財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的策略研究

●張 琦 卓 識(shí)

隨著金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，我國金融業(yè)已經(jīng)進(jìn)入化解結(jié)構(gòu)性突出矛盾的攻堅(jiān)期，不確定性、不穩(wěn)定因素明顯增長(zhǎng)，亟待構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、立體化的金融監(jiān)管機(jī)制。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政應(yīng)在地方金融監(jiān)管中發(fā)揮更大作用，以保障金融和產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)。近年來，我國在推動(dòng)財(cái)政支持地方金融監(jiān)管方面開展了大量實(shí)踐，初步構(gòu)建起了財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)共御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基本框架。但由于財(cái)政政策和行政體制改革相對(duì)滯后于金融創(chuàng)新的步伐，財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的策略及成效均有待進(jìn)一步改善提升。

一、財(cái)政與金融的內(nèi)在關(guān)聯(lián)探討

財(cái)政和金融作為國家宏觀調(diào)控和配置資源的兩種重要手段，需要相互配合、協(xié)同發(fā)力。其中，金融政策主要側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，以保持價(jià)格穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)總量平衡，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造良好的貨幣金融環(huán)境。而財(cái)政政策更側(cè)重于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，通過定向調(diào)控，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。相應(yīng)地，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)不是一個(gè)單向轉(zhuǎn)化的關(guān)系，而是相互影響、相互滲透甚至在一定條件下可能向其他領(lǐng)域蔓延擴(kuò)散。一方面，金融業(yè)的市場(chǎng)化改革需要財(cái)政的支持。例如，1994年，政府出資設(shè)立國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行三家政策性銀行，支持政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)分離。為補(bǔ)充四大國有商業(yè)銀行的資本金損失，中央財(cái)政定向發(fā)行2700億元特別國債，并成立信達(dá)、華融、長(zhǎng)城、東方資產(chǎn)分別承接四大國有銀行共計(jì)13939億元的不良資產(chǎn)，及時(shí)化解了潛在的巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)中小企業(yè)融資難的問題，財(cái)政部門通過設(shè)立融資擔(dān)?；?、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、實(shí)施定向獎(jiǎng)補(bǔ)政策等舉措支持中小企業(yè)開展融資，降低融資成本，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)的功能缺位。另一方面，財(cái)政政策需要金融配套支持。在過去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府投資始終是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。但在一些政府主導(dǎo)的重大項(xiàng)目的投資建設(shè)過程中，金融機(jī)構(gòu)的信貸支持發(fā)揮了不可或缺的作用。特別是1994年分稅制改革以來，地方政府普遍面臨籌錢發(fā)展的巨大壓力，大規(guī)模政府舉債就是在事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力不相匹配的情形下作出的應(yīng)對(duì)之策。因此，在推動(dòng)財(cái)政與金融密切合作的同時(shí)，不能忽視兩者之間風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁以及兩類風(fēng)險(xiǎn)相互交織后可能引發(fā)的新問題。例如，為彌補(bǔ)因財(cái)政體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不相適應(yīng)所引發(fā)的政府職能缺位，金融政策通常會(huì)有意無意“被寬松”——出現(xiàn)貨幣超發(fā)的現(xiàn)象。遺憾的是，最需資金支持的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)常受到金融機(jī)構(gòu)的拋棄或忽視；而金融屬性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，更容易受到金融機(jī)構(gòu)的“追捧”，淪為避險(xiǎn)套利的載體。這樣的金融政策，不但未能為財(cái)政政策補(bǔ)位，反而導(dǎo)致嚴(yán)重的金融供需錯(cuò)位，蘊(yùn)藏巨大的公共風(fēng)險(xiǎn)。另外，大量國有“僵尸企業(yè)”長(zhǎng)期存在也被視為是寬松金融監(jiān)管下的怪胎，蘊(yùn)藏的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。

近年來，我國越來越重視財(cái)政在金融監(jiān)管中的積極作用。2018年7月出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》明確，財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政部門對(duì)國有金融企業(yè)的監(jiān)管屬于行使出資人權(quán)利的監(jiān)管。相對(duì)于銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行及外管局等行業(yè)監(jiān)管，財(cái)政監(jiān)管既包括以出資人身份對(duì)國有金融企業(yè)開展的內(nèi)部監(jiān)管，又包括采取財(cái)政、稅收、預(yù)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、股權(quán)管理等手段實(shí)施的社會(huì)監(jiān)管。

二、財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀剖析

無論是金融發(fā)源地的歐洲，還是現(xiàn)代金融業(yè)高度繁榮的美國，都非常重視財(cái)政在金融監(jiān)管的積極作用。英國自2008年金融危機(jī)后積極推進(jìn)金融監(jiān)管改革，于2012年12月出臺(tái)《2012金融服務(wù)法》，決定撤銷金融服務(wù)局FSA，通過設(shè)立金融行為局（FCA）替代其金融監(jiān)管職責(zé)，直接對(duì)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)。美國財(cái)政部下設(shè)了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、金融研究辦公室和聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，擁有金融監(jiān)管的廣泛職能，具體包括監(jiān)督國家銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)；就國際國內(nèi)的金融和經(jīng)濟(jì)問題向總統(tǒng)提出建議；執(zhí)行聯(lián)邦金融法律；開展金融體系的安全防護(hù)等。比較而言，我國金融業(yè)及其行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展歷程不長(zhǎng)，體制機(jī)制建設(shè)處于不斷完善階段。近年來，隨著金融創(chuàng)新不斷深入和新型金融工具的產(chǎn)生，分業(yè)經(jīng)營制度下的混業(yè)經(jīng)營成為常態(tài)，監(jiān)管對(duì)象的多樣性和不可預(yù)測(cè)性進(jìn)一步推動(dòng)了現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的調(diào)整優(yōu)化。2018年，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。明確國務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)成為金融監(jiān)管和穩(wěn)定機(jī)制的核心，實(shí)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)的合并，標(biāo)志著我國實(shí)行多年的“一行三會(huì)”監(jiān)管體系發(fā)生重大變革。

（一）地方金融監(jiān)管存在的問題

1、地方政府存在過度金融化傾向。1994年分稅制改革后，地方政府長(zhǎng)期面臨“上面點(diǎn)菜、下面買單”的窘境。為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等問題，地方政府在開發(fā)財(cái)政資源的同時(shí)，熱衷于各類融資活動(dòng)，爭(zhēng)奪信貸資源。一些地方政府紛紛出資設(shè)立區(qū)域性銀行和投融資平臺(tái)，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌措資金，預(yù)算軟約束現(xiàn)象普遍。加之“錦標(biāo)賽”的績(jī)效考核和政治晉升機(jī)制，形成了地方政府放大金融杠桿、力推金融發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。在監(jiān)管與發(fā)展的二元目標(biāo)之間，地方政府更傾向于追求成績(jī)更易識(shí)別的發(fā)展目標(biāo)，而忽視監(jiān)管目標(biāo)，即金融監(jiān)管職權(quán)的配置經(jīng)常讓位于融資需求和金融發(fā)展等內(nèi)生性因素，出現(xiàn)地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的過多干預(yù)、對(duì)金融資源的濫用以及對(duì)各類投融資平臺(tái)的過度支持。這勢(shì)必阻礙金融創(chuàng)新、擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、破壞金融市場(chǎng)的運(yùn)行秩序。此外，地方政府受短期目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)容易出現(xiàn)“選擇性失明”，甚至不惜以金融風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)謀求GDP增長(zhǎng)，這勢(shì)必給金融市場(chǎng)的健康發(fā)展埋下隱患。遺憾的是，我國尚未對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行立法，缺乏對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)的明確界定，也難以利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)地方政府的金融監(jiān)管行為進(jìn)行有效約束。

2、央地兩級(jí)政府訴求不一致。我國針對(duì)地方金融的監(jiān)管主要?dú)w中央部門的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，地方政府話語權(quán)較少。而中央金融監(jiān)管主要集中在省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市，容易導(dǎo)致監(jiān)管真空及監(jiān)管重疊，特別在監(jiān)管職權(quán)缺乏明確界定的情況下，容易出現(xiàn)金融監(jiān)管混亂的“九龍治水”局面。另外，中央和地方在金融監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)上也存在差異。比如，中央更加關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，而地方政府更看重金融對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的支持作用。央地利益訴求的不一致體現(xiàn)為地方金融監(jiān)管權(quán)的分配不均衡。無論是中央監(jiān)管權(quán)過大，還是地方政府監(jiān)管權(quán)過大，都會(huì)造成利益結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致地方“金融壓抑”或者“金融危機(jī)”兩種極端結(jié)果，這涉及中央和地方利益反復(fù)博弈的過程。在實(shí)際操作過程中，地方政府屬地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的確定一直沒有得到很好地落實(shí)；同級(jí)地方政府在金融資源配置和金融監(jiān)管權(quán)分配等方面也存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的同時(shí)，導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)的溢出，表現(xiàn)為地方金融機(jī)構(gòu)的盲目擴(kuò)張和無序競(jìng)爭(zhēng)。在地方金融監(jiān)管能力受限、風(fēng)險(xiǎn)控制水平不高的情況下，極易誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于信息不對(duì)稱、機(jī)制不健全、契約不完備等因素，財(cái)政參與地方金融監(jiān)管的話語權(quán)也非常有限，且財(cái)政部門與金融部門缺乏相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)或收益補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步加劇了地方金融業(yè)的無序競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的不均衡。

3、監(jiān)管舉措滯后于金融風(fēng)險(xiǎn)演化。近年來，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，金融產(chǎn)品和金融工具日益豐富化、復(fù)雜化，給金融監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)。遺憾的是，目前的金融監(jiān)管體系以及監(jiān)管措施明顯滯后于金融科技的發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)的演變速度。為減少重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白，進(jìn)一步提高金融監(jiān)管的有效性和及時(shí)性，2017年第五次全國金融工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變。2017年11月成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)多次強(qiáng)調(diào)要對(duì)地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)。由于各地區(qū)對(duì)金融產(chǎn)品的法律關(guān)系和產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，給監(jiān)管主體和監(jiān)管邊界的確定帶來了挑戰(zhàn)，也留下了監(jiān)管套利空間，需要財(cái)政與金融監(jiān)管共同發(fā)力，更好地落實(shí)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的要求，推動(dòng)金融監(jiān)管工作規(guī)范化、合法化和現(xiàn)代化。

（二）財(cái)政在地方金融監(jiān)管中的功能定位

回顧我國金融業(yè)的發(fā)展歷程，財(cái)政從未缺席。比如，支持金融業(yè)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)政策性金融與商業(yè)性金融分離；支持四大國有金融機(jī)構(gòu)股份制改革和不良資產(chǎn)處置；支持絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等國際性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展；通過直接或間接持股支持證券、保險(xiǎn)、綜合金融集團(tuán)、投資性金融機(jī)構(gòu)以及資產(chǎn)管理、產(chǎn)業(yè)基金、合作性金融等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展。

在金融監(jiān)管方面，相比于垂直管理與屬地管理為特征的行政監(jiān)管方式，財(cái)政更多作為國有資本的出資人代表，通過行使股東權(quán)利實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管。對(duì)于非直接出資的其他金融國有企業(yè)，財(cái)政主要履行宏觀管理職能，通過股權(quán)管理、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)制度、財(cái)稅政策等手段發(fā)揮審慎監(jiān)管作用。在監(jiān)管重點(diǎn)上，財(cái)政側(cè)重于關(guān)注資產(chǎn)層面的管理，主要從企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)價(jià)值角度進(jìn)行監(jiān)管，通過合理的約束激勵(lì)機(jī)制，影響著金融機(jī)構(gòu)行為、金融產(chǎn)品定價(jià)、金融市場(chǎng)發(fā)展等方面。因此，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方金融的有效監(jiān)管，需要財(cái)政部門對(duì)金融活動(dòng)的適度參與和密切配合，以達(dá)到行為監(jiān)管與功能監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)。

（三）財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的實(shí)施路徑

1、履行國有金融機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)。當(dāng)前，國有金融機(jī)構(gòu)仍是我國金融行業(yè)的 “中流砥柱”；是防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要支柱。因此，強(qiáng)化對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)保障整個(gè)金融體系的安全運(yùn)行具有重要的引領(lǐng)和支撐作用。自2004年起，財(cái)政部通過間接控股的中央?yún)R金持續(xù)向中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行注資，支持四家國有銀行改制上市并委派董、監(jiān)事參與內(nèi)部治理，行使了一定的監(jiān)管職能。另外，財(cái)政部以“管資本”為主，從產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理，到績(jī)效評(píng)價(jià)、薪酬管理、預(yù)算管控、委派高管等方式行使出資人權(quán)利，不斷完善國有金融資本的監(jiān)督管理體系。2018年7月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》，明確國務(wù)院和地方政府依照法律法規(guī)，代表國家履行國有金融資本出資人職責(zé)。財(cái)政部門作為各級(jí)政府的受托方，承擔(dān)國有金融資本出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)維護(hù)國有金融資本的安全和保值增值?！兑庖姟愤€明確了財(cái)政承擔(dān)國有金融資本監(jiān)管的責(zé)任主體，對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的更高要求，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政監(jiān)管和金融監(jiān)管兩種手段，科學(xué)把握財(cái)政金融調(diào)控的尺度，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。

2、強(qiáng)化金融監(jiān)管的預(yù)算支持。隨著金融工具的迭代升級(jí)和金融科技的日新月異，傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)表現(xiàn)出跨界化、去中介化、去中心化和自伺服四大特征，給金融監(jiān)管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，亟待改變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式、監(jiān)管方法，甚至需要流程再造、團(tuán)隊(duì)重構(gòu)。比如，原來的“三會(huì)”監(jiān)管人才大多集中于某個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)背景，而現(xiàn)在需要綜合監(jiān)管，給監(jiān)管干部的能力建設(shè)提出了更高要求。特別是地方金融業(yè)普遍存在發(fā)展不均衡、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不對(duì)稱、內(nèi)部人控制等問題，一些金融衍生品夾帶復(fù)雜的利益鏈條和多層嵌套導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)難以監(jiān)控。不容置疑，強(qiáng)化金融監(jiān)管必將帶來人員、設(shè)備、財(cái)力等各項(xiàng)成本費(fèi)用的激增，需要中央財(cái)政加大預(yù)算安排。據(jù)wind資訊，2016年上半年，全國金融監(jiān)管支出達(dá)482億元，創(chuàng)歷史同期最高，占同期財(cái)政支出比重0.54%，且上半年金融監(jiān)管支出增速高達(dá)204%，僅次于2011年同期。這在一定程度上反映了我國金融監(jiān)管的持續(xù)強(qiáng)化，也折射出金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積增加的不良趨勢(shì)。以保監(jiān)會(huì)為例，2017年“部門預(yù)算表”中“金融部門監(jiān)管支出”項(xiàng)目下的“金融部門其他監(jiān)管支出(項(xiàng))”的2017年預(yù)算數(shù)為5964.03萬元，比2016年執(zhí)行數(shù)增加4692.03萬元，增幅達(dá)369%。

3、構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制。在我國現(xiàn)有的財(cái)政金融體系下，針對(duì)具有系統(tǒng)性、外溢性特征的金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政不可避免將承擔(dān)一定的償付責(zé)任，特別是國有金融機(jī)構(gòu)，實(shí)際承擔(dān)了許多兜底責(zé)任，這也是金融監(jiān)管工作中財(cái)政的應(yīng)盡之責(zé)。近年來，以政府信用為基礎(chǔ)的隱性擔(dān)保不斷擴(kuò)大，加上金融自由化的廣泛嘗試，銀行理財(cái)、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來，對(duì)金融體系形成了直接或間接影響，令財(cái)政背上了大量的或有債務(wù)。另一方面，一些地方政府通過投融資平臺(tái)、國有企業(yè)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并協(xié)調(diào)銀行金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持，導(dǎo)致大量本該由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了金融市場(chǎng)主體，政府性債務(wù)擴(kuò)張的不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸向金融風(fēng)險(xiǎn)乃至公共風(fēng)險(xiǎn)演變。例如，一些省份在中央清理地方政府隱性債務(wù)過程中，出現(xiàn)撤銷擔(dān)保函、承諾函的做法，金融機(jī)構(gòu)在無法獲得政府增信的情況下，基于風(fēng)險(xiǎn)考量，會(huì)中止部分政府信用項(xiàng)目的信貸投放，導(dǎo)致項(xiàng)目停工或成為“半拉子工程”，形成了較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，最終可能演化為公共風(fēng)險(xiǎn)。比如，在一些地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)“去杠桿”過程中，必須依靠財(cái)政在資產(chǎn)注入、債務(wù)化解以及改革重組等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過財(cái)政政策和公共資源的合理配置，及時(shí)消解可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的根源。

三、保障財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的策略建議

2017年第五次全國金融工作會(huì)議確定了未來一段時(shí)期金融改革發(fā)展穩(wěn)定的大政方針和頂層架構(gòu)；2018年“兩會(huì)”后又進(jìn)一步強(qiáng)化和完善了金融監(jiān)管體制和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，貨幣政策、財(cái)政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)同性得到明顯增強(qiáng)。地方政府必須嚴(yán)格落實(shí)中央精神，切實(shí)履行屬地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，積極防范和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，財(cái)政的作用不可忽視。針對(duì)我國金融系統(tǒng)仍以國有資本為主導(dǎo)的特征，政府必須在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)過程中切實(shí)履行全面引導(dǎo)和全過程監(jiān)管職能，也就意味著財(cái)政必須在地方金融監(jiān)管中肩負(fù)起更大責(zé)任。

（一）完善財(cái)政支持地方金融監(jiān)管的法律保障

在金融監(jiān)管的實(shí)際操作過程中，財(cái)政與金融相互交織，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位與缺位并存的現(xiàn)象。為避免利益沖突，提升監(jiān)管成效，需通過立法的形式對(duì)財(cái)政和金融部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行合理界定。一方面，財(cái)政部門的出資人職責(zé)與金融監(jiān)管部門的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，在出發(fā)點(diǎn)、目標(biāo)任務(wù)以及作用機(jī)制等方面存在差異。出資人職責(zé)主要對(duì)國有金融資本行使出資人職權(quán)并承擔(dān)保值增值等責(zé)任；金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)各類所有制金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管，通過“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，以滿足合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求。另一方面，財(cái)政作為國家治理的重要工具，可通過財(cái)稅優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)處置、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面參與地方金融監(jiān)管。第五次全國金融工作會(huì)議提出要加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，這為地方金融監(jiān)管方式的改革指明了方向。財(cái)政可通過預(yù)算管理、會(huì)計(jì)、稅收、資產(chǎn)管理、國庫現(xiàn)金管理、政府債券發(fā)行、金融企業(yè)股權(quán)管理、社會(huì)保障基金投資管理、PPP資產(chǎn)證券化、政府性金融機(jī)構(gòu)管理以及金融機(jī)構(gòu)的財(cái)稅政策來影響金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營戰(zhàn)略、產(chǎn)品定價(jià)、市場(chǎng)定位等策略選擇。顯然，財(cái)政如果沒有深度參與金融監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，就難以真正達(dá)到行為監(jiān)管的目標(biāo)。因此，中央應(yīng)盡快完善國家及地方金融管理框架的頂層設(shè)計(jì)，通過立法明確國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的地位和職能，并盡快統(tǒng)一各類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則，特別要針對(duì)地方金融經(jīng)營行為多樣化及市場(chǎng)秩序缺失的現(xiàn)狀，及時(shí)出臺(tái)《地方金融監(jiān)管指導(dǎo)意見》和《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，并將財(cái)政參與地方金融監(jiān)管的職能納入法治體系，進(jìn)一步提高財(cái)政參與金融監(jiān)管的權(quán)威性、適當(dāng)性和有效性。

（二）壓實(shí)財(cái)政對(duì)國有金融資本的監(jiān)管責(zé)任

各級(jí)財(cái)政應(yīng)按照中央針對(duì)國有金融資本管理的有關(guān)意見，在本級(jí)政府的授權(quán)下，按照集中統(tǒng)一、全流程、全覆蓋、穿透管理的要求，切實(shí)履行國有金融資本出資人職責(zé)。具體來講，一是要進(jìn)一步理順管理機(jī)制，完善授權(quán)經(jīng)營體系，清晰委托代理關(guān)系，落實(shí)分級(jí)管理責(zé)任。特別要盡快建立和完善國有金融資本管理制度，采取直接歸口管理、委托其他部門管理等方式，對(duì)國有金融資本實(shí)施集中統(tǒng)一管理。要把建章立制作為完善國有金融資本管理的基礎(chǔ)性工作來抓，進(jìn)一步明確出資人管理權(quán)限和責(zé)任清單，對(duì)標(biāo)中央的管理要求逐步出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，形成符合各地實(shí)際的管理政策體系。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有金融資本投向等宏觀政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，負(fù)責(zé)組織實(shí)施基礎(chǔ)管理、經(jīng)營預(yù)算、績(jī)效考核等工作。三是遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對(duì)地方國有金融資本實(shí)施穿透管理，加快建立健全國有金融資本產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營預(yù)算、績(jī)效考核、薪酬管理、財(cái)務(wù)監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和重大事項(xiàng)報(bào)告等制度，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。四是按規(guī)定向本級(jí)政府和人大常委會(huì)定期報(bào)告國有金融資本經(jīng)營情況，并作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

（三）優(yōu)化財(cái)政支持與地方金融監(jiān)管的職責(zé)分工

激勵(lì)相容的金融監(jiān)管機(jī)制要求通過合理的職能分工、嚴(yán)格的責(zé)任追究以及科學(xué)的正面激勵(lì)來確保被監(jiān)管者行為統(tǒng)一到金融監(jiān)管的整體目標(biāo)上來。具體來講，一是應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政參與地方金融監(jiān)管的職責(zé)分工，努力消除地方政府對(duì)金融監(jiān)管的不當(dāng)干預(yù)和監(jiān)管失靈。針對(duì)現(xiàn)階段政府工作重點(diǎn)和金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，積極探索地方政府債務(wù)監(jiān)管與金融監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)模式，綜合運(yùn)用地方政府債務(wù)信息系統(tǒng)，及時(shí)對(duì)債務(wù)系統(tǒng)和金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)信息進(jìn)行比對(duì)分析，動(dòng)態(tài)掌握存量債務(wù)余額變動(dòng)、新增債務(wù)、債券置換等情況，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。二是要指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管要求，摒棄政府信用背書的“信貸幻覺”，阻斷違規(guī)資金流入地方政府隱性債務(wù)的渠道。三是充分運(yùn)用財(cái)政督查和專項(xiàng)審計(jì)工具，強(qiáng)化責(zé)任追究，硬化預(yù)算約束，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、投資引導(dǎo)基金、融資租賃等渠道變相舉債。對(duì)于存量債務(wù)，財(cái)政部門可根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，支持采取資產(chǎn)處置、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等方式降低杠桿率，削減地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)規(guī)模，主動(dòng)將地方政府的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化操作的顯性擔(dān)保。四是進(jìn)一步明確地方政府的屬地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，加強(qiáng)與發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國資委等單位的協(xié)作配合和信息共享，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制，積極防范和化解地方政府承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，共同營造健康的地方金融生態(tài)環(huán)境。五是加強(qiáng)財(cái)政體系的穩(wěn)健性建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化多元監(jiān)管，在防范微觀金融風(fēng)險(xiǎn)向系統(tǒng)性公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的同時(shí)，避免政府過度承擔(dān)微觀主體的成本。

（四）構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政改革的原動(dòng)力，回顧我國的財(cái)政制度變遷與機(jī)制改革，往往都是遵循公共風(fēng)險(xiǎn)變化的邏輯而推進(jìn)的。針對(duì)日益突出的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，一是應(yīng)盡快建立財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制和償債基金制度。依靠財(cái)政建立逆周期的資本緩沖機(jī)制、流動(dòng)性緩沖機(jī)制和財(cái)政償債基金制度，將金融危機(jī)轉(zhuǎn)化為未來一段時(shí)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)或支付責(zé)任，形成對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的后饋控制。二是著力完善金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系?？稍谑〖?jí)財(cái)政增設(shè)地方金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償處置機(jī)構(gòu)，作為地方金融保護(hù)制度的有益補(bǔ)充，通過采取平行救濟(jì)手段，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的受害者給予一定限額的補(bǔ)償，在一定程度上化解和修復(fù)金融風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)金融體系的信心。在財(cái)力允許的地區(qū)，可由省級(jí)政府和地方金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)救濟(jì)基金，專門用于對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的救濟(jì)及補(bǔ)償。三是建立金融市場(chǎng)存款保險(xiǎn)制度。由財(cái)政部門協(xié)同當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門建立金融市場(chǎng)存款保險(xiǎn)制度，通過市場(chǎng)化運(yùn)作完成風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的合理配置。這些舉措將在一定程度上分?jǐn)傉?、股東和公眾因地方金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的損失，避免危機(jī)的擴(kuò)散和再傳遞。但需注意的是，無論是財(cái)政救助，還是保險(xiǎn)救濟(jì)，都必須先由股東及無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)償付責(zé)任，只有在市場(chǎng)化處置失敗后才考慮各類保障基金的介入，以消除金融機(jī)構(gòu)及投資人的政府兜底“幻覺”，規(guī)避財(cái)政對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的過度承擔(dān)。

四、小結(jié)

金融安全是國家安全的重要組成，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本前提。強(qiáng)化金融監(jiān)管特別是地方金融監(jiān)管是防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和金融良性循環(huán)的必要舉措。本文認(rèn)為，我國現(xiàn)有的監(jiān)管體制和監(jiān)管舉措已經(jīng)滯后于金融科技的進(jìn)步和金融業(yè)態(tài)的發(fā)展，需要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快建立滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，能實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管有機(jī)融合的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。在此過程中，必須高度重視并積極運(yùn)用財(cái)政工具，更好發(fā)揮財(cái)政和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)共御功能。一方面，財(cái)政與地方金融監(jiān)管部門均要樹立宏觀審慎的監(jiān)管理念，加大對(duì)地方各類違法違規(guī)融資的治理力度，從源頭供給側(cè)把好金融閘門；另一方面，要加快建立財(cái)政金融的溝通共享機(jī)制和協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制，消除信息壁壘和職能分割，共同規(guī)范監(jiān)管事項(xiàng)，形成金融監(jiān)管合力?！?/p>