中國退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)70年發(fā)展歷程

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2018年4月，退役軍人事務(wù)部正式掛牌成立

我國擁有龐大的退役軍人群體，“成立統(tǒng)一的退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)非常必要，有助于保證退役軍人政策的平衡性和連貫性，提高退役軍人事務(wù)管理的水平”。2018年4月，我國退役軍人事務(wù)部成立，結(jié)束了我國沒有“統(tǒng)一的退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)”的歷史。值此新中國成立70年之際，全面梳理和深入分析退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的發(fā)展歷程，對于科學(xué)優(yōu)化退役軍人管理保障體制不無裨益。

中央人民政府成立與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)初建（1949—1953）

中華人民共和國成立后，于1949年11月組建了中央人民政府內(nèi)務(wù)部，受中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)管理全國民政工作，同時歸口負責(zé)退役軍人事務(wù)管理。根據(jù)《中央人民政府內(nèi)務(wù)部試行組織條例（草案）》的規(guī)定，內(nèi)務(wù)部由優(yōu)撫司、干部司等內(nèi)設(shè)機構(gòu)組成，優(yōu)撫司是其中專門負責(zé)管理退役軍人事務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其歸口管理的業(yè)務(wù)包括優(yōu)待撫恤、退伍退休安置、褒揚追悼等事項。優(yōu)待撫恤包括對烈士家屬、軍人家屬、革命工作人員家屬、革命殘廢軍人的優(yōu)撫以及優(yōu)軍等事項;退伍退休安置是指對退伍軍人和部隊退休工作人員的安置處理;褒揚追悼是指對烈士的褒揚追悼，包括編纂烈士傳記、搜集保管烈士事跡遺物以及建設(shè)、管理、保護烈士紀念物等。

新中國成立之初，中共中央已開始考慮精簡軍隊問題。1950年上半年，中央認為“全國已開始進入經(jīng)濟建設(shè)的新階段，人民解放軍也將隨之從戰(zhàn)爭狀態(tài)下轉(zhuǎn)入正規(guī)建軍的新時期”，毛澤東在1950年4月召開的中央政治局會議上明確提出“裁去一百五十萬”的裁軍目標(biāo)，新中國第一次大規(guī)模的軍隊“整編復(fù)員”工作提上議程。為此，中央于1950年5月決定成立復(fù)員委員會，至7月中央復(fù)員委員會正式成立。這是新中國歷史上規(guī)格最高的退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，委員會主任由周恩來總理擔(dān)任。中央復(fù)員委員會責(zé)成內(nèi)務(wù)部及各級民政機構(gòu)具體承辦“退伍安置和退休工作人員的處理”工作。

1950年9月，中央人民政府人事部成立，承接原內(nèi)務(wù)部干部司及相關(guān)業(yè)務(wù)，同時承擔(dān)“軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置”職責(zé)。1951年12月，中央決定撤銷中央復(fù)員委員會，同時成立中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，仍由周恩來總理擔(dān)任主任。1950年的“整編復(fù)員”計劃因抗美援朝而未能如期完成，至1952年1月，毛澤東根據(jù)形勢的發(fā)展，批準(zhǔn)了中央軍委的《軍事整編計劃》，再次啟動“精簡整編”計劃;抗美援朝結(jié)束后，1953年8月，中央緊急指示全軍繼續(xù)進行“精簡整編”。由于全國優(yōu)撫工作任務(wù)空前繁重，內(nèi)務(wù)部為強化內(nèi)部管理協(xié)調(diào)功能，將優(yōu)撫司改組為優(yōu)撫局，并在優(yōu)撫局內(nèi)部增設(shè)辦公室。

在1950年的“整編復(fù)員”工作中，“人民解放軍干部一律不復(fù)員”，此后兩次“整編復(fù)員”的重點也都是戰(zhàn)士;班長以上的干部原則上應(yīng)全部保留在軍隊中，原軍隊中排長以上轉(zhuǎn)業(yè)干部，一律保留軍籍，作為人民解放軍的預(yù)備役干部，在將來需要隨時可征調(diào)。當(dāng)時確立的“干部轉(zhuǎn)業(yè)應(yīng)與（戰(zhàn)士）復(fù)員分開”原則，是后來逐步形成退役軍人事務(wù)實行“干部”與“士兵”分開管理的政策基點和歷史起點。實際上，由于戰(zhàn)士復(fù)員是當(dāng)時退役軍人事務(wù)管理的重心，所以內(nèi)務(wù)部承擔(dān)了更加繁重的退役軍人事務(wù)管理工作，組建優(yōu)撫局便是強化其退役軍人事務(wù)管理職能的明顯舉措。

這一時期在三次大規(guī)模“整編復(fù)員”背景下，我國初步建立了退役軍人事務(wù)管理架構(gòu)。其中，中央復(fù)員委員會（中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會）作為協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)退役軍人事務(wù)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)工作;內(nèi)務(wù)部與人事部作為業(yè)務(wù)職能部門，分別承辦退役軍人管理保障的具體事務(wù)。這種管理架構(gòu)具有過渡性、繼承性和開創(chuàng)性的特征：首先，整編復(fù)員“屬于從戰(zhàn)爭向和平轉(zhuǎn)型的特殊時期，帶有非常規(guī)性質(zhì)”，所以這一時期的退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)具有臨時性、過渡性的特點，如中央復(fù)員委員會的存在時間不足兩年;其次，內(nèi)務(wù)部作為退役軍人事務(wù)的歸口管理部門具有歷史傳承性，早在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地已經(jīng)積累了由民政部門管理退役軍人事務(wù)的歷史經(jīng)驗;再次，人事部組建后承擔(dān)了“軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置”的職責(zé)，此為人事部負責(zé)軍轉(zhuǎn)干部安置工作的開端，此后逐步形成由內(nèi)務(wù)部和人事部分管“戰(zhàn)士復(fù)員”和“軍官轉(zhuǎn)業(yè)”的退役軍人事務(wù)管理格局。

國務(wù)院組建與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)整合（1954—1965）

1954年9月，中央人民政府政務(wù)院改組為國務(wù)院，同時調(diào)整了政務(wù)院原來的組織機構(gòu)。這是新中國第一次大規(guī)模的行政機構(gòu)調(diào)整。在這次機構(gòu)調(diào)整中，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)也依據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定進行了相應(yīng)調(diào)整。其一，中央人民政府內(nèi)務(wù)部作為“優(yōu)撫工作”的主管部門，改為中華人民共和國內(nèi)務(wù)部，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并接受國務(wù)院政法辦公室的領(lǐng)導(dǎo)。其二，中央人民政府人事部撤銷，同時成立國務(wù)院人事局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，其職責(zé)范圍縮小了，但保留了“軍轉(zhuǎn)干部安置”的職責(zé)。

根據(jù)1954年《憲法》的規(guī)定，依法服兵役是公民的光榮義務(wù)。1955年頒布實施的《中華人民共和國兵役法》確立了三至五年的義務(wù)兵役制度?！斑@是對新中國建立初及建立前中國共產(chǎn)黨實行的志愿兵役制的一次革新;相應(yīng)的，退役安置制度也必須向定期的輪替型轉(zhuǎn)變”。1954年底至1955年初召開的全國民政會議將“復(fù)員”與“優(yōu)撫、救災(zāi)、社會救濟”工作并列為民政部門的主要業(yè)務(wù)，賦予了內(nèi)務(wù)部更多的退役軍人事務(wù)管理職能。

1956年下半年，啟動了新中國第二次較大規(guī)模的行政機構(gòu)調(diào)整，這次調(diào)整持續(xù)到1959年。1956年6月，國務(wù)院重新核定內(nèi)務(wù)部編制，優(yōu)撫局作為退役軍人事務(wù)管理的職能機構(gòu)予以保留。1957年11月，由于兵役制已由志愿兵制度轉(zhuǎn)向義務(wù)兵制度，中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會作為“非常設(shè)性”的退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)已基本完成使命，國務(wù)院常務(wù)會議決定予以撤銷。1958年6月，中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會正式撤銷，其工作分別由“總參動員部和內(nèi)務(wù)部”負責(zé)。

1959年國家機構(gòu)調(diào)整接近尾聲，國務(wù)院組成部門又作了進一步撤并。這年4月，中央決定將國務(wù)院直屬的人事局改由內(nèi)務(wù)部管理;6月，經(jīng)第二屆全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院正式撤銷人事局，其業(yè)務(wù)職責(zé)劃歸內(nèi)務(wù)部管理;7月，內(nèi)務(wù)部組建政府機關(guān)人事局，由原人事部承擔(dān)的“軍轉(zhuǎn)干部安置”事務(wù)也隨之劃入內(nèi)務(wù)部管理。1959年7月召開的全國民政會議不僅將“優(yōu)撫、復(fù)員安置”與“救災(zāi)、社會救濟、社會福利和政府系統(tǒng)人事工作”共同確定為民政部門的主要業(yè)務(wù)，而且將“優(yōu)撫、復(fù)員安置”置于民政部門主要業(yè)務(wù)的前兩位，同時“復(fù)員安置”并用也反映了內(nèi)務(wù)部同時負責(zé)“士兵復(fù)員”與“軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置”的職能特征。

1960年下半年，為貫徹國民經(jīng)濟調(diào)整的方針，啟動了第三次較大規(guī)模的行政機構(gòu)調(diào)整。1963年4月，國務(wù)院成立內(nèi)務(wù)辦公室，負責(zé)分管內(nèi)務(wù)、公安、民委和宗教事務(wù)。在此期間，內(nèi)務(wù)部的機構(gòu)設(shè)置在1960年、1962年和1964年也先后進行了三次調(diào)整。陳毅副總理在1960年3月召開的全國民政會議上強調(diào)要“加強優(yōu)待撫恤和復(fù)員安置工作”，所以此次機構(gòu)調(diào)整并未削弱內(nèi)務(wù)部承擔(dān)的退役軍人事務(wù)管理職能。

這一時期退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)在總體上趨向整合，并形成了由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理退役軍人事務(wù)的行政格局。其一，國務(wù)院組建之際保留內(nèi)務(wù)部、撤銷人事部，打破了在業(yè)務(wù)分工上由內(nèi)務(wù)部和人事部平行分管戰(zhàn)士復(fù)員與軍官轉(zhuǎn)業(yè)的格局。其二，中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會撤銷后，其作為退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)，在政府方面由內(nèi)務(wù)部承繼，明確了內(nèi)務(wù)部作為退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的職能定位。其三，1959年機構(gòu)調(diào)整時，人事部撤銷后成立的國務(wù)院人事局調(diào)整為由內(nèi)務(wù)部管理，成立政府機關(guān)人事局作為內(nèi)務(wù)部中與優(yōu)撫局平行的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，原人事部負責(zé)的“軍轉(zhuǎn)干部安置”工作并入內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理，結(jié)束了“士兵復(fù)員”與“軍官轉(zhuǎn)業(yè)”由民政與人事兩部門分管的局面，進入了由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理退役軍人事務(wù)的階段。

“文化大革命”與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)拆分（1966—1976）

“文化大革命”開始后，中央行政管理機構(gòu)受到嚴重沖擊，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)同樣未能幸免。經(jīng)毛澤東主席批示同意，主管退役軍人事務(wù)的內(nèi)務(wù)部于1969年1月撤銷，政府機關(guān)人事局亦隨之一起撤銷。內(nèi)務(wù)部撤銷后，由其負責(zé)的退役軍人管理事務(wù)并沒有消失。1972年3月，國務(wù)院將內(nèi)務(wù)部所掌管的退役軍人事務(wù)一分為二，由財政部接管“優(yōu)撫、擁軍優(yōu)屬”等工作，而“退職退休和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的安置”等工作則由國家計委勞動局接管。

1963年，華東局批轉(zhuǎn)南京軍區(qū)關(guān)于轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退伍軍人安置工作報告

“文化大革命”期間，由于退役軍人事務(wù)管理受到?jīng)_擊，特別是軍官轉(zhuǎn)業(yè)工作“將近十年沒有搞”，致使部隊機構(gòu)臃腫、官兵比例失調(diào)、干部超編嚴重。1975年6月至7月，中共中央軍委擴大會議在北京召開，會議確定從1975年開始分三批安置軍隊超編干部，停滯近十年的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置工作由此恢復(fù)。為加強對軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置工作的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，中央批準(zhǔn)成立了國務(wù)院軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組（簡稱“國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組”）及其辦公室（簡稱“國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦”），工作小組確立了“軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，由國家統(tǒng)一分配，主要去向是加強基層”的方針。這次精簡整編，由于受到“四人幫”的干擾未能按時完成，“第一批本應(yīng)在1975年安置的軍轉(zhuǎn)干部到1977年底才基本得到安置完成”。

這一時期，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)發(fā)展歷程主要表現(xiàn)在三個方面：一是內(nèi)務(wù)部作為退役軍人事務(wù)的主管機構(gòu)被撤銷，終結(jié)了由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理士兵復(fù)員與軍官轉(zhuǎn)業(yè)工作的行政格局;二是退役軍人事務(wù)管理職能被拆分，形成了財政部與國家計委勞動局分掌退役軍人事務(wù)的格局;三是1975年啟動了分三批安置軍隊超編干部的計劃，并為此創(chuàng)設(shè)國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組作為協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這對改革開放后退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響。這一時期，由于退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的撤銷和拆分，打亂了正常的士兵復(fù)員與軍官轉(zhuǎn)業(yè)工作，突出表現(xiàn)就是在1969年到1975年期間全軍有41萬軍轉(zhuǎn)干部按照復(fù)員處理。

改革開放與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)重建（1977—1991）

“文化大革命”剛剛結(jié)束，鄧小平在1977年12月召開的中央軍委全體會議上再次提出了軍隊精簡定編的任務(wù)：“以后精簡，主要是精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，首先是總部和軍兵種、大軍區(qū)、省軍區(qū)的機關(guān)”。1978年1月，中央軍委下發(fā)《關(guān)于軍隊體制編制的調(diào)整方案》，強調(diào)軍隊要繼續(xù)“消腫”，嚴格按編制定額精簡，不許超編，這標(biāo)志著改革開放后第一次軍隊精簡整編開始。在此背景下，加強退役軍人事務(wù)管理協(xié)調(diào)和組織領(lǐng)導(dǎo)，恢復(fù)退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)成為當(dāng)務(wù)之急。

1978年12月，我國進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)也進入了重建時期。這年3月，五屆全國人大一次會議決定組建中華人民共和國民政部，同時恢復(fù)設(shè)立政府機關(guān)人事局，仍作為民政部內(nèi)設(shè)的職能機構(gòu)。1978年5月，民政部正式成立，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)由優(yōu)撫局、政府機關(guān)人事局等單位組成;同年9月召開的全國民政會議將“優(yōu)撫、復(fù)退安置、生產(chǎn)救災(zāi)、社會救濟和社會福利”確定為民政工作的主要任務(wù)，其中退役軍人管理事務(wù)占據(jù)2/5，并位居前兩位。

進入1980年，1975年確定的分三批安置軍隊超編干部的計劃基本完成，但改革開放后新一輪精簡整編計劃任務(wù)更加繁重。1980年3月，鄧小平在中央軍委常委擴大會議上指出：“我們這次精簡，主要是減少不必要的非戰(zhàn)斗人員，減少統(tǒng)率機構(gòu)、指揮機構(gòu)人員。最主要的是減少干部。這次的措施比一九七五年更進了一步?！避娹D(zhuǎn)干部安置成為退役軍人事務(wù)管理的重中之重，國務(wù)院為此決定將政府機關(guān)人事局從民政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)中獨立出去，與國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦合組為國家人事局，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，具體負責(zé)軍轉(zhuǎn)干部安置工作，這是改革開放后退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的重大變革，再啟退役士兵與轉(zhuǎn)業(yè)軍官分開管理的格局。

政府機關(guān)人事局劃出之后，民政部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也做了相應(yīng)調(diào)整，由優(yōu)撫局、革命史料研究室等單位組成。1981年2月，為加強對退役軍人事務(wù)管理的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院決定成立退伍軍人和軍隊退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組，小組辦公室設(shè)在民政部，我國退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)進入了由國務(wù)院“雙小組”（另一小組是國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組）協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的階段。1981年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部在內(nèi)部增設(shè)退伍軍人和軍隊退休干部安置局，專門負責(zé)退伍軍人和軍隊退休干部安置工作。同年，中央提出精簡整編方針，民政部對負責(zé)退役軍人事務(wù)管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)做了微調(diào)，撤銷了革命史料研究室，將其承擔(dān)的“烈士褒揚”事務(wù)合并到優(yōu)撫局管理，優(yōu)撫局與安置局作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)的建制保持未變，民政部內(nèi)部形成了由優(yōu)撫局與安置局分管退役軍人事務(wù)的格局。

1982年3月，改革開放后第一次國務(wù)院機構(gòu)改革啟動。這次改革推動了退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的調(diào)整，最重要的變化是國務(wù)院于1982年5月組建勞動人事部，這是勞動與人事行政管理機構(gòu)的首次整合，勞動人事部內(nèi)設(shè)軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司，與國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦合并辦公，專門承擔(dān)軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置的職責(zé)。至此，改革開放后由民政部門和人事部門分管士兵退役和軍官轉(zhuǎn)業(yè)的機構(gòu)建制再現(xiàn)雛形。與此同時，民政部重新厘定《民政部門的主要任務(wù)和職責(zé)范圍》，明確“通過做好優(yōu)撫安置工作促進部隊建設(shè)”是民政部承擔(dān)的主要任務(wù)。

1983年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于軍隊離休干部移交地方管理問題的通知》，明確“軍隊離休干部移交地方后由民政部門管理”，并決定將原國務(wù)院退伍軍人和軍隊退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組改為國務(wù)院退伍軍人和軍隊離休退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組”）。1985年9月，中共十二屆四中全會通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，首次提出建立“新的社會保障制度”目標(biāo)，并將“優(yōu)撫工作”納入“新的社會保障制度”的建設(shè)范疇，強調(diào)要建立統(tǒng)一的社會保障行政管理機構(gòu)。由此，我國退役軍人優(yōu)撫安置被納入社會保障體系，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)與社會保障管理機構(gòu)改革開始協(xié)同推進。

1988年4月，改革開放后第二次國務(wù)院機構(gòu)改革開始。在新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)調(diào)整主要表現(xiàn)在兩個方面：一是勞動人事部被拆分為人事部和勞動部，軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司作為人事部內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)，掛國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦的牌子;二是民政部內(nèi)部負責(zé)退役軍人事務(wù)管理的優(yōu)撫局和安置局分別改組為優(yōu)撫司和安置司。至此，改革開放后退役士兵和轉(zhuǎn)業(yè)軍官由民政部和人事部兩家分管的機構(gòu)建制正式確立。1991年6月，國務(wù)院、中央軍委決定組建全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“全國雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組”），小組辦公室設(shè)在民政部，進一步加強了民政部的退役軍人事務(wù)管理協(xié)調(diào)職能。

這一時期，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)處于恢復(fù)重建階段。其一，民政部恢復(fù)設(shè)立，意味著退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)重新恢復(fù)到“文化大革命”前由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理的格局;其二，民政部的政府機關(guān)人事局與國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦合組為國家人事局，意味著退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)重回1959年之前由內(nèi)務(wù)部與國務(wù)院直屬人事局分管退役軍人事務(wù)的格局;其三，從勞動人事部組建到人事部與勞動部分置，逐步向20世紀50年代初期由內(nèi)務(wù)部與人事部分管退役軍人事務(wù)的格局回歸。這一時期的機構(gòu)恢復(fù)還體現(xiàn)在另一個層面，就是退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的重置：1975年國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組的成立，結(jié)束了近20年未設(shè)退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的歷史，改革開放后又相繼成立國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組、全國雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了三小組協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、兩部門（民政與人事）分工負責(zé)的退役軍人事務(wù)管理架構(gòu)。

經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)調(diào)整（1992—2007）

1992年10月，黨的十四大將“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”明確為經(jīng)濟體制改革目標(biāo)，標(biāo)志著我國正式進入經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌要求“加快政府職能的轉(zhuǎn)變”，“不在這方面取得實質(zhì)性進展，改革難以深化，社會主義市場經(jīng)濟體制難以確立”。1993年3月，改革開放后第三次政府機構(gòu)改革開始，這也是社會主義市場經(jīng)濟背景下進行的第一次國務(wù)院機構(gòu)改革。這次改革維持了三小組協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、兩部門分工負責(zé)的退役軍人事務(wù)管理架構(gòu)。人事部依然保留軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司，其基本職責(zé)沒有明顯變化;民政部內(nèi)設(shè)的優(yōu)撫司與安置司未作調(diào)整，但其承擔(dān)的業(yè)務(wù)職能被明確納入民政部承擔(dān)的“部分社會保障工作”之中。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》，首次明確將“優(yōu)撫安置”與“社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助、個人儲蓄積累保障”一并納入“社會保障體系”，要求“建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)”。在1998年啟動的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，社會保障管理機構(gòu)與退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)進行了同步調(diào)整。這次改革組建了勞動和社會保障部（簡稱“勞動保障部”），標(biāo)志著“建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)”的目標(biāo)向前邁進了一步。同時，民政部承擔(dān)的“部分社會保障工作”也進行了機構(gòu)整合。其一，撤銷了國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組，其工作由民政部承擔(dān);其二，民政部內(nèi)設(shè)的優(yōu)撫司與安置司合并組建為優(yōu)撫安置局。在這次機構(gòu)改革中，“研究建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置制度”成為人事部新增的重要職責(zé)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，計劃經(jīng)濟體制下形成的退役軍人管理保障制度的“不適應(yīng)性”逐步顯現(xiàn)，如“行政資源整合力度不夠、實踐效果公平性不足、政府責(zé)任與社會責(zé)任脫節(jié)、安置管理的服務(wù)水平有待提高”等，傳統(tǒng)的退役管理保障政策難以有效推進，退役軍人管理保障體制改革勢在必行。在此背景下，由民政部、解放軍總參謀部牽頭，于2004年6月組建了深化退役士兵安置改革協(xié)調(diào)小組，負責(zé)研究論證“社會主義市場經(jīng)濟體制下的退役士兵安置制度改革問題”。2006年11月，國務(wù)院總理溫家寶出席全國民政會議，要求“逐步建立完善退役士兵安置制度，將傷殘軍人、軍烈屬等重點優(yōu)撫對象優(yōu)先納入社會保障范圍”。

在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，社會保障被視為社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要配套制度，退役軍人“優(yōu)撫安置”則被作為社會保障體系的有機組成部分，通過建立統(tǒng)一的“社會保障管理機構(gòu)”，加強政府社會管理職能，是強化退役軍人事務(wù)管理的必然要求，所以這一時期在組建勞動保障部的同時，也統(tǒng)一了民政部負責(zé)退役軍人事務(wù)管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，將優(yōu)撫司與安置司合組為優(yōu)撫安置局。但在缺乏統(tǒng)一的退役軍人事務(wù)管理部門的前提下，精簡協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（如撤銷國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組），“行政資源整合力度不夠”等局限性就會顯露。在此背景下成立的深化退役士兵安置改革協(xié)調(diào)小組，主要承擔(dān)“研究論證”之責(zé)，當(dāng)然亦不無“組織協(xié)調(diào)”之義。因此，這一時期退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)從三小組協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、兩部門分工負責(zé)的架構(gòu)演變?yōu)閮尚〗M、兩部門外加一個改革協(xié)調(diào)小組的架構(gòu)。

從大部制改革到新時代退役軍人事務(wù)部的組建（2007— ）

2007年10月，黨的十七大報告要求“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。2008年2月，中共十七屆二中全會明確，大部制改革的總體目標(biāo)是“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。在這次大部制改革中，勞動保障部的職責(zé)與人事部的職責(zé)進行優(yōu)化重組，新成立了人力資源和社會保障部（簡稱“人社部”），標(biāo)志著“建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)”的目標(biāo)又向前推進一步。

人社部組建以后，原人事部下設(shè)的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司劃歸人社部管理，仍掛國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦的牌子，繼續(xù)承擔(dān)軍轉(zhuǎn)干部安置政策和安置計劃的擬定、軍轉(zhuǎn)干部的教育培訓(xùn)、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的管理服務(wù)等工作任務(wù)。這是大部制改革背景下，我國退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)的一次重要變革，但此次大部制改革對民政部承擔(dān)的“優(yōu)撫安置”事務(wù)及相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)未做調(diào)整。所以，大部制改革雖然推動了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置事務(wù)從人事部主管向人社部主管的演進，但實際上并未觸動由兩部門分管退役軍人事務(wù)的行政管理格局。

2010年10月，國務(wù)院、中央軍委決定成立全國退役士兵安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以強化對退役士兵安置工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。與20世紀80年代初期成立的國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組相比，兩個小組的類似之處頗多，如組長均由國務(wù)院副總理（或國務(wù)委員）擔(dān)任，民政部部長均兼任副組長、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室均設(shè)在民政部，辦公室主任均由民政部分管業(yè)務(wù)的副部長兼任，成員均由中央國家機關(guān)和軍隊的職能部門相關(guān)負責(zé)人組成。當(dāng)然，兩個小組的工作職責(zé)也存在著明顯區(qū)別，主要是全國退役士兵安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組不承擔(dān)軍隊離退休干部安置工作。

黨的十八大以后，大部門制改革持續(xù)推進。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中要求“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，標(biāo)志著大部門制改革進入“科學(xué)優(yōu)化”的新階段。為維護軍人合法權(quán)益，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“組建退役軍人管理保障機構(gòu)”，為新時代優(yōu)化重組退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)指明了方向。2018年2月，黨的十九屆三中全會著眼于“深化跨軍地機構(gòu)改革”，決定“組建退役軍人管理保障機構(gòu)，協(xié)調(diào)各方面力量，更好為退役軍人服務(wù)”，明確了退役軍人管理保障機構(gòu)的職能定位，為建立協(xié)調(diào)高效的服務(wù)型退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

為建立健全“職責(zé)清晰、集中統(tǒng)一”的退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)，中共中央于2018年3月印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定將民政部承擔(dān)的退役軍人優(yōu)撫安置職能，人社部承擔(dān)的軍轉(zhuǎn)干部安置職能，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部負責(zé)管理的退役軍人相關(guān)事務(wù)進行優(yōu)化重組，組建新的退役軍人事務(wù)部，作為國務(wù)院組成部門之一。隨后，十三屆全國人大一次會議表決通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，正式批準(zhǔn)成立退役軍人事務(wù)部。2018年4月，退役軍人事務(wù)部正式掛牌成立。

大部制改革推動了人事部與勞動保障部的合并，人社部的組建實現(xiàn)了軍轉(zhuǎn)干部安置事務(wù)由人事部管理向人社部管理的演變，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)也完成了由“民政部與人事部”分管向“民政部與人社部”分管的變遷，但退役軍人事務(wù)分割管理體制并未被觸動。全國退役士兵安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)再度形成了由三小組（加上之前成立的國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組、全國雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組）協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、兩部門（民政部、人社部）分工負責(zé)的管理架構(gòu)。2018年退役軍人事務(wù)部的組建，最終完成了退役軍人事務(wù)管理領(lǐng)域的“大部制改革”。從此，我國結(jié)束了退役軍人事務(wù)長期缺少統(tǒng)一的專門管理機構(gòu)的歷史，跨入了由退役軍人事務(wù)部統(tǒng)一負責(zé)退役軍人管理保障事務(wù)的新時代。

結(jié)語

新中國成立70年，退役軍人事務(wù)行政管理機構(gòu)經(jīng)歷了三次大的整合。新中國成立之初，在中央政府層面形成由內(nèi)務(wù)部和人事部兩家分掌退役軍人事務(wù)的格局，到1954年人事部被改組為國務(wù)院直屬的人事局，再到1959年國務(wù)院人事局改由內(nèi)務(wù)部管理，退役軍人事務(wù)行政管理機構(gòu)完成了第一次整合。1959年后由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理退役軍人事務(wù)的行政格局持續(xù)了十年，直至“文化大革命”爆發(fā)后內(nèi)務(wù)部于1969年被撤銷，其承擔(dān)的退役軍人事務(wù)行政管理職能分別劃歸財政部和國家計委勞動局承接，這種格局一直維持到“文化大革命”之后;改革開放之初，隨著民政部的成立，再度形成由民政部統(tǒng)一負責(zé)退役軍人事務(wù)行政管理的格局，這是第二次整合。1980年國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦與民政部政府機關(guān)人事局合并為國家人事局后，逐步形成了由民政和人事兩家分管退役軍人事務(wù)的格局，中間經(jīng)歷勞動人事部、人事部、人社部的機構(gòu)變遷，前后歷時28年，直至2018年退役軍人事務(wù)部成立，完成了第三次整合。當(dāng)然，第三次整合與前兩次合并管理具有明顯的不同，因為不論是內(nèi)務(wù)部還是民政部統(tǒng)一負責(zé)時期，退役軍人事務(wù)行政管理都不過是其管理的諸多社會事務(wù)當(dāng)中的一項，而只有在退役軍人事務(wù)部成立后，退役軍人事務(wù)管理才真正形成了“一個部門統(tǒng)籌、一個部門負責(zé)”的新格局。

退役軍人事務(wù)部監(jiān)制的光榮牌

在退役軍人事務(wù)行政管理機構(gòu)的三次整合中，退役軍人事務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組）也經(jīng)歷了“從有到無”“從無到有”“從有到多”三個階段的發(fā)展歷程。所謂“從有到無”是指從1950年成立中央復(fù)員委員會，到1951年中央復(fù)員委員會改為中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會，再到1958年中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會被撤銷。所謂“從無到有”是指從1958年中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會被撤銷，到1975年成立國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組。所謂“從有到多”是指從1975年成立國務(wù)院軍轉(zhuǎn)工作小組，到1981年成立國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組，再到1991年成立全國雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組從一個到兩個再到三個的遞增;此后，又經(jīng)過了從三個減少到兩個（1998年撤銷國務(wù)院軍安領(lǐng)導(dǎo)小組）、再從兩個增加至三個（2010年成立全國退役士兵安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組）的反復(fù)，直到退役軍人事務(wù)部組建之前，仍然保持著三個小組分別負責(zé)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置、退役士兵安置和擁軍優(yōu)屬事務(wù)的局面。

退役軍人事務(wù)部的成立開啟了我國退役軍人事務(wù)管理機構(gòu)建設(shè)的新時代，但從頂層設(shè)計的角度審視，這只是邁出了完善退役軍人事務(wù)管理體制的第一步，將來仍需從強化內(nèi)部建設(shè)、做好協(xié)調(diào)溝通、推進法治化等方面逐步健全退役軍人事務(wù)管理體制。

（編輯 葉松）

[本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃課題“退役軍人社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接機制研究”（批準(zhǔn)號：18YJAZH122）的階段性成果]