極地規(guī)則的強(qiáng)制效力與履行

鄒倩/華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院

《極地規(guī)則》的有效實(shí)施需要其他國(guó)際公約、區(qū)域協(xié)定、雙邊條約與國(guó)內(nèi)法進(jìn)行協(xié)調(diào)，并需要航道使用國(guó)積極履約。

隨著全球氣候的變暖，北極水域?qū)崿F(xiàn)通航成為可能。由于北極區(qū)域面臨著適用法律碎片化、缺乏統(tǒng)一規(guī)則的窘?jīng)r，《極地規(guī)則》在此背景下應(yīng)運(yùn)而生?！稑O地規(guī)則》是國(guó)際海事組織（IMO）制定并通過(guò)的專門適用于極地水域的船舶航行安全與防污染的強(qiáng)制性規(guī)則。該規(guī)則本身的法律強(qiáng)制性以及IMO賦予其的專業(yè)性與權(quán)威性，使之成為目前最具影響力與權(quán)威性的極地水域規(guī)范。但其實(shí)施效果卻受到諸多因素的影響，例如北極法律制度的碎片化影響以及航道使用國(guó)的態(tài)度等。因此，《極地規(guī)則》的有效實(shí)施需要其他國(guó)際公約、區(qū)域協(xié)定、雙邊條約與國(guó)內(nèi)法進(jìn)行協(xié)調(diào)，并需要航道使用國(guó)積極履約。

《極地規(guī)則》概述

（一）出臺(tái)背景

全球氣候的變暖，使北極地區(qū)的冰層加速融化，北冰洋的可航范圍與期間不斷擴(kuò)大，航道的商業(yè)化通航在夏季已經(jīng)具備成熟的條件。目前，北極航道由兩條航道構(gòu)成，分別為西伯利亞沿岸的“東北航道”與加拿大沿岸的“西北航道”。東北航道也稱為“北方海航道”， 大部分航段位于俄羅斯北部沿海的北冰洋離岸海域。從北歐出發(fā)，向東穿過(guò)北冰洋巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亞海和楚科奇海五大海域直到白令海峽。西北航道大部分航段位于加拿大北極群島水域，以白令海峽為起點(diǎn)，向東沿美國(guó)阿拉斯加北部離岸海域，穿過(guò)加拿大北極群島，直到戴維斯海峽。雖然北極航道的通航條件在不斷改善，但相較于全球其他可航水域而言，北極航道具有低溫、環(huán)境脆弱等特征。因此，各國(guó)船舶在北極航道通行會(huì)面臨巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)極地的生態(tài)環(huán)境也面臨著污染的可能性。

北極地區(qū)因特殊的地理位置與惡劣的環(huán)境條件，在歷史上屬于遠(yuǎn)離世界政治與經(jīng)濟(jì)中心的一個(gè)區(qū)域。因此，在《極地規(guī)則》出臺(tái)之前，對(duì)于北極地區(qū)的通航與作業(yè)，國(guó)際法層面缺乏專門針對(duì)性的國(guó)際規(guī)則。相較于南極地區(qū)而言，北極地區(qū)的法律制度極為復(fù)雜。南極地區(qū)在被各國(guó)相繼發(fā)現(xiàn)之后，已經(jīng)形成了成熟的南極條約體系，該條約體系對(duì)南極地區(qū)的主權(quán)爭(zhēng)端、環(huán)境保護(hù)等各方面進(jìn)行規(guī)制。而北極海域內(nèi)的情況較為復(fù)雜，涉及俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭）、美國(guó)、挪威、冰島、瑞典和芬蘭八個(gè)國(guó)家的部分主權(quán)管轄范圍。一方面，環(huán)北極八國(guó)對(duì)于北極航道的治理均提出了各自的政策，其中俄羅斯與加拿大兩國(guó)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的“冰封區(qū)域條款”為依據(jù)，分別制定了國(guó)內(nèi)法對(duì)途經(jīng)本國(guó)的航段進(jìn)行規(guī)制。另一方面， 由于北冰洋屬于全球海域的一部分，因此，關(guān)于海上航行與污染防治的國(guó)際公約也同樣適用于北極。除此之外，環(huán)北極八國(guó)也對(duì)北極航道的治理締結(jié)了相關(guān)的區(qū)域協(xié)定。據(jù)此，北極地區(qū)的法律制度體系，呈現(xiàn)為國(guó)際法、區(qū)域協(xié)定、雙邊條約與國(guó)內(nèi)法并存的碎片化態(tài)勢(shì)。

另外，北極航道作為連接大西洋與太平洋的快捷通道，具有重要的經(jīng)濟(jì)意義。北極航道實(shí)現(xiàn)通航將對(duì)相鄰國(guó)家的全球貿(mào)易與海上運(yùn)輸帶來(lái)極大便利。然而，北極航道實(shí)現(xiàn)通航在另一方面也增加了北極生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)荷。為了實(shí)現(xiàn)北極航道的和平、合理、可持續(xù)的利用，亟需對(duì)船舶的安全航行與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制，《極地規(guī)則》正是在此條件下應(yīng)運(yùn)而生。

（二）《極地規(guī)則》的具體內(nèi)容

《極地規(guī)則》全稱為《國(guó)際極地水域營(yíng)運(yùn)船舶規(guī)則》，是第一個(gè)專門適用于南北兩極水域并具有強(qiáng)制性質(zhì)的國(guó)際規(guī)則。該規(guī)則包含船舶安全與環(huán)保兩個(gè)主題，主要涉及與在兩極周圍水域營(yíng)運(yùn)船舶相關(guān)的設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、營(yíng)運(yùn)、訓(xùn)練、搜救和環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。其宗旨是規(guī)定嚴(yán)格的船舶操作規(guī)范，以保障在極地水域航行的船舶安全以及保護(hù)極地生態(tài)環(huán)境。

2019年6月7日，中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)與俄羅斯諾瓦泰克股份公司、俄羅斯現(xiàn)代商船公共股份公司以及絲路基金有限責(zé)任公司簽署《關(guān)于北極海運(yùn)有限責(zé)任公司的協(xié)議》。此舉將有助于推動(dòng)北極航道進(jìn)一步發(fā)展成太平洋和大西洋流域之間全球性商業(yè)運(yùn)輸走廊，也為中俄兩國(guó)企業(yè)共同開發(fā)利用北極航道提供新契機(jī)。圖源：COSCO

《極地規(guī)則》和《國(guó)際海上人命安全公約》（以下簡(jiǎn)稱SOLAS公約）修正案在2014年11月國(guó)際海事組織（以下簡(jiǎn)稱IMO）海上安全委員會(huì)第94屆會(huì)議上通過(guò)，而有關(guān)環(huán)境方面的規(guī)定和《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（以下簡(jiǎn)稱MARPOL公約）修正案則于2015年5月IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第68屆會(huì)議上通過(guò)。自此，有關(guān)于安全和環(huán)保要求的完整的《極地規(guī)則》獲得了最終通過(guò)。

《極地規(guī)則》同時(shí)包含有強(qiáng)制性規(guī)定與非強(qiáng)制性規(guī)定。第 I-A 篇“安全措施”和第 II-A 篇“防污染措施”是關(guān)于船舶操作與防止船舶造成污染的強(qiáng)制性規(guī)定，而I-B篇與II-B篇?jiǎng)t屬于建議性的規(guī)定。

雖然《極地規(guī)則》同時(shí)適用于北極與南極地區(qū)，但由于北極地區(qū)的航行環(huán)境更為復(fù)雜，本文主要對(duì)北極地區(qū)的通航要求進(jìn)行論述。由于極地海域相較于其他海域航行條件更為惡劣、生態(tài)環(huán)境更為脆弱，為確保船舶的航行安全以及保護(hù)極地生態(tài)環(huán)境，《極地規(guī)則》設(shè)置的相關(guān)要求相較于其他有關(guān)條約例如SOLAS公約以及MARPOL公約都更為細(xì)致嚴(yán)格。這也是《極地規(guī)則》的最突出特征。

《極地規(guī)則》的強(qiáng)制效力

現(xiàn)代國(guó)際法的強(qiáng)制效力是指國(guó)際法對(duì)締約國(guó)的約束力。與國(guó)內(nèi)法自上而下的執(zhí)行力相反，國(guó)際法的強(qiáng)制力來(lái)源于締約國(guó)間橫向的合作力。在“合作共贏”理念的推動(dòng)下，主權(quán)國(guó)家或地區(qū)為解決某些特定的問(wèn)題自愿接受國(guó)際規(guī)則的約束。國(guó)際規(guī)則具有硬法與軟法之分，故國(guó)際規(guī)則是否具有強(qiáng)制效力需要對(duì)規(guī)則本身進(jìn)行分析。具有硬法性質(zhì)的國(guó)際規(guī)則具有強(qiáng)制性的效力，反之，具有軟法性質(zhì)的國(guó)際規(guī)則僅具有指導(dǎo)性的作用?！稑O地規(guī)則》是國(guó)際海事組織制定并通過(guò)的專門適用于兩極區(qū)域的國(guó)際規(guī)則，具有強(qiáng)制效力?！稑O地規(guī)則》作為IMO框架下的公約，其強(qiáng)制效力需從規(guī)則本身以及IMO的權(quán)威性兩方面去理解。

（一）《極地規(guī)則》規(guī)定本身的強(qiáng)制效力

《極地規(guī)則》本身是關(guān)于極地水域營(yíng)運(yùn)船舶安全措施、防污染措施的操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及指導(dǎo)性建議的規(guī)則?！稑O地規(guī)則》的強(qiáng)制約束力是通過(guò)SOLAS公約與MARPOL公約的相關(guān)規(guī)定賦予的。IMO在通過(guò)《極地規(guī)則》“安全措施”部分以及“防污染措施”部分的同時(shí)，分別在2014年11月國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)第94屆會(huì)議以及2015年5月IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第68屆會(huì)議上同時(shí)通過(guò)了SOLAS公約與MARPOL公約的修正案。IMO通過(guò)修訂SOLAS公約與MARPOL公約的方式，在修正案中援引《極地規(guī)則》的規(guī)定，從而賦予《極地規(guī)則》部分規(guī)則強(qiáng)制適用的效力。從此種意義上來(lái)看，《極地規(guī)則》屬于上述兩部公約的重要組成部分。此種方式的優(yōu)點(diǎn)在于避免了《極地規(guī)則》作為獨(dú)立的國(guó)際公約應(yīng)當(dāng)具備的生效條件與生效時(shí)間，可以與SOLAS與MARPOL公約的修正案通過(guò)“默認(rèn)接受”程序在指定時(shí)間直接生效。這就使得《極地規(guī)則》能夠及時(shí)規(guī)范極地航行的船舶操作，保障航行安全、維護(hù)極地生態(tài)環(huán)境，減少法律空窗期。

北極航道

SOLAS公約是IMO框架下制定的所有涉及海上航行安全的公約中最為重要的，該公約于1914年英國(guó)倫敦制定，后幾經(jīng)修改，目前所適用的SOLAS公約為1974年版本。隨著時(shí)代發(fā)展，公約還進(jìn)行了補(bǔ)充與更新，截止2016年11月召開的安全委員會(huì)第97屆會(huì)議，SOLAS公約共有兩項(xiàng)議定書——即1978年議定書與1988年議定書，以及76個(gè)修正案。由于正文內(nèi)容較少，公約具體內(nèi)容集中于公約附則與單項(xiàng)規(guī)則中具體制定。SOLAS公約內(nèi)容主要包括船舶建造、救生設(shè)備與裝置、無(wú)線電通信、航行安全、貨物及油類裝載、危險(xiǎn)貨物裝載、核動(dòng)力船舶、船舶安全營(yíng)運(yùn)管理等，對(duì)應(yīng)了《極地規(guī)則》中“安全措施”的部分。

MARPOL公約是IMO于1973年制定的防止船舶污染海洋的重要公約。1973年MARPOL公約的“附則一”內(nèi)容被1978年的《防止船舶污染國(guó)際條約議定書》修改，后以MARPOL 1973/1978來(lái)指稱經(jīng)過(guò)修改的《國(guó)際防止船舶造成污染公約》。該公約包含20項(xiàng)正文條款、1978年議定書以及5個(gè)附則，其宗旨為防止海洋環(huán)境因船舶有意排放油類和其他有害物質(zhì)而受到污染，并將這類物質(zhì)的意外排放降至最低限度。與SOLAS公約類似，該公約的排放量與防污染標(biāo)準(zhǔn)多集中在附則的規(guī)定中，要求極為嚴(yán)格。同時(shí)，該公約5個(gè)附則分別對(duì)應(yīng)了《極地規(guī)則》中“防污染措施”部分的五個(gè)標(biāo)題。

SOLAS公約與MARPOL公約均為IMO框架下普遍性適用的國(guó)際海事公約，適用于全球一切海域，包括極地水域。截止目前，SOLAS 1974參加國(guó)為164個(gè)，MARPOL 1973/1978的締約國(guó)為157個(gè)，均占全球總噸位99%以上。且上述兩個(gè)公約均于公約第一條規(guī)定“各締約國(guó)需承擔(dān)義務(wù)實(shí)施公約”。因此，上述兩個(gè)公約具有廣泛而普遍的強(qiáng)制約束力?！稑O地規(guī)則》作為上述公約的組成部分，只針對(duì)極地水域適用?！稑O地規(guī)則》的Part I-A、II-A部分屬于強(qiáng)制性規(guī)定，并設(shè)置了比SOLAS公約與MARPOL公約更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。而《極地規(guī)則》沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)，可以適用SOLAS公約與MARPOL公約的有關(guān)規(guī)定。

（二）IMO的權(quán)威性賦予《極地規(guī)則》深遠(yuǎn)影響力

國(guó)際海事組織（International Maritime Organization）是聯(lián)合國(guó)下設(shè)的負(fù)責(zé)海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。該組織成立于1959年1月6日，以1948年日內(nèi)瓦國(guó)際會(huì)議通過(guò)的一項(xiàng)國(guó)際公約為根據(jù)建立，原名為“政府間海事協(xié)商組織”。截至目前，該組織已經(jīng)擁有174個(gè)成員國(guó)以及3個(gè)非正式成員國(guó)，基本涵蓋了全球絕大多數(shù)的國(guó)家，在全球范圍內(nèi)具有廣泛深遠(yuǎn)的影響力。

IMO為提升海上航行安全與海洋生態(tài)環(huán)境提供了專業(yè)的平臺(tái)。IMO成員國(guó)不僅囊括了世界范圍內(nèi)各航運(yùn)大國(guó)，也擁有航運(yùn)實(shí)力較弱的成員國(guó)。在該平臺(tái)，不論實(shí)力強(qiáng)弱，各國(guó)都能夠在海事方面有效合作、平等對(duì)話。此外，IMO也致力于提升航運(yùn)技術(shù)，為世界各國(guó)提供專業(yè)的船舶操作規(guī)范以及防止船舶造成海洋污染的措施、標(biāo)準(zhǔn)。IMO還出臺(tái)了一系列的國(guó)際公約，通常被統(tǒng)稱為“IMO框架下公約”，并在全球范圍內(nèi)得到有效的實(shí)施。

IMO的地位與功能決定了其在國(guó)際海事立法中的權(quán)威性。該組織在解決國(guó)際海事領(lǐng)域的技術(shù)與法律問(wèn)題中，均具有最高的話語(yǔ)權(quán)。作為“IMO框架公約”的核心公約，SOLAS公約與MARPOL公約在世界范圍內(nèi)得到了廣泛有效的施行?！稑O地規(guī)則》作為IMO制定并通過(guò)的第一個(gè)專門適用于極地水域的公約，也得到了全球大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可，該規(guī)則設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)也具有極高的科學(xué)性。因此，《極地規(guī)則》無(wú)疑將成為目前最有影響力和專業(yè)性的極地航行規(guī)則?！稑O地規(guī)則》所制定的標(biāo)準(zhǔn)與要求將在各締約國(guó)中得到貫徹執(zhí)行，具有重要的參照價(jià)值。

《極地規(guī)則》的實(shí)施與履行

《極地規(guī)則》為統(tǒng)一極地航行船舶安全與防止污染的各操作要求與標(biāo)準(zhǔn)而生，SOLAS公約與MARPOL公約的援引，使得該規(guī)則具有強(qiáng)制性效力。而IMO廣泛而權(quán)威的影響力更使得《極地規(guī)則》的影響深遠(yuǎn)。然而《極地規(guī)則》的實(shí)施需依靠締約國(guó)的自我約束，因此該規(guī)則的實(shí)施效果會(huì)受到各種因素的牽制。首先，北極水域法律制度碎片化是《極地規(guī)則》有效實(shí)施的最大絆腳石。其次，《極地規(guī)則》的實(shí)施不僅在于北極航道沿海國(guó)的配合，還在于航道使用國(guó)的主動(dòng)實(shí)施。

（一）與其他法律制度的協(xié)調(diào)配合

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與“冰封區(qū)域”條款

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱“《公約》”）是在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情況下，為海洋建立有序的法律秩序的公約，目的在于便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途、公平有效利用海洋資源以及保護(hù)海洋生物資源和海洋環(huán)境。從適用范圍來(lái)看，《公約》旨在適用于全球范圍內(nèi)一切海域，其中包括極地水域?！豆s》作為普遍性適用的公約，對(duì)海域不作具體區(qū)分，但也有例外。

2018年12月11日，廣船國(guó)際建造的極地凝析油船“鮑里斯索科洛夫”號(hào)解纜啟航

《公約》第234條被稱為“冰封區(qū)域”條款，該條款目的在于“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽薄脑摋l款的措辭可以看出，“冰封區(qū)域”條款是專為極地區(qū)域制定的例外條款。在《極地規(guī)則》出臺(tái)前，是唯一專門適用于極區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)則。該條款授予極區(qū)海域沿海國(guó)制定和執(zhí)行保護(hù)海洋環(huán)境的非歧視性法律和規(guī)章的權(quán)利。加拿大與俄羅斯便以該條款為依據(jù)制定了嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)法，以保護(hù)極地海域海洋環(huán)境為由，對(duì)途經(jīng)本國(guó)的北極航道航段進(jìn)行管控?！稑O地規(guī)則》出臺(tái)后的統(tǒng)一化管理與《公約》的授權(quán)規(guī)定形成矛盾。因此，《極地規(guī)則》的有效實(shí)施需要協(xié)調(diào)與《公約》的關(guān)系。

首先，“冰封區(qū)域”條款本身具有模糊性。從文本來(lái)看，冰封區(qū)域是指“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形”，此處無(wú)法對(duì)“特別嚴(yán)寒”以及“一年中大部分時(shí)候”進(jìn)行準(zhǔn)確界定。且由于全球氣候變暖，北極冰層加速融化，在夏季甚至可能出現(xiàn)無(wú)冰期。因此，北極海域一年中的冰情變化極大，無(wú)法對(duì)該條件準(zhǔn)確適用。另外，就“對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)”的條件，也無(wú)法直接從文本中確切得出界定的標(biāo)準(zhǔn)。最后，沿海國(guó)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全需以“現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)”為基礎(chǔ)，而《公約》并未就“最可靠的科學(xué)證據(jù)”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說(shuō)明，最終只能夠被沿海國(guó)單方面進(jìn)行解讀并成為其謀取利益的工具。由于“冰封區(qū)域”條款具有嚴(yán)重的模糊性，該條款在實(shí)際操作中會(huì)形同虛設(shè)或者為某些國(guó)家謀取利益留有法律上的漏洞。且《公約》于1982年通過(guò)，相較于今日的海洋法實(shí)踐，已體現(xiàn)出一定的滯后性。而新出臺(tái)的《極地規(guī)則》是規(guī)定詳細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的規(guī)則。因此，在極地航行的船舶安全與防污染的標(biāo)準(zhǔn)方面，《極地規(guī)則》較之《公約》顯然更具影響力和可操作性。

其次，“冰封區(qū)域”條款與《極地規(guī)則》的目的是一致的?！氨鈪^(qū)域”條款與《極地規(guī)則》在保護(hù)和保全海洋環(huán)境、防止海洋污染的目標(biāo)上保持高度一致。據(jù)此，《極地規(guī)則》并不違反《公約》的宗旨，甚至可以起到補(bǔ)充完善的功能。

最后，《公約》與《極地規(guī)則》是兩種不同性質(zhì)的規(guī)范。保護(hù)和保全海洋環(huán)境只是《公約》的一部分，《公約》主要致力于建設(shè)有序的海洋法制度，以敦促各國(guó)和平利用海洋。公約內(nèi)容主要涉及各國(guó)的權(quán)利與義務(wù)，具有濃重的國(guó)際公法色彩。從整個(gè)公約體系來(lái)看，“冰封區(qū)域”條款作為《公約》第十二部分中的一項(xiàng)，其規(guī)定內(nèi)容需要與公約其他條款規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)。“冰封區(qū)域”條款僅是關(guān)于冰封海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊規(guī)定，并不意味著賦予沿海國(guó)可制定超出一般接受的國(guó)際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。從內(nèi)容上來(lái)看，“冰封區(qū)域”條款還提及，沿海國(guó)制定法律和規(guī)章的同時(shí)，要顧及其他國(guó)家船舶的通行。因此，在《公約》下，沿海國(guó)還需關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)與他國(guó)航行權(quán)利間的平衡，以符合國(guó)際社會(huì)的整體利益。而《極地規(guī)則》僅是一種技術(shù)性規(guī)范，其中規(guī)定了船舶安全措施與防污染措施的標(biāo)準(zhǔn)與要求，該規(guī)則在維護(hù)極地水域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，還應(yīng)遵守《公約》下的航行制度以及公約規(guī)定的各國(guó)的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容。

因此，《極地規(guī)則》作為一種技術(shù)型規(guī)范，提供了極地船舶安全與防污染的標(biāo)準(zhǔn)，是《公約》海洋環(huán)境保護(hù)和保全部分的一種補(bǔ)充與完善。該規(guī)則需要與《公約》相結(jié)合，不能夠違背《公約》建構(gòu)的法律制度。雖然該規(guī)則與“冰封區(qū)域”條款產(chǎn)生了一定的矛盾，但由于“冰封條款”適用的環(huán)境條件已經(jīng)變化，而《極地規(guī)則》更具有權(quán)威性與專業(yè)性，因此，在不違背公約宗旨的情況下，在極地環(huán)境的保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)更考慮《極地規(guī)則》的適用。

2.與相關(guān)國(guó)內(nèi)法的矛盾

與南極水域相比，規(guī)制北極水域的法律體系中最明顯的特征就是國(guó)內(nèi)法的管控。其中西北航道與北方海航道的法律地位爭(zhēng)議一直是國(guó)際社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題。西北航道與北方海航道的主體航段分別穿越加拿大與俄羅斯北極海域，加拿大與俄羅斯作為北冰洋沿海國(guó)，援引“冰封區(qū)域”條款制定了一系列海上交通、控制船舶污染的法律規(guī)章，適用于其主張的北極海域，對(duì)穿行其沿途航段的船舶進(jìn)行實(shí)際約束。

加拿大將西北航道的相關(guān)水域視為內(nèi)水，為管控西北航道，其于1970年以保護(hù)北極海域環(huán)境為由出臺(tái)了《防止北極水域污染法》。該法案根據(jù)冰封區(qū)域條款，將適用范圍擴(kuò)展至200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，管轄范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際法上規(guī)定的領(lǐng)海管轄范圍。根據(jù)《公約》，沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有某些經(jīng)濟(jì)性的權(quán)利，但同時(shí)需要顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)。加拿大完全以國(guó)內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)內(nèi)水、領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不加區(qū)分地適用，確實(shí)易遭到其他國(guó)家的反對(duì)與抗議。雖然“冰封區(qū)域條款”授權(quán)冰封區(qū)域沿海國(guó)可以制定相關(guān)法律和規(guī)章，但適用范圍僅限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。同時(shí)，結(jié)合《公約》全文，沿海國(guó)仍然需要顧及其他國(guó)家的航行以及其他權(quán)利。此外，加拿大制定的其他國(guó)內(nèi)法也設(shè)置了比一般防止污染的國(guó)際公約更為寬泛的適用范圍，加劇了其他國(guó)家的義務(wù)。另外加拿大根據(jù)2010年出臺(tái)的《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》，建立了針對(duì)北極航行的船舶的強(qiáng)制報(bào)告制度。加拿大還通過(guò)法令設(shè)置了16個(gè)航行安全控制區(qū)，并對(duì)船舶設(shè)置了不同的建造標(biāo)準(zhǔn)。這些國(guó)內(nèi)法上的舉措無(wú)疑加重了其他航道使用國(guó)的負(fù)擔(dān)，妨礙了其正常的通行權(quán)利。

俄羅斯將北方海航道視為歷史上的國(guó)家交通線，并實(shí)際上對(duì)航道實(shí)行內(nèi)水化的管理。俄羅斯制定了相關(guān)國(guó)內(nèi)法對(duì)北方海航道實(shí)行強(qiáng)制管理，例如強(qiáng)制性破冰船領(lǐng)航制度以及對(duì)通行船舶的抗冰等級(jí)、船殼、機(jī)件、廢水處理設(shè)備等制定了特殊的標(biāo)準(zhǔn)和要求。此外，俄羅斯還對(duì)北極航道的通行設(shè)置了提前申請(qǐng)?jiān)S可制。俄羅斯與加拿大雖然在國(guó)內(nèi)法的規(guī)定上不一致，但是二者背后的精神都是為了加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法管控，但與國(guó)際社會(huì)的整體利益相悖。

加拿大與俄羅斯均實(shí)施了單邊管轄權(quán)，但兩國(guó)制定的國(guó)內(nèi)法超出了合理的范圍，也缺乏可靠的科學(xué)論證，這對(duì)穿越北極航道的船舶極為不利，也加劇了航道使用國(guó)的負(fù)擔(dān)，妨礙其通行權(quán)利?！稑O地規(guī)則》對(duì)極地航行的船舶規(guī)定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與要求，具有科學(xué)性與專業(yè)性。一方面，為了國(guó)際社會(huì)的整體利益，環(huán)北極國(guó)家有必要擱置爭(zhēng)議，促進(jìn)各國(guó)在北極航道的管控與防止污染間的合作，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便利船舶通行，發(fā)揮北極航道的地理優(yōu)勢(shì)。IMO為環(huán)北極八國(guó)間的合作提供了國(guó)際性、專業(yè)性的平臺(tái)。另一方面，加拿大與俄羅斯均為IMO成員國(guó)，同時(shí)也為SOLAS公約與MARPOL公約的締約國(guó)，根據(jù)條約必守原則，兩國(guó)有義務(wù)實(shí)施《極地規(guī)則》的強(qiáng)制性規(guī)定。因此，在加拿大與俄羅斯的國(guó)內(nèi)法與《極地規(guī)則》存在不一致的地方，兩國(guó)應(yīng)當(dāng)積極履行條約義務(wù)，對(duì)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行修改，將《極地規(guī)則》中關(guān)于“安全措施”與“防污染措施”的強(qiáng)制性規(guī)定內(nèi)化為國(guó)內(nèi)法中的標(biāo)準(zhǔn)與要求，以統(tǒng)一北極海域的管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.與有關(guān)區(qū)域協(xié)定、雙邊條約的協(xié)調(diào)

2016年年初，廣船國(guó)際為亞馬爾項(xiàng)目建造交付了2艘世界僅有的極地重載甲板運(yùn)輸船“奧達(dá)克斯”（AUDAX）號(hào)和“普拉克斯”（PUGNAX）號(hào)

在北極水域不乏區(qū)域協(xié)定與雙邊條約，例如北極理事會(huì)8個(gè)成員國(guó)就北極地區(qū)搜救區(qū)域與責(zé)任的規(guī)劃而簽署的《北極?？账丫葏f(xié)定》、美國(guó)與加拿大1988年的北極合作協(xié)議。區(qū)域協(xié)定與雙邊條約均屬于國(guó)家間合作而締結(jié)的條約，適用范圍較之國(guó)際條約較小。為了有效管理北極區(qū)域的航行安全與生態(tài)環(huán)境，需要注重將《極地規(guī)則》與有關(guān)區(qū)域協(xié)定與雙邊條約相結(jié)合。一方面，航道使用國(guó)作為SOLAS公約與MARPOL公約的締約國(guó)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《極地規(guī)則》設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)與要求，從源頭上管控安全事故或污染事故的發(fā)生。另一方面，區(qū)域協(xié)定參加國(guó)就其合作事項(xiàng)，嚴(yán)格遵循協(xié)定的要求承擔(dān)自己的責(zé)任，從而在事故發(fā)生后及時(shí)控制情況，降低損失與污染的程度。

（二）中國(guó)作為航道使用國(guó)的態(tài)度

中國(guó)為近北極國(guó)家，雖然并非北極水域沿海國(guó)，但卻是北極的重要利益相關(guān)方。中國(guó)作為航運(yùn)大國(guó)，北極航道實(shí)現(xiàn)通航對(duì)中國(guó)的海上貨物運(yùn)輸、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的商業(yè)意義。北極航道的開通，將拉近中國(guó)與歐洲、北美等市場(chǎng)的距離，降低運(yùn)輸成本。另外，中國(guó)的傳統(tǒng)海洋運(yùn)輸航線經(jīng)常會(huì)面臨航道擁堵、海盜猖獗的風(fēng)險(xiǎn)，而北極航道沿海國(guó)均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政治穩(wěn)定的國(guó)家，北極航道的通航可以分散我國(guó)海上運(yùn)輸面臨的上述風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)不僅是IMO成員國(guó)之一，同時(shí)也是SOLAS公約與MARPOL公約的締約國(guó)，《極地規(guī)則》對(duì)中國(guó)具有強(qiáng)制性的約束力。另外，IMO聯(lián)合工作組修訂的《國(guó)際海事組織強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》中也明確規(guī)定，船旗國(guó)有義務(wù)實(shí)施國(guó)際海事組織為加強(qiáng)全球海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)而通過(guò)的文件，船旗國(guó)需采取一切必要措施保證懸掛其船旗的船舶以及其管轄下的單位和人員遵守國(guó)際海事組織的相關(guān)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)作為船旗國(guó)之一，需要注重國(guó)內(nèi)的履約問(wèn)題，主動(dòng)承擔(dān)實(shí)施《極地規(guī)則》的義務(wù)，滿足該規(guī)則制定的對(duì)于極地營(yíng)運(yùn)船舶及其系統(tǒng)與操作的標(biāo)準(zhǔn)與要求。

首先，極地水域的特殊環(huán)境條件對(duì)船舶的技術(shù)含量與防污標(biāo)準(zhǔn)要求極高。據(jù)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將《極地規(guī)則》中的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，比如參照《極地規(guī)則》的規(guī)定提升我國(guó)的造船業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)我國(guó)造船技術(shù)的發(fā)展。其次，極地航行的冰情海況復(fù)雜，人為的判斷與操作也是避免發(fā)生事故的重要因素。因此，極地航行對(duì)船員的專業(yè)素養(yǎng)與經(jīng)驗(yàn)要求也有很高的標(biāo)準(zhǔn)?；诖耍覈?guó)也需健全極地船員的培訓(xùn)制度，以培養(yǎng)專業(yè)、優(yōu)秀的極地水域營(yíng)運(yùn)船舶的船員群體。

《極地規(guī)則》是IMO制定的關(guān)于極地船舶航行安全與環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性操作規(guī)范，屬于現(xiàn)有IMO公約與文件的補(bǔ)充，是目前唯一專門適用于極地水域的強(qiáng)制性規(guī)定，具有科學(xué)性與權(quán)威性。由于北極地區(qū)的法律適用面臨碎片化態(tài)勢(shì)，《極地規(guī)則》的有效施行受到多種因素牽制，需要由各締約國(guó)，包括北極航道沿岸國(guó)與航道使用國(guó)，積極主動(dòng)履行來(lái)保證其實(shí)施效果。中國(guó)在北極水域具有重要的商業(yè)利益，作為IMO的A類成員國(guó)以及SOLAS公約與MARPOL公約的締約國(guó)，中國(guó)更應(yīng)該承擔(dān)實(shí)施該規(guī)則的義務(wù)，按照該規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)與要求發(fā)展極地造船業(yè)以及海員培訓(xùn)制度，以實(shí)現(xiàn)在北極水域的順利通航?！?/p>