園內(nèi)原始的自然資源劃分成核心地帶，進行精確的統(tǒng)計監(jiān)測，后經(jīng)過重新修建整理的區(qū)域定為緩沖帶，可以經(jīng)營一些旅游項目，開展科研、教育等活動，在保護國家珍貴資源的同時，給人們提供一個休閑娛樂的空間。同時要處理好周圍村莊居民用地和風(fēng)景區(qū)用地范圍等，做到“以人為本”，在保護國家資源的前提下，不隨意占用村民的生活用地。同時，還要提高管理人員的管理水平和整體素質(zhì)。國家公園建設(shè)需要專業(yè)的管理團隊，也需要組織相關(guān)的專家人員，進行定期的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。

（四）加大政府投資，提升公益性

國家公園的資金來源，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，鼓勵企業(yè)和團體進行多元化投資。世界上的多數(shù)國家公園都是由政府投入資金進行調(diào)控，少部分資金由社會團體和企業(yè)捐助，已經(jīng)建立了成熟的資金運行機制。國家公園蘊藏著豐富的自然資源和人文歷史資源，是一個國家文化精神的代表，且具有一定的公益性屬性。因此，在財政上應(yīng)該有長遠、穩(wěn)定的經(jīng)費投入，防止過度利益化造成對自然文化遺產(chǎn)的破壞。可以保持風(fēng)景名勝區(qū)門票價格的穩(wěn)定，確保門票收入全部用于國家公園的管理和保護;對國家公園周圍的餐飲、住宿、交通等行業(yè)單位可實行收費制度;創(chuàng)造一定的利益條件，鼓勵和倡導(dǎo)企業(yè)集團進行定期的投資，引導(dǎo)社會團體資助國家公園的保護管理等。

（五）提升保護意識，禁止一切利益性開發(fā)

我國公民對國家公園的認識比較淡薄，國民的整體素質(zhì)還有待提升。因此，國家公園相關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)負責(zé)風(fēng)景區(qū)的保護宣傳工作，如廣告宣傳、科普推廣等，倡導(dǎo)公眾共同參與自然文化遺產(chǎn)的保護[8];增加風(fēng)景區(qū)周圍原住居民的生活收入，禁止隨意開墾林地、砍伐樹木，并鼓動居民共同參與資源保護管理行動，提供相關(guān)工作崗位，解決一部分居民的就業(yè)問題，使公眾真正受益，通過文化和自然遺產(chǎn)地體驗形成所謂國家共同意識，共建全民共享的生態(tài)共同體。

五、結(jié)語

對于當(dāng)下的中國來說，僅靠政府和專家學(xué)者的力量，建立國家公園體制是相當(dāng)困難的，單純引入西方國家的制度體系也是行不通的。必須要有一個中國化的過程，從試點開始，循序推進，以點帶區(qū)，連區(qū)成片，合片成體，鼓勵全民參與。同時，需要各級政府精心的頂層制度設(shè)計，完成政策與制度層面的突破與提升。必須重視社區(qū)發(fā)展，要“妥善處理試點區(qū)域當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系”，“建立合理的補償機制”，“提升社區(qū)居民的參與度，接受社會的監(jiān)督和建議”[9]。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的時代，可以利用各種網(wǎng)絡(luò)和媒體平臺進行國家公園和自然資源的保護宣傳;每一位國家公民都可以通過線上線下的方式為國家公園的建設(shè)發(fā)展提供良好的計策、志愿者服務(wù)等，為國家資源的保護進行捐助等。通過人民群眾的參與、支持和監(jiān)督，國家公園體制下的風(fēng)景名勝區(qū)可以得到更好的管理和保護，創(chuàng)造出一個全民共享、共同參與的生態(tài)共用體。

參考文獻：

[1]黃培興.武夷山列入國家公園體制試點的幾點建議[J].中小企業(yè)管理與科技（上旬刊），2016（9）：75-76.

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[3]蘇楊，王蕾.中國國家公園體制試點的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點[J].環(huán)境保護，2015（14）：17-23.

[4]賈建中，鄧武功.中國風(fēng)景名勝區(qū)及其規(guī)劃特征[J].城市規(guī)劃，2014（S2）：55-58，149.

[5]孟憲民.美國國家公園體系的管理經(jīng)驗：兼談對中國風(fēng)景名勝區(qū)的啟示[J].世界林業(yè)研究，2007（1）：75-79.

[6]李想，鄭文娟.國家公園旅游生態(tài)補償機制構(gòu)建：以武夷山國家公園為例[J].三明學(xué)院學(xué)報，2018（3）：77-82.

[7]林愛平，金文婷.國家公園體制下的武夷山旅游開發(fā)研究[J].閩江學(xué)院學(xué)報，2018（3）：55-60.

[8]林敬志.武夷山國家公園試點體制運行的思考[J].旅游縱覽（下半月），2018（3）：106-107.

[9]唐芳林.國家公園屬性分析和建立國家公園體制的路徑初探[J].林業(yè)建設(shè)，2014（3）：1-8

作者單位：

福建農(nóng)林大學(xué)

通訊作者：游祖勇，博士，福建農(nóng)林大學(xué)客座教授。