制度安排與變遷下的中國(guó)地方政府債務(wù)形成機(jī)制
——基于博弈分析的一個(gè)完整框架

劉 昊，陳 工

(溫州商學(xué)院 金融貿(mào)易學(xué)院，浙江 溫州 325035)

一、引言

我國(guó)地方政府債務(wù)成因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有財(cái)政分權(quán)、國(guó)有企業(yè)改革、地方金融機(jī)構(gòu)清理、糧食與棉花流通體制改革帶來(lái)的“被動(dòng)”負(fù)債，又有軟預(yù)算約束、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)、積極財(cái)政政策帶來(lái)的“主動(dòng)”負(fù)債。這些成因可分為制度性因素與政策性因素，制度性因素指經(jīng)濟(jì)制度(主要指財(cái)政制度)與政治制度，政策性因素指財(cái)政政策，而財(cái)政政策從寬泛意義上講，也屬于制度的范疇(財(cái)政制度)。

我國(guó)當(dāng)前所積累的地方政府債務(wù)規(guī)模，主要是2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后，隨著我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策并配合擴(kuò)張性貨幣政策而迅速膨脹與發(fā)展起來(lái)的。由于債務(wù)規(guī)模的急劇膨脹以及不斷累積的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者們針對(duì)地方政府債務(wù)管理提出了諸多建議，包括統(tǒng)一地方債務(wù)管理體系；規(guī)范政府行為，約束其過(guò)度舉債；建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有效化解當(dāng)前債務(wù)；推進(jìn)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，改革地方官員考核機(jī)制；完善財(cái)政分權(quán)，消除軟預(yù)算約束，建立地方公債市場(chǎng)等[1-2]。中央政府也針對(duì)地方債務(wù)管理修訂完善了法律法規(guī)以及出臺(tái)了一系列政策文件，初步構(gòu)建了我國(guó)地方政府債務(wù)管理體系，包括2014年新《預(yù)算法》修訂，2019年《政府投資條例》出臺(tái)，以及2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理體系做了系統(tǒng)性闡述和要求。

盡管我國(guó)的地方政府債務(wù)管理體系逐步完善，但地方政府債務(wù)規(guī)模依然不斷增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)融資行為難以得到有效約束，如顯性債務(wù)從2014年15萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2018年18萬(wàn)億元，隱性債務(wù)規(guī)模更是快速增長(zhǎng)。因此，進(jìn)一步探討地方政府債務(wù)的形成機(jī)制十分必要，只有從源頭上厘清地方政府債務(wù)融資的動(dòng)力機(jī)制，才能制定切實(shí)有效的債務(wù)控制措施。當(dāng)前地方政府債務(wù)研究更專注于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)管理研究，而債務(wù)形成機(jī)制是當(dāng)前地方政府債務(wù)研究相對(duì)忽視的地方。

2008年之前，部分學(xué)者[3-5]強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)、軟預(yù)算約束、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是地方政府債務(wù)形成的主要因素。2008年之后，我國(guó)不斷累積的地方政府債務(wù)還能用財(cái)政分權(quán)、軟預(yù)算約束、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)這些制度因素來(lái)解釋和說(shuō)明嗎？基于本文的研究將證明，財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能分配給地方政府應(yīng)該占更大的責(zé)任。該結(jié)論至關(guān)重要。理論上，能夠豐富我國(guó)地方政府債務(wù)與財(cái)政理論的研究；實(shí)踐上，能夠解決中央銀行與財(cái)政部有關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控爭(zhēng)論，為從根本上解決我國(guó)地方政府負(fù)債沖動(dòng)提供治理方案。

本文具體研究思路如下：基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究我國(guó)制度安排與變遷下的地方債務(wù)形成機(jī)制，通過(guò)對(duì)制度的考察與分析厘清當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模的主要決定因素。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以制度為研究視角，重視制度因素在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，強(qiáng)調(diào)立足于經(jīng)濟(jì)主體之間的互動(dòng)來(lái)理解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，已成為理解現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要方法論。Schotter[6]借鑒Lewis[7]對(duì)社會(huì)慣例的定義，采用博弈均衡分析的方法正式定義了制度的概念，實(shí)際上指出了博弈論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重要分析工具。博弈分析已經(jīng)構(gòu)成了制度分析的重要流派[8]。本文重點(diǎn)運(yùn)用博弈分析的方法從財(cái)政體制改革、政府間競(jìng)爭(zhēng)與軟預(yù)算約束、積極財(cái)政政策實(shí)施三個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制進(jìn)行探討。

二、財(cái)政體制下的地方政府債務(wù)形成

財(cái)政體制是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，地方政府債務(wù)作為地方政府支出大于地方政府收入的結(jié)果，其產(chǎn)生、發(fā)展與財(cái)政體制的改革如影隨形。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制放權(quán)讓利式改革最早從財(cái)政領(lǐng)域開(kāi)始的。1980年后，中央與地方財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”，地方政府成為獨(dú)立的預(yù)算主體，地方政府債務(wù)從概念走向現(xiàn)實(shí)。通過(guò)對(duì)財(cái)政體制改革歷程的回顧，可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放后我國(guó)財(cái)政體制的改革與變遷是中央與地方政府?dāng)?shù)次博弈的過(guò)程，地方政府債務(wù)是博弈的一個(gè)結(jié)果(見(jiàn)圖1)。尤其是分稅制改革后，由于財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范以及稅費(fèi)改革后預(yù)算外收入的減少，地方政府債務(wù)不斷積累和發(fā)展。

圖1 財(cái)政體制改革過(guò)程中的中央政府與地方政府博弈

(一)第一次博弈：分灶吃飯，分級(jí)包干

改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度，地方政府不是獨(dú)立的預(yù)算主體，地方政府沒(méi)有動(dòng)力和積極性去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與財(cái)力，地方政府支出與國(guó)有企業(yè)支出都由中央政府統(tǒng)一安排，中央政府背負(fù)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了調(diào)動(dòng)地方積極性，也為了甩財(cái)政包袱，中央決定和地方實(shí)行分灶吃飯。自1980年起，先后推出了“劃分收支、分級(jí)包干”“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”“多種形式包干”體制。分灶吃飯后，地方政府為了自身利益，投資競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，搞重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)，并設(shè)立預(yù)算外資金，與中央政府爭(zhēng)奪財(cái)政資源。在這次博弈中，分稅制改革前，從總體看，地方政府是博弈的贏家，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重越來(lái)越高，同時(shí)存在大量的預(yù)算外收入，公共財(cái)政收入占GDP的比重越來(lái)越低。

在財(cái)政包干過(guò)程中，地方政府投資興建的項(xiàng)目和企業(yè)在初期為地方政府創(chuàng)造了大量財(cái)政收入，但到了20世紀(jì)80年代末90年代初，由于經(jīng)營(yíng)不善與體制僵化，國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)大量虧損，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量破產(chǎn)，這些國(guó)有企業(yè)與集體企業(yè)產(chǎn)生的債務(wù)最終無(wú)疑都轉(zhuǎn)嫁到政府財(cái)政。20世紀(jì)80年代中期到90年代中期，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，為企業(yè)融資提供便利條件，成立了大量的地方金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村合作基金會(huì)、城市信用社、信托投資公司等。地方金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，由于行政干預(yù)、治理結(jié)構(gòu)的缺陷，也逐步開(kāi)始形成不良資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(二)第二次博弈：分稅制改革

為了改變中央與地方政府的財(cái)政收支地位，1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，一是按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)的原則”全面改革稅收制度，建立了全新的稅收體系，二是在明確中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)中央和地方的財(cái)政收入進(jìn)行了劃分，按照稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，建立分稅制財(cái)政管理框架。

1.財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放

分稅制改革后，中央和地方政府的財(cái)政收支地位發(fā)生根本性的變化。1994年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例由22.02%上升為55.70%，此后基本穩(wěn)定在50%以上，與之相反，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例由77.98%下降為44.30%，此后基本處于50%以下。2011年以后地方財(cái)政收入所占比重逐步超過(guò)中央財(cái)政收入，但兩者仍舊在50%左右。在財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，地方政府承擔(dān)的事權(quán)卻得到不斷增加和強(qiáng)化，除了外交、國(guó)防基本由中央政府承擔(dān)，其他事務(wù)，如一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)等事務(wù)都以地方政府為主。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配對(duì)地方政府債務(wù)的顯著影響主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金隱性債務(wù)、國(guó)有企業(yè)改革成本以及糧食、棉花流通企業(yè)政策性虧損[9]。

在財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放的財(cái)政分權(quán)格局下，地方政府財(cái)政支出與財(cái)政收入產(chǎn)生巨大缺口。分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重大約為50%，而地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重維持在70%以上，2000年后逐年上升，2011年已突破80%。在地方政府公共財(cái)政預(yù)算不列赤字的規(guī)定下，如此巨大的缺口必然依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。事實(shí)正是如此，地方財(cái)政支出中，大約40%～50%要依靠中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

實(shí)際上，如果考慮中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，從支出權(quán)的角度看，中央與地方政府并不存在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，真正存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的是省級(jí)以下地方政府層級(jí)間。分稅制改革后，省級(jí)以下層級(jí)間政府按照中央與地方分稅制框架，對(duì)地方政府層級(jí)間財(cái)政收支進(jìn)行了劃分，大部分采取了財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的分權(quán)模式，市級(jí)政府、縣級(jí)政府承擔(dān)了絕大部分事權(quán)，但財(cái)政收入?yún)s集中于省級(jí)政府?！皣?guó)家財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政精精光光”，這是分稅制改革后2005年前各級(jí)政府財(cái)政的形象寫照。

2.轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范：財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付不足

轉(zhuǎn)移支付制度是彌補(bǔ)政府財(cái)政縱向失衡，平衡地區(qū)收入差距的重要手段。1994年后，作為分稅制改革的重要配套措施，我國(guó)開(kāi)始逐步建立轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度主要由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三方面組成。

在轉(zhuǎn)移支付體系中，真正具有均衡地區(qū)財(cái)政收入功能的轉(zhuǎn)移支付是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。相比之下，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都不具有均等化財(cái)政收入的作用[10]，甚至?xí)筘?cái)力差距[11]。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是要求地方政府進(jìn)行一定的資金配套，二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定用途，大多數(shù)是投向地方政府不愿意介入的領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)、社保、環(huán)境、基礎(chǔ)教育等[12]。在“中央點(diǎn)菜、地方買單；中央出錢、地方配套”專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)模式下，地方政府為了爭(zhēng)奪中央政府的財(cái)政資源，不得不加大自身財(cái)政的投入，這樣，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不但沒(méi)有減少財(cái)政收支缺口，反而加劇了地方政府的收支矛盾。

分稅制改革后，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，2000年以前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例基本維持在70%～80%之間，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付僅占20%～30%。這樣，分稅制改革下，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付比重低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多就成為地方政府，尤其是21世紀(jì)初基層政府財(cái)政困難的重要原因。這種情況自2005年起開(kāi)始改善。2005年，為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央增加縣鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付首次超過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。直到現(xiàn)在，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重也維持在50%左右，與財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量大致相當(dāng)。

(三)第三次博弈：稅費(fèi)改革

分稅制改革后第一年，中央與地方的財(cái)政收入分配關(guān)系就得到了根本扭轉(zhuǎn)。但是，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重依舊沒(méi)有提高，反而有所下降。其中一個(gè)重要原因的就是，分灶吃飯后，地方政府基于自己利益考慮，在預(yù)算外保持了大量收入，這些預(yù)算外資金成為地方政府的“第二預(yù)算”。分稅制改革前，地方政府預(yù)算外收入維持在地方財(cái)政公共預(yù)算收入的80%左右。

分稅制改革后，在財(cái)力上收、事權(quán)下放的財(cái)政分配格局下，地方政府有了更大激勵(lì)和動(dòng)因去擴(kuò)張預(yù)算外收入[13]。由此，政府各種名目的非稅收入更加嚴(yán)重，形成“費(fèi)大于稅”格局。為了規(guī)范政府收支行為，1998年中央正式啟動(dòng)了“稅費(fèi)改革”，采取了多項(xiàng)措施對(duì)政府的各種收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范清理，重點(diǎn)包括對(duì)企業(yè)亂收費(fèi)進(jìn)行治理及2000年啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革。同時(shí)，1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議確立了構(gòu)建公共財(cái)政框架的改革目標(biāo)，相繼推出了一系列財(cái)政管理制度改革，包括優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善預(yù)算管理制度，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度等。2011年，我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得重大成果：全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金成為歷史。

經(jīng)過(guò)“稅費(fèi)改革”、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)算管理體系改革，切實(shí)減輕了企業(yè)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了政府收支行為，為財(cái)政的公共化改革奠定了良好基礎(chǔ)。預(yù)算外收入相對(duì)于公共財(cái)政收入的比重逐年下降，2010年已經(jīng)降低至13.28%。公共財(cái)政收入占GDP的比重也在逐年提高，從1998年的11.7%，上升到2010年的22%。

對(duì)地方政府收支行為的規(guī)范，財(cái)政預(yù)算管理的加強(qiáng)，有利于中央強(qiáng)化對(duì)地方政府各種收入的控制力。地方政府通過(guò)操縱預(yù)算體系截留財(cái)政收入，攫取財(cái)政資源的空間不斷得到壓縮。正是稅費(fèi)改革，造成了改革初期地方政府非稅收入大幅度減少，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境。同時(shí)，亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，地方金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始暴露，中央政府也對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理；此階段的國(guó)有企業(yè)改革負(fù)擔(dān)也大量落在地方政府身上。較之中央政府，地方政府承擔(dān)了大部分的改革成本，地方財(cái)政越加困難。在這個(gè)階段，地方政府舉借了大量的債務(wù)，包括中央銀行專項(xiàng)借款，商業(yè)銀行借款，拖欠資金等。

(四)第四次博弈：公共財(cái)政改革

2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出了進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制的目標(biāo)，自此我國(guó)開(kāi)始新一輪稅制改革，財(cái)政支出方向調(diào)整，政府間財(cái)政分配關(guān)系改革，財(cái)政管理體制完善，并取得重大成效。公共財(cái)政開(kāi)始覆蓋農(nóng)村地區(qū)；財(cái)政支出開(kāi)始向教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生事業(yè)傾斜；地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付力度加大且轉(zhuǎn)移支付制度得到完善，有效促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化；政府收支分類改革、全口徑預(yù)算管理使政府收支進(jìn)一步規(guī)范。

經(jīng)過(guò)公共財(cái)政改革和轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，2005年以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難逐步得到解決，財(cái)政開(kāi)始維持穩(wěn)定運(yùn)行。然而從地方政府負(fù)債的情況看，地方政府債務(wù)的規(guī)模反而在2003年后得到快速增長(zhǎng)。地方政府通過(guò)設(shè)立地方融資平臺(tái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，土地財(cái)政成為地方政府的重要收入來(lái)源。過(guò)高的地方債務(wù)與土地財(cái)政已成為當(dāng)前中央政府難以解決的兩大問(wèn)題。

綜上對(duì)財(cái)政體制與地方政府債務(wù)關(guān)系的討論，我們可以發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政體制改革初期，財(cái)政收支分配格局、財(cái)政收支范圍的調(diào)整的確會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政形成巨大壓力，進(jìn)而造成地方政府債務(wù)的積累。然而，我們也看到，2005年以后，中央政府加大了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，地方政府財(cái)政“保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的問(wèn)題得到解決，從支出權(quán)的角度看，地方政府總體財(cái)政支出并沒(méi)有下降，財(cái)權(quán)與事權(quán)并不存在不匹配的問(wèn)題。但從債務(wù)增長(zhǎng)的事實(shí)看，地方政府債務(wù)規(guī)模正是在最近十年快速形成與發(fā)展起來(lái)的，其中地方政府的大規(guī)模投資是地方政府債務(wù)形成的直接原因。一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題是，為什么地方政府不能本著“有多大錢做大多事”的原則去安排財(cái)政支出？財(cái)政體制原因已不能解釋我國(guó)地方政府積累的巨額債務(wù)，地方政府主動(dòng)負(fù)債的背后應(yīng)該有更深層次的原因。這更深層次的原因便是本文以下要討論的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與軟預(yù)算約束。

三、政治體制下的地方政府債務(wù)形成

我國(guó)是政治單一制國(guó)家，地方政府官員的政治前途主要取決于上級(jí)政府，地方政府間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要?jiǎng)恿κ巧霞?jí)政府的政績(jī)考核壓力。在單一制體制中，中央政府與地方政府是一種委派制，地方政府官員要接受來(lái)自中央政府的監(jiān)督和考核，由于中央政府與地方政府之間信息不對(duì)稱，為防止地方政府背離中央政府的意志，中央政府需要確立一套績(jī)效考核指標(biāo)來(lái)規(guī)范地方政府及其官員的行為。在一系列經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)中，中央政府更為看中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這樣就建立起以GDP為核心的政績(jī)考核體系。

在現(xiàn)行以GDP為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系下，地方官員為了政治上的晉升，展開(kāi)了激烈的GDP競(jìng)賽。從這層意義上講，地方政府間為GDP和稅收資源的競(jìng)爭(zhēng)，也是地方政府政治競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)。在這種地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制環(huán)境下，通過(guò)政府投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，成為地方政府當(dāng)然的選擇。由于我國(guó)投融資制度不健全，現(xiàn)行法律和制度環(huán)境不能對(duì)地方政府投融資行為形成有效約束，地方政府投資不斷擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。

(一)地方政府投資(債務(wù))與GDP增長(zhǎng)

以GDP為核心的政績(jī)考核體制給予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大動(dòng)力，通過(guò)大規(guī)模的政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)成了地方政府官員最為直接現(xiàn)實(shí)的選擇。一方面，政府投資可以直接帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收收入；另一方面，通過(guò)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資改善投資環(huán)境，能夠吸引更多企業(yè)和人才，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的資本與資源。地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系可以通過(guò)格雷納(Greiner)[14]提出的框架進(jìn)行分析。格雷納得出的結(jié)論有：

定理1 以財(cái)政赤字為公共消費(fèi)和對(duì)家庭的轉(zhuǎn)移支付增加融資，會(huì)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。即可以證明

(1)

(2)

其中τ為政府稅率，φ1為政府轉(zhuǎn)移支付占稅收比例，φ2為政府消費(fèi)占稅收比例，φ0為政府轉(zhuǎn)移支付、政府消費(fèi)與政府債務(wù)利息支出之和占政府稅收比例。α為生產(chǎn)函數(shù)中公共資本產(chǎn)出彈性，σ為消費(fèi)效用函數(shù)中的參數(shù)，以上參數(shù)均小于1；φ3為政府公共投資占政府扣除轉(zhuǎn)移支付與公共消費(fèi)后的收入比例，由于存在債務(wù)融資，φ3>1。b為政府債券占物質(zhì)資本的比重。

根據(jù)以上定理，地方政府通過(guò)債務(wù)融資進(jìn)行公共投資，當(dāng)公共投資比重占政府總支出比重較大時(shí)，即φ0較小，φ3較大時(shí)，債務(wù)融資可以促進(jìn)GDP增長(zhǎng)。我國(guó)地方政府支出結(jié)構(gòu)中，基礎(chǔ)設(shè)施等公共投資比重大，因此地方政府可以通過(guò)債務(wù)融資促進(jìn)GDP增長(zhǎng)。

(二)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的博弈分析

現(xiàn)在我們以適當(dāng)修改后的政治錦標(biāo)賽模型[15]為基礎(chǔ)來(lái)分析地方官員為了政治晉升展開(kāi)博弈對(duì)地方政府債務(wù)融資的影響。

假定存在兩個(gè)地區(qū)A與B，地區(qū)官員的晉升取決于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，我們用GDP增長(zhǎng)率來(lái)表示。GDP增長(zhǎng)率高的地區(qū)官員將得到升遷，增長(zhǎng)率低的官員職務(wù)不變。根據(jù)以上債務(wù)融資與GDP增長(zhǎng)理論模型的分析，經(jīng)濟(jì)績(jī)效GDP增長(zhǎng)率是債務(wù)融資的增函數(shù)。

gi=f(ΔBi)+εi，i=A，B

(3)

其中ΔBi為地區(qū)i的年度凈債務(wù)融資規(guī)模，εi為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，εi～N(0，σ2)，且對(duì)于地區(qū)A與B，εi相互獨(dú)立；函數(shù)f(·)滿足f′(·)>0，f″(·)<0。

GDP增長(zhǎng)率高的地區(qū)官員得到晉升，得到的效用為V，沒(méi)有晉升的官員得到的效用為v。為了分析問(wèn)題的方便性，本文假定兩個(gè)地區(qū)是同質(zhì)的，初始條件完全相同(包括人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況)。同時(shí)，官員是短視的，本屆政府官員可以把債務(wù)融資的成本轉(zhuǎn)移到下屆政府，這樣不再考慮債務(wù)融資給地方政府帶來(lái)的成本。下面分析各個(gè)地區(qū)的博弈均衡狀態(tài)。

情形1：給定地區(qū)B的官員不進(jìn)行債務(wù)融資展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)A的官員為了晉升通過(guò)債務(wù)融資進(jìn)行大規(guī)模的公共投資，得到期望效用EU為

EUA=Pr{gA>gB}·V+(1-Pr{gA>gB})·v

(4)

晉升概率Pr{gA>gB}為

(5)

(6)

還可以計(jì)算出地區(qū)B官員的期望效用

(7)

表1地方政府間競(jìng)爭(zhēng)博弈得益結(jié)果

因此，在GDP為核心的考核體系下，地方官員為了政治上的晉升，展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)是每個(gè)官員的最優(yōu)選擇。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是，每個(gè)官員得到的收益與雙方都不競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果一致。不同的是，在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，地方經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，同時(shí)也積累了大量的政府債務(wù)。這便是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的兩面性。

(三)地方政府投資的軟預(yù)算約束

財(cái)政分權(quán)下地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，如果具有硬預(yù)算約束，將可以有力限制政府投資行為，地方政府必須在資金運(yùn)用上進(jìn)行成本與收益的權(quán)衡，從而做出最有效率的決策。然而，由于我國(guó)政府投融資制度的不健全，地方政府在投資時(shí)面臨軟預(yù)算約束。在軟預(yù)算約束環(huán)境中，地方政府迫于上級(jí)政府績(jī)效考核和同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)壓力具有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)。在我國(guó)現(xiàn)行的投融資制度下，上級(jí)政府、公眾與市場(chǎng)對(duì)地方政府投資的約束力度非常弱。

1.上級(jí)政府軟預(yù)算約束

我國(guó)政府投資制度建設(shè)不到位，到目前為止，尚無(wú)一部全國(guó)性的政府投資法律對(duì)政府投資行為進(jìn)行約束和規(guī)定(2019年出臺(tái)的僅僅是政府投資條例)。上級(jí)政府軟預(yù)算約束不僅受制于現(xiàn)行的法律制度缺失及投資體制缺陷，而且也受到政治因素的影響。一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府官員與下級(jí)政府官員之間，存在“利益一致”現(xiàn)象[16]。下級(jí)政府官員的政績(jī)也是上級(jí)政府官員的政績(jī)，下級(jí)官員為政治上的晉升展開(kāi)GDP競(jìng)賽，往往是上級(jí)官員授意或者激勵(lì)的結(jié)果。因此，上級(jí)政府官員為了自身利益最大化，不但不會(huì)約束下級(jí)政府的過(guò)度融資行為，反而會(huì)刺激下級(jí)政府大規(guī)模舉債。

2.公眾軟預(yù)算約束

按規(guī)定，我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算由同級(jí)人大審批，但實(shí)際上，人大對(duì)地方政府預(yù)算的決策和監(jiān)督作用是比較低的。人大在批準(zhǔn)地方政府預(yù)算時(shí)，對(duì)預(yù)算支出的具體用途沒(méi)有決策權(quán)力，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)地方政府財(cái)政收支行為也不能形成有效監(jiān)督。而且，地方政府投資基本都是通過(guò)融資平臺(tái)等預(yù)算外實(shí)體實(shí)施的，與預(yù)算內(nèi)活動(dòng)比，人大與社會(huì)公眾對(duì)政府投資的約束力度更小。

3.市場(chǎng)軟預(yù)算約束

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)以銀行為主，其中國(guó)有銀行提供了大部分信貸資產(chǎn)。因此，在我國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境中，地方政府債務(wù)融資大部分來(lái)自于銀行貸款。無(wú)論是國(guó)有商業(yè)銀行，還是中小股份制商業(yè)銀行，都把地方政府看作最為安全的借款人，堅(jiān)信地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府會(huì)伸手援助，承擔(dān)最后還款人責(zé)任。政策性銀行更是地方政府債務(wù)融資的主力軍，因?yàn)槠渥陨砺毮茉诔闪⒅蹙投ㄎ粸樘峁┗A(chǔ)設(shè)施融資服務(wù)。地方政府自己創(chuàng)辦的地方金融機(jī)構(gòu)是地方政府的錢袋子，這種歷史經(jīng)驗(yàn)在20世紀(jì)80到90年代體現(xiàn)的尤為明顯。

下面來(lái)分析，如果中央政府事先聲稱“地方債務(wù)發(fā)生違約時(shí)，中央政府不會(huì)進(jìn)行援助”，金融機(jī)構(gòu)是否還會(huì)不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)地向地方政府提供資金。本文采用博弈理論進(jìn)行說(shuō)明。中央政府在地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，可以選擇的行動(dòng)有{救助，不救助}。金融機(jī)構(gòu)在中央政府發(fā)出聲明后，決定是否不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)地給予地方政府貸款，可以選擇的行動(dòng)有{最大程度貸，合理貸}。雙方得益有以下四種情形。

圖2 中央政府與金融機(jī)構(gòu)地方債務(wù)融資的博弈決策樹(shù)

綜上，我國(guó)財(cái)政上的分權(quán)與政治上的集權(quán)，自上而下的以GDP為核心的政績(jī)考核體制，為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)提供了充足的動(dòng)力，地方政府熱衷于通過(guò)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資和項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府的投資饑渴癥，由于上級(jí)政府、公眾及債權(quán)人的軟約束無(wú)法得到有效遏制，地方政府債務(wù)不斷積累，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越高。

四、財(cái)政政策下的地方政府債務(wù)形成

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控、熨平經(jīng)濟(jì)周期、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要手段。財(cái)政政策主要通過(guò)稅收、政府購(gòu)買、轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，運(yùn)用財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能應(yīng)該在中央層面執(zhí)行。但從我國(guó)的財(cái)政政策實(shí)踐看，在受到宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊時(shí)，中央往往賦予了地方政府大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職責(zé)，而通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施及重大項(xiàng)目投資維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)的主要途徑，在積極財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹。

(一)兩次金融危機(jī)與積極財(cái)政政策

1.亞洲金融危機(jī)

1997年下半年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)外貿(mào)出口受到很大影響，同時(shí)由于前期緊縮宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，出現(xiàn)通貨緊縮，經(jīng)濟(jì)面臨很大下行壓力。為此，自1998年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)行為期7年的積極財(cái)政政策，大力發(fā)行國(guó)債，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，擴(kuò)大政府購(gòu)買，實(shí)施赤字財(cái)政。在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，中央政府每年發(fā)行1000～1500億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，從1998年到2005年，累計(jì)發(fā)行9900億元。中央政府發(fā)行的國(guó)債資金一部分無(wú)償撥付地方用于指定項(xiàng)目建設(shè)，一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府使用，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金到期由地方綜合財(cái)力還本付息。1998年到2005年共有2650億元國(guó)債轉(zhuǎn)貸給地方使用。這些國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金直接構(gòu)成了地方政府債務(wù)。不僅如此，中央政府在向地方政府提供轉(zhuǎn)貸國(guó)債資金時(shí)，往往要求地方政府提供一定比例的配套資金，這樣，地方政府為了得到中央政府的財(cái)政資金，不惜采取包括舉債在內(nèi)的各種方式來(lái)籌措配套資金，在一定程度上誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題[17]。

2.國(guó)際金融危機(jī)

2008年四季度以來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，我國(guó)決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，以保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。最重要的措施便是國(guó)家推出的4萬(wàn)億元投資計(jì)劃。4萬(wàn)億元投資計(jì)劃由中央政府提供1.18萬(wàn)億元，地方政府配套2.82萬(wàn)億元，通過(guò)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目投資，來(lái)拉動(dòng)社會(huì)總需求。地方政府在中央政府的政策激勵(lì)下，紛紛出臺(tái)了各自的投資計(jì)劃，累計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。正是由于投資刺激經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，地方政府通過(guò)其成立的地方融資平臺(tái)，大規(guī)模進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在資金來(lái)源方面，除了逐步放開(kāi)發(fā)行地方政府債券外，主要依賴銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的信貸資金支持。

(二)財(cái)政穩(wěn)定職能分配的博弈分析

根據(jù)經(jīng)典的財(cái)政分權(quán)理論，財(cái)政的收入分配職能及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能應(yīng)該由中央政府執(zhí)行，資源配置職能可按公共品的性質(zhì)在中央與地方政府間進(jìn)行分配。從我國(guó)財(cái)政政策實(shí)踐看，我國(guó)地方政府承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇膨脹正是在積極財(cái)政政策的刺激下產(chǎn)生。從財(cái)政政策的實(shí)施效果看，地方政府在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面取得了明顯的成效，并沒(méi)有出現(xiàn)地區(qū)搭便車現(xiàn)象，反而是地區(qū)間進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)。下面我們把中央政府納入地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的博弈，來(lái)分析中央政府為什么會(huì)將大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府。

假定存在中央政府C、兩個(gè)地方政府A與B。在面臨經(jīng)濟(jì)衰退的威脅時(shí)，中央政府可以選擇將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府，也可以由中央政府獨(dú)立承擔(dān)。若是中央政府將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府，將通過(guò)觀察地方政府的GDP增長(zhǎng)速度來(lái)決定官員升遷，地區(qū)生產(chǎn)總值高的地方政府官員得到晉升。

第一步：中央政府決定是否將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府。若是中央政府獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，其效用函數(shù)為

UC=gA+gB-C(ΔBA+ΔBB)

(8)

其中，gi,ΔBi分別為地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率及年度債務(wù)融資規(guī)模，C(·)為債務(wù)融資帶來(lái)的成本，假定為正比例函數(shù)，即滿足C(0)=0，C′(·)>0，C″(·)=0。

若是中央政府將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府，其效用函數(shù)為

UC=gA+gB-δC(ΔBA+ΔBB)

(9)

其中δ為中央政府代地方政府償還債務(wù)的概率，δ<1。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)為中央政府的或有債務(wù)，所以中央政府存在代地方政府償還債務(wù)的可能。中央政府能夠通過(guò)自身權(quán)威或行政制度安排要求地方政府自行歸還債務(wù)，因此δ的取值在中央政府效用函數(shù)會(huì)較小。地方政府或債權(quán)人認(rèn)為地方政府債務(wù)最終由中央政府兜底，因此對(duì)地方政府與債權(quán)人而言，δ取值將較大。無(wú)論怎樣，假定δ<1是合適的。

第二步：在中央政府賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的情況下，地方政府官員為了政治上的晉升展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。GDP增長(zhǎng)率高的地區(qū)官員得到晉升，得到的效用為V，沒(méi)有晉升的官員得到的效用為v。GDP增長(zhǎng)率是債務(wù)融資的增函數(shù)。

gi=f(ΔBi)+εi，i=A,B

(10)

其中εi為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，服從正態(tài)分布，εi～N(0，σ2)，且對(duì)于地區(qū)A與B，εi相互獨(dú)立；函數(shù)f(·)滿足f′(·)>0，f″(·)<0。

在中央政府獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的情況下，本文假定不再以GDP為政績(jī)考核目標(biāo)，不同地區(qū)的地方政府官員晉升的概率各為1/2。

下面分析中央政府與地方政府A與B在不同情形下的得益情況。

情形1：中央政府賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，地區(qū)A的官員為公共投資進(jìn)行債務(wù)融資，地區(qū)B的官員也進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。則中央政府、地方政府A與B的期望效用分別為

(11)

(12)

情形2：中央政府賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，地區(qū)A的官員為公共投資進(jìn)行債務(wù)融資，地區(qū)B的官員不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。則中央政府、地方政府A與B的期望效用分別為

(13)

(14)

(15)

情形3：中央政府賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，地區(qū)A的官員沒(méi)有為公共投資進(jìn)行債務(wù)融資，但地區(qū)B的官員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。則中央政府、地方政府A與B的期望效用分別為

(16)

(17)

(18)

情形4：中央政府賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，地區(qū)A的官員沒(méi)有為公共投資進(jìn)行債務(wù)融資，地區(qū)B的官員也不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。則中央政府、地方政府A與B的期望效用分別為

EUC=2f(0)

(19)

(20)

情形5：中央政府獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，不賦予地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，并不再以GDP為政績(jī)考核指標(biāo)，不同地區(qū)的地方政府官員晉升的概率各為1/2。則中央政府、地方政府A與B的期望效用分別為

EUC=2f(ΔB*)-C(2ΔB*)

(21)

(22)

(23)

根據(jù)以上各個(gè)情形的分析，本文可以得到中央政府C與地方政府A與B博弈的決策樹(shù)。為表達(dá)簡(jiǎn)明，令

(24)

(25)

(26)

(27)

(28)

(29)

(30)

圖3 中央政府與地方政府財(cái)政穩(wěn)定職能分配的博弈決策樹(shù)

五、結(jié)論與啟示

(一)基本結(jié)論

制度因素與政策因素是我國(guó)地方政府債務(wù)形成與不斷增長(zhǎng)的主要原因。本文基于制度視角從財(cái)政體制、政治體制及財(cái)政政策三個(gè)方面對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的成因進(jìn)行了分析。

基于財(cái)政體制的分析表明，我國(guó)地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的路徑與我國(guó)財(cái)政制度的安排和變遷緊密相關(guān)，尤其是分稅制改革后，財(cái)權(quán)的上收與事權(quán)的下放造成了我國(guó)地方政府財(cái)政困難，地方政府承擔(dān)了大量的本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出。2005年以后，隨著公共財(cái)政體制的完善及轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，地方政府財(cái)政狀況得到明顯改善，從支出權(quán)的角度看，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)并不存在不匹配的問(wèn)題。地方政府巨額債務(wù)的積累已經(jīng)不能從財(cái)政體制方面得到充分地解釋。

基于政治體制的分析表明，我國(guó)財(cái)政分權(quán)下的政治集權(quán)體制是我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的重要原因。在單一政治體制下，地方政府官員的仕途取決于上級(jí)政府。在以GDP為核心的政績(jī)考核體系下，為了政治上的晉升，地方政府間展開(kāi)了激烈的GDP競(jìng)賽，通過(guò)債務(wù)融資進(jìn)行公共投資以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的基本手段。而且，我國(guó)投融資制度不健全，在現(xiàn)行法律和制度環(huán)境下，地方政府面臨上級(jí)政府、公眾與債權(quán)人的軟預(yù)算約束，地方政府投資不斷擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。

在實(shí)施財(cái)政政策的過(guò)程中，中央政府將大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的另一重要原因。中央政府為了自身利益最大化，將財(cái)政穩(wěn)定職能分配給地方政府；在財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)環(huán)境下，地方政府為了自身政治利益與經(jīng)濟(jì)利益大規(guī)模舉債進(jìn)行公共投資，而將債務(wù)融資的負(fù)擔(dān)推給下屆政府，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模在短期視野政府的博弈中不斷增長(zhǎng)。

(二)政策啟示

當(dāng)下，地方政府債務(wù)主要由地方政府過(guò)度的投資行為造成，而這很大程度上歸因于地方政府承擔(dān)了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能以及以GDP增長(zhǎng)為考核目標(biāo)的地區(qū)政治競(jìng)賽。不合理的財(cái)政分權(quán)，無(wú)有效制度約束的政府投資行為，客觀上也決定了難以建立系統(tǒng)完備的債務(wù)管理體系。因此，破解地方政府債務(wù)危局，必須對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配做出變革，改革地方政府官員的考核晉升機(jī)制，建立完備的政府投資法律，多策并舉，消除地方政府的負(fù)債投資沖動(dòng)。

1.建立完備的政府投資法律制度，對(duì)政府投資實(shí)施有效控制

一直以來(lái)，我國(guó)政府投資法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于不斷加速發(fā)展的政府投資規(guī)模。我國(guó)政府投資實(shí)行審批制，審批權(quán)限分散在中央政府各部門與地方政府之間。對(duì)于地方政府投資，很多項(xiàng)目的審批權(quán)在地方政府手中，大量的政府投資工程在市縣得到審批就可以上馬。雖然《政府投資條例》已于2019年7月開(kāi)始實(shí)施，但條例還只是對(duì)政府投資行為的一些原則性界定，后續(xù)仍需要實(shí)施細(xì)則和條例解釋進(jìn)行配套完善。

若要從根本上控制地方政府的過(guò)度投資行為，必須將政府投資納入到法律框架下，通過(guò)制度的規(guī)范讓政府投資回歸理性，真正承擔(dān)起公民財(cái)產(chǎn)受托人的責(zé)任。完備的政府投資法律要對(duì)政府投資范圍做出明確界定，要建立起民主的投資決策機(jī)制，科學(xué)的投資執(zhí)行機(jī)制和嚴(yán)格的投資監(jiān)督機(jī)制。其中最重要的一點(diǎn)就是，將投資決策權(quán)從政府手中交還公眾，并接受人大與全社會(huì)監(jiān)督。只有這樣，才能真正對(duì)地方政府投資實(shí)施有效控制。

2.改革官員晉升考核制度，消除地方政府負(fù)債沖動(dòng)

改革政府官員的晉升考核制度，能夠從源頭上消除地方政府過(guò)度投資的主觀傾向，從而有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模。要將地方政府的工作重心轉(zhuǎn)向社會(huì)管理以及公共服務(wù)上來(lái)。政府要?jiǎng)?chuàng)造的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力和良好的市場(chǎng)環(huán)境，不是通過(guò)大量的無(wú)效率投資來(lái)拉動(dòng)GDP數(shù)字的提升。在轉(zhuǎn)變政府角色的同時(shí)，要對(duì)官員的政治投機(jī)行為實(shí)施嚴(yán)厲懲罰措施，政府投資的項(xiàng)目必須要有社會(huì)績(jī)效，而非政治形象。

3.明確地方支出范圍，剝離地方政府的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能

我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，非常重要的原因是兩次積極財(cái)政政策的實(shí)施。中央政府在實(shí)施積極財(cái)政政策過(guò)程中，將大量的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能賦予地方政府。由于投資體制和行政體制的缺陷，地方政府面臨預(yù)算軟約束，地方政府為分享中央的投資資金，轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能應(yīng)該放在中央政府層面實(shí)施，這是避免搭便車、轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)地區(qū)間公平的基本保證。從這點(diǎn)上看，我國(guó)財(cái)政政策職能在中央與地方之間發(fā)生了嚴(yán)重錯(cuò)配。

4.建立財(cái)政紀(jì)律，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模

財(cái)政紀(jì)律是關(guān)于地方政府債務(wù)管理的一系列制度安排，它包括規(guī)則與懲罰兩個(gè)方面。明確而嚴(yán)明的財(cái)政紀(jì)律，是控制地方政府債務(wù)融資的直接有效手段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)施上限控制，而且這些控制大多是以法律甚至憲法的形式存在的。平衡預(yù)算的黃金法則和債務(wù)規(guī)模限制是公平與效率原則的雙重體現(xiàn)。一方面，基于公平的考慮，地方政府應(yīng)為資本項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資，以將成本在不同代人之間進(jìn)行分?jǐn)?，但是?jīng)常項(xiàng)目應(yīng)該保持平衡；另一方面，在債務(wù)規(guī)模限制的約束下，地方政府會(huì)進(jìn)行成本收益權(quán)衡，將資金投到最需要的地方。對(duì)我國(guó)當(dāng)前債務(wù)現(xiàn)狀而言，進(jìn)一步明確地方政府債券為地方政府唯一合法負(fù)債工具，將地方政府或有債務(wù)與隱性債務(wù)盡快顯性化，并公開(kāi)聲明不救助義務(wù)并實(shí)踐該承諾，盡快建立起公開(kāi)有效的市場(chǎng)約束機(jī)制，是地方政府債務(wù)治理的基本途徑。