人民軍隊(duì)審計(jì)制度的建設(shè)與發(fā)展

軍事審計(jì)制度，是指軍事審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查被審計(jì)單位的會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿、會計(jì)報(bào)表以及其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支相關(guān)資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的法律法規(guī)。人民軍隊(duì)的審計(jì)制度誕生于革命戰(zhàn)爭時(shí)期，發(fā)展于社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、逐步完善于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，特別是黨的十八大以后，人民軍隊(duì)審計(jì)制度實(shí)現(xiàn)了革命性體系性重塑。

一、革命戰(zhàn)爭時(shí)期人民軍隊(duì)審計(jì)制度

1927年9月，秋收起義部隊(duì)在三灣改編后，實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主制度，連隊(duì)成立士兵委員會，代表士兵參與部隊(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，這是人民軍隊(duì)建立審計(jì)制度的初步嘗試。1932年2月17日，中華蘇維埃共和國中央革命軍事委員會頒布《經(jīng)濟(jì)公開條例》，依照該條例規(guī)定，紅軍各級普遍建立審查委員會，履行軍事經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，是紅軍中最早的審計(jì)機(jī)構(gòu)?！督?jīng)濟(jì)公開條例》作為紅軍軍事審計(jì)工作的首部法規(guī)，主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是賬目審查，二是賬目公開，三是賬簿及單據(jù)保存。1934年2月20日，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府頒布《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計(jì)條例》，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命政權(quán)頒布實(shí)施的第一部專門的審計(jì)法規(guī)?！稐l例》共19條，規(guī)定了建立審計(jì)監(jiān)督制度的目的、審計(jì)職權(quán)、審計(jì)體制、審計(jì)范圍和任務(wù)、審計(jì)工作報(bào)告制度、審計(jì)程序等。《條例》規(guī)定中央審計(jì)委員會審查的事件包括海陸空軍預(yù)算、決算，從而將軍事審計(jì)納入了國家審計(jì)范疇。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中央軍委機(jī)關(guān)和八路軍、新四軍均廣泛建立軍事審計(jì)機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)經(jīng)管理發(fā)揮重要作用。1938年11月，中央軍委設(shè)立財(cái)政委員會，下設(shè)審計(jì)處。凡軍委所屬后方各機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校之按月或臨時(shí)收支預(yù)決算，必須先行送交審計(jì)處審核。1939年，八路軍總供給部財(cái)政處下設(shè)審計(jì)科負(fù)責(zé)審計(jì)工作。1941年，八路軍總部頒布《審計(jì)條例》，規(guī)定總部設(shè)立總審計(jì)委員會，各戰(zhàn)略區(qū)設(shè)審計(jì)委員會，旅團(tuán)設(shè)審計(jì)組。實(shí)行三審制度，團(tuán)級為初審，旅級為復(fù)審，戰(zhàn)略區(qū)（師）為決審，總部為最后稽核備案。1941年1月，新四軍在軍財(cái)經(jīng)部下設(shè)審計(jì)科負(fù)責(zé)審計(jì)工作。4月，新四軍軍分會發(fā)出通知，規(guī)定了師、旅、團(tuán)審計(jì)權(quán)限。

解放戰(zhàn)爭時(shí)期，人民軍隊(duì)迅速發(fā)展壯大，為嚴(yán)格財(cái)經(jīng)管理，確保后勤供應(yīng)，奪取全國勝利，中央軍委更加重視審計(jì)工作。1948年12月，中央軍委召開后勤會議，要求野戰(zhàn)軍、大軍區(qū)、軍、二級軍區(qū)，均應(yīng)設(shè)立審計(jì)委員會，各團(tuán)與分區(qū)要設(shè)有審計(jì)小組，這些審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，不僅限定于審核和批準(zhǔn)各種預(yù)決算，掌握人員馬匹數(shù)目，而且還必須有組織、有計(jì)劃地去檢查和督促各后勤機(jī)關(guān)貫徹各種制度，克服貪污浪費(fèi)現(xiàn)象。1949年1月后，人民解放軍統(tǒng)一整編為4個(gè)野戰(zhàn)軍和5個(gè)大軍區(qū)，各野戰(zhàn)軍和大軍區(qū)按中央軍委要求，結(jié)合自身實(shí)際，健全審計(jì)機(jī)構(gòu)，制定審計(jì)法規(guī)，開展審計(jì)工作。1949年6月，中央軍委頒發(fā)《中國人民革命軍事委員會后勤部供給制度（草案）》，統(tǒng)一了全軍審計(jì)制度。

二、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期人民軍隊(duì)審計(jì)制度

新中國成立后，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)開始由國家供給。中央人民政府政務(wù)院（后改稱國務(wù)院）是批準(zhǔn)軍費(fèi)開支的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。1950年2月，在國務(wù)院總理兼軍委副主席周恩來的直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立了由總后勤部部長、總參作戰(zhàn)部部長和國家財(cái)政部常務(wù)副部長組成的“三人審計(jì)委員會”，協(xié)助總理工作，凡各項(xiàng)軍費(fèi)預(yù)算的確定和撥款數(shù)額，均先由“三人審計(jì)委員會”審查，報(bào)總理審批后方能生效?？姑涝瘧?zhàn)爭爆發(fā)后，臨時(shí)性的開支增多，1950年11月，又將原“三人審計(jì)委員會”改為由中央財(cái)經(jīng)委員會宋劭文、財(cái)政部戎子和、總后勤部楊立三、宋裕和及張令彬組成的“五人審查小組”，規(guī)定凡各項(xiàng)軍費(fèi)開支，均由總后勤部根據(jù)各軍區(qū)、軍兵種、總部各部門和志愿軍司令部、后勤部提出申請，然后經(jīng)由聶榮臻代總參謀長簽署意見后轉(zhuǎn)呈中央財(cái)經(jīng)委員會。屬一般性的預(yù)算開支，報(bào)中央財(cái)經(jīng)委員會主任陳云、副主任薄一波、李富春批準(zhǔn)；屬重要預(yù)算開支的，轉(zhuǎn)呈周總理批準(zhǔn)后，交“五人審查小組”辦理。

20世紀(jì)50年代，東北、華北、西北、華東、中南和西南六大行政區(qū)相繼在財(cái)政部門設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，亦兼負(fù)軍事審計(jì)職能。如華東區(qū)在軍政委員會財(cái)政部經(jīng)費(fèi)管理處設(shè)立了軍費(fèi)審計(jì)科，西北財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會審計(jì)處負(fù)責(zé)審核轄區(qū)內(nèi)軍隊(duì)一切經(jīng)費(fèi)開支。

中國人民解放軍總部、各大軍區(qū)和各級部隊(duì)在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定頒布一系列軍隊(duì)審計(jì)法規(guī)制度。如總部制定的審計(jì)法規(guī)《1950年財(cái)務(wù)制度》，其中第4章專門對軍隊(duì)審計(jì)工作進(jìn)行了規(guī)范。各大軍區(qū)按照中央軍委的要求，相繼頒發(fā)了本軍區(qū)的審計(jì)規(guī)章，如1951年2月，西南軍區(qū)發(fā)布《1951年度財(cái)務(wù)制度》，其中第七章為審計(jì)制度。4月，西北軍區(qū)發(fā)布《1951年供給關(guān)系與預(yù)算、決算制度》，其中第5部分為審計(jì)制度。5月，華北軍區(qū)發(fā)布《1951年供給財(cái)務(wù)制度》，其中第5章包括審計(jì)制度的內(nèi)容。同月，華東軍區(qū)也發(fā)布《1951年財(cái)務(wù)制度》，其中第4章為審計(jì)制度。各大軍區(qū)發(fā)布的審計(jì)制度，內(nèi)容主要包括審計(jì)的職權(quán)和范圍、審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及分工，各級審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)等。1954年后，軍事審計(jì)監(jiān)督制度被軍事財(cái)政監(jiān)察制度取代，審計(jì)部門被撤銷，審計(jì)工作改由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)辦理。為規(guī)范、指導(dǎo)財(cái)務(wù)部門的審計(jì)工作，1961年5月總后勤部頒發(fā)了《中國人民解放軍審計(jì)制度》，規(guī)定軍事審計(jì)的方式以事前審計(jì)和送達(dá)審計(jì)為主。由于當(dāng)時(shí)軍隊(duì)審計(jì)力量不夠充足，軍事審計(jì)較少使用就地審計(jì)，這也導(dǎo)致了一些問題，如東北軍區(qū)審計(jì)部門在總結(jié)1963年的審計(jì)工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)因?yàn)閷彶轭A(yù)算很少進(jìn)行實(shí)地了解情況（人少難以做到），只能從預(yù)算中審核，常常發(fā)生與實(shí)際不相符合的現(xiàn)象，上半年情況特別嚴(yán)重，曾有22項(xiàng)軍費(fèi)預(yù)算大于決算20%多，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)積壓相當(dāng)長時(shí)間，甚至有半年之久。在審計(jì)方法上，審查書面資料的方法運(yùn)用最為普遍，審計(jì)人員主要依據(jù)財(cái)經(jīng)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度，對各級部隊(duì)的相關(guān)預(yù)算表、決算表、計(jì)算表和憑證、賬簿進(jìn)行審查。在運(yùn)用審查書面資料方法的同時(shí)，也在一定程度上對部隊(duì)的人員、武器裝備實(shí)力，以及糧食、現(xiàn)金等展開調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期人民軍隊(duì)審計(jì)制度

改革開放以后，人民軍隊(duì)依據(jù)憲法和法律，重新建立了軍事審計(jì)機(jī)構(gòu)、健全審計(jì)制度。1985年7月31日，中央軍委批準(zhǔn)成立中國人民解放軍審計(jì)局，1992年8月改稱解放軍審計(jì)署，編制在總后勤部。與之相適應(yīng)，總參謀部、總政治部、總裝備部和各大軍區(qū)、軍兵種也成立了審計(jì)局，軍級單位則成立了審計(jì)處。1987年1月，我軍頒發(fā)《中國人民解放軍審計(jì)工作條例（試行)》。經(jīng)過試行修訂后，于1995年4月10日中央軍委正式向全軍頒布了《中國人民解放軍審計(jì)條例》（2007年1月中央軍委又重新修訂）。該《條例》是我軍在新形勢下組織實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的基本法規(guī)，它的頒布施行，對于推動(dòng)我軍審計(jì)工作的發(fā)展，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，具有重要的意義。

該《條例》共7章46條，其內(nèi)容主要包括：軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，審計(jì)部門職責(zé)，審計(jì)部門職權(quán)，審計(jì)工作程序，獎(jiǎng)勵(lì)與處罰，附則等。其中，第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)軍隊(duì)的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)軍隊(duì)財(cái)經(jīng)秩序，提高軍事經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)軍隊(duì)革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和軍隊(duì)實(shí)際情況，制定本條例。”這說明國家審計(jì)法是軍隊(duì)制定審計(jì)法規(guī)的直接法律依據(jù)。第7條規(guī)定：“中國人民解放軍審計(jì)署，在中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全軍的審計(jì)工作?！边@說明，軍隊(duì)負(fù)責(zé)審計(jì)事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)是中國人民解放軍審計(jì)署，審計(jì)署直接對中央軍委負(fù)責(zé)，并對包括軍委各總部機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切部門的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。第2條規(guī)定：“軍隊(duì)實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度”；第3條規(guī)定：“一切有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的軍隊(duì)單位和部門，依照本條例規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督?！边@就明確了軍隊(duì)審計(jì)部門依照本條例規(guī)定的職權(quán)和程序，對各級各部門、各企業(yè)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支、國有資產(chǎn)，以及其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，而且軍隊(duì)審計(jì)部門依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他部門和個(gè)人干涉。軍隊(duì)審計(jì)部門作出的審計(jì)決定，被審計(jì)單位和有關(guān)單位必須執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)部門報(bào)告執(zhí)行情況。我軍《審計(jì)條例》不僅規(guī)定了審計(jì)機(jī)構(gòu)及其制度，而且還賦予軍隊(duì)各級審計(jì)部門具有實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)和對被審計(jì)單位、個(gè)人的行政處理權(quán)以及經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。為保證軍隊(duì)審計(jì)工作的有效展開，該《條例》還規(guī)定了軍隊(duì)審計(jì)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即“對本級首長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。各單位的審計(jì)部門對本級首長負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，日常工作由本級后勤機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，未設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位，審計(jì)工作由本單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，各級審計(jì)部門的審計(jì)業(yè)務(wù)都要以上級審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)為主，下級審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)如實(shí)向上級審計(jì)部門報(bào)告工作。

中央軍委頒布《審計(jì)條例》，從軍事法規(guī)上確立了我軍現(xiàn)行的審計(jì)制度，各總部、軍兵種和大軍區(qū)據(jù)此進(jìn)一步制定審計(jì)規(guī)章，使我軍審計(jì)工作全面走上了法治化軌道。如：1996年4月總參謀部、總政治部、總后勤部頒發(fā)《軍隊(duì)審計(jì)工作程序規(guī)定》，1997年4月總參謀部、總政治部、總后勤部頒發(fā)《中國人民解放軍裝備審計(jì)規(guī)定》，2000年6月總后勤部頒發(fā)《軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)審計(jì)暫行規(guī)定》，2002年2月總后勤部頒發(fā)《軍隊(duì)物資、工程、服務(wù)采購審計(jì)規(guī)定》，2005年1月總政治部、總后勤部頒發(fā)《軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行)》等幾十個(gè)全軍性的審計(jì)規(guī)章。與此同時(shí)，各大單位及其審計(jì)部門還結(jié)合本單位實(shí)際，頒發(fā)了各類審計(jì)制度規(guī)定300多個(gè)。這些審計(jì)規(guī)章及規(guī)范性文件，基本涵蓋了我軍經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面。

四、黨的十八大后人民軍隊(duì)審計(jì)制度

黨的十八大以來，黨中央、中央軍委對軍隊(duì)審計(jì)工作高度重視。習(xí)近平先后40多次批閱軍隊(duì)審計(jì)工作情況，19次作出重要指示，為新形勢下做好軍隊(duì)審計(jì)工作指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。2013年底，習(xí)近平在軍委擴(kuò)大會議上明確提出要進(jìn)行軍隊(duì)審計(jì)制度改革；2014年10月，習(xí)近平在古田全軍政治工作會議上，親自宣布將解放軍審計(jì)署從總后勤部劃歸中央軍委建制領(lǐng)導(dǎo)；2015年11月，習(xí)近平在軍委改革工作會議上提出組建中央軍委審計(jì)署，改革審計(jì)監(jiān)督體制，全部實(shí)行派駐審計(jì)；2016年6月，全軍審計(jì)系統(tǒng)按“區(qū)域設(shè)置、統(tǒng)管統(tǒng)派”新方式運(yùn)行，至此軍隊(duì)審計(jì)體制實(shí)現(xiàn)了革命性體系性重塑；同年12月，中央軍委發(fā)布最新修訂的《軍隊(duì)審計(jì)條例》，按照審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的根本要求，新增了政策法規(guī)審計(jì)、價(jià)格行為審計(jì)、無形資產(chǎn)審計(jì)、軍民融合項(xiàng)目審計(jì)等內(nèi)容；建立了干預(yù)審計(jì)工作行為登記報(bào)告制度，細(xì)化了審計(jì)回避的具體情況；明確了廉潔從審紀(jì)律，完善了審計(jì)信訪制度，并進(jìn)一步強(qiáng)化了對審計(jì)權(quán)力行使的監(jiān)督等。