留守兒童教育中精準(zhǔn)扶貧問題的法學(xué)分析

趙春蓮 周若琪 張明澤

摘要：在黨的十九大之后對于扶貧戰(zhàn)略方法的提出和改進(jìn)，使得當(dāng)前的扶貧教育相關(guān)工作發(fā)生了重大的改變，在這一重大趨勢之下，特別是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府扶貧工作之中，逐步地指明了方向。不可否認(rèn)，義務(wù)教育是新時(shí)代扶貧工作的重要方式方法，具有覆蓋面廣、見效快、針對性強(qiáng)的優(yōu)勢，在貧困區(qū)域培育適齡勞動(dòng)力的責(zé)任技術(shù)。扶貧戰(zhàn)略方法的紅利首先體現(xiàn)在可以波及中國貧困地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及可以通過義務(wù)教育為核心的教育優(yōu)勢，逐步改造貧困區(qū)域受教育群體的能力和技術(shù)，最終使得從根本上解決中國貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。可是，責(zé)任教育精準(zhǔn)扶貧，特別是留守兒童的教育還存在諸多問題，影響了扶貧的功率。因而，本文選擇典型的貧困縣雅安市為研究對象。為此，為進(jìn)一步進(jìn)步雅安市留守兒童教育精準(zhǔn)扶貧環(huán)境之下的策略設(shè)計(jì)，最終加強(qiáng)對留守兒童教育的教學(xué)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：留守兒童的義務(wù)教育 ? 精準(zhǔn)扶貧 ? 教育扶貧

一、留守兒童教育中精準(zhǔn)扶貧法學(xué)論題

農(nóng)村的留守兒童教育問題事實(shí)上是近二十多年來的一大社會(huì)發(fā)展問題。留守兒童教育問題在現(xiàn)實(shí)和理論層面皆成為了我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文明、政治的發(fā)展的一大阻礙性因素。1949年建國以來，我黨和政府都將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展作為城鄉(xiāng)基層建設(shè)的最重要的方針政策，我國政府自從2011年開始就致力于大力施行扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，十八屆三中全會(huì)以來出臺了一系列政策文件，削減了鄉(xiāng)村的留守兒童教育數(shù)量。留守兒童教育的人口從1998年的1.1億減少到2016年的4335萬。收入水平穩(wěn)步前進(jìn)，赤貧區(qū)域經(jīng)濟(jì)開展速度顯著加快留守兒童數(shù)量減少許多?；A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)作業(yè)不斷改進(jìn)，取得了顯著成績，為削減國際赤貧作出了重要貢獻(xiàn)。從法律角度分析，留守兒童的教育權(quán)和監(jiān)管權(quán)存在較大的立法缺陷，而留守兒童的教育權(quán)和監(jiān)管權(quán)問題得不到緩解，將嚴(yán)重影響精準(zhǔn)扶貧的效果。

（一）留守兒童教育權(quán)缺失

留守兒童教育權(quán)缺失在一定層面之上指的是家長對于孩子的教育權(quán)授予。留守兒童教育權(quán)是指依法對14周歲以下的未成年人授予教育權(quán)力，享受教育資源等他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定：“家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年有享受各級人民政府免費(fèi)提供教科書及補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的權(quán)力”。在從農(nóng)村之中，留守兒童教育權(quán)缺失比較廣泛。許多鄉(xiāng)村家庭的家長都背井離鄉(xiāng)，離開當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，前往城市務(wù)農(nóng)，由于家長在城市工作壓力巨大，且收入微薄，無法照護(hù)到孩子的正常教育，所以，家長們將留守兒童教育權(quán)轉(zhuǎn)讓給隔輩監(jiān)護(hù)人手中，繼而留守兒童失去了其受教育權(quán)。

（二）留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失

留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失主要體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定之中，《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“兒童監(jiān)護(hù)權(quán)是指依法對18周歲以下的未成年人監(jiān)護(hù)人應(yīng)對被監(jiān)護(hù)人采取監(jiān)護(hù)行為，對其人身安全、健康、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度?！?上文之中提到在隔輩監(jiān)護(hù)人體系之中，監(jiān)護(hù)的主體是孩子的祖父、祖母以及外祖父與外祖母，代際直接的巨大年齡差異導(dǎo)致了——首先，由于孩子的祖父、祖母以及外祖父與外祖母年齡較大、健康不佳的內(nèi)在因素，導(dǎo)致了這些老一輩無法用盡全力去照顧孩子，在某些案例之中，我們發(fā)現(xiàn)老人有時(shí)候還需要孩子們來看守，在事實(shí)上導(dǎo)致了兩者之間的關(guān)系變成了“逆向監(jiān)護(hù)”的困境;其次，在第三種類型中，監(jiān)護(hù)留守兒童的主體可能是由孩子父母的兄弟、姐妹組成。或是叔叔、阿姨、舅舅、嬸嬸等二代親屬等;由于這一輩監(jiān)護(hù)留守兒童的主體本身也是居留當(dāng)?shù)氐那鄩涯贽r(nóng)民，如果居留當(dāng)?shù)氐那鄩涯贽r(nóng)民一旦有就業(yè)信息或機(jī)會(huì)，他們隨時(shí)可能外出打工，監(jiān)護(hù)主體的易變性是這類監(jiān)護(hù)方式與方法的最大的顯著特征之一。

二、四川雅安留守兒童的義務(wù)教育精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀調(diào)查

中國農(nóng)村地區(qū)缺乏對留守兒童的監(jiān)護(hù)有效性事實(shí)上由以下幾個(gè)方面和方式方法組成。從由《最高法院民法通則解釋》在民事立法的角度來看，它與有關(guān)未成年人保護(hù)的不完善法律法規(guī)密切相關(guān)。從當(dāng)前以人民法院為司法裁判機(jī)制的義務(wù)教育案件審理現(xiàn)狀而言，目前的中國對于留守兒童的監(jiān)護(hù)制度很難適應(yīng)中國廣大鄉(xiāng)村，近千萬留守兒童的實(shí)際情況，以及無法跟上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化。 主要問題是父母權(quán)利和監(jiān)護(hù)權(quán)的混合，立法忽視了兩者之間的差異。

（一）留守兒童的義務(wù)教育國家立法支持

自2010年以來，國家不斷保護(hù)鄉(xiāng)村“留守兒童”的合法權(quán)益。第一，國家注重通過《最高法院民法通則解釋》《民法通則》等內(nèi)容合法保護(hù)留守兒童的所有權(quán)利，并且促使留守兒童與父母共同生活。聯(lián)合國國際公約Convention on the Rights of the Child（《世界兒童權(quán)利公約》）規(guī)定，兒童有權(quán)與父母生活在一起。中國首先作為聯(lián)合國法律體系的支柱，也同時(shí)作為《世界兒童權(quán)利公約》的締約國，該公約逐步完善了中華人民共和國的相關(guān)兒童義務(wù)教育權(quán)力的立法，并在實(shí)踐中確保兒童能夠?qū)崿F(xiàn)與在家外工作的父母共同生活的權(quán)利。新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》為保護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)留守兒童在父母工作或居住地接受平等教育的權(quán)利提供了法律依據(jù)。關(guān)鍵是各級政府必須為與父母共事的鄉(xiāng)村地區(qū)兒童提供平等的教育條件，采取切實(shí)措施，為鄉(xiāng)村地區(qū)留守兒童與父母共同生活創(chuàng)造條件，減少留守兒童的問題。

《通則意見》是中國兒童被保護(hù)、受保護(hù)、理應(yīng)保護(hù)的有關(guān)兒童權(quán)利的重要法律來源。《通則意見》的觀點(diǎn)是完全意義上，允許，并且建議留守兒童和父母住在一起。第二，可以考慮建立以保護(hù)鄉(xiāng)村“留守兒童”的合法權(quán)益為核心的國家監(jiān)護(hù)制度。民法通則規(guī)定，未成年人沒有適當(dāng)?shù)淖匀蝗藫?dān)任監(jiān)護(hù)人的，由父母、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。但真正的問題是上級單位、居委會(huì)、村委會(huì)沒有專門的資金來源和人員。第三種沒有監(jiān)護(hù)功能，不適合監(jiān)護(hù)。因此，筆者建議盡快在立法上澄清國家監(jiān)護(hù)的概念和制度。對于監(jiān)護(hù)人已經(jīng)死亡或幾乎無人監(jiān)護(hù)的留守兒童，國家作為監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

（二）留守兒童的義務(wù)教育當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)支持

雅安是國家級貧困縣，在政策和財(cái)政上得到國家層面的經(jīng)濟(jì)和政治性支持。如《國務(wù)院發(fā)關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》《中華人民共和國十三五鄉(xiāng)村扶貧規(guī)劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020年）》等中央部委文件、以及如《關(guān)于四川省留守兒童扶貧教育的決議》等地方省級扶貧相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)：首先要改造當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)鄉(xiāng)村“留守兒童”的合法方式與方法，加強(qiáng)培訓(xùn)教育教學(xué)資源的整合，鼓勵(lì)各大211、985高校優(yōu)先錄取貧困生，加大對返校政策的支持力度。把農(nóng)民帶回家，帶回到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)。第二，取消檔案館對貧困生留守中學(xué)生負(fù)責(zé)任教育的雜費(fèi)，提高國家留守中學(xué)生負(fù)責(zé)任教育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善殘疾人護(hù)理服務(wù)體系，開展技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃。三是鼓勵(lì)和支持私營企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與扶貧開發(fā)，給予稅收優(yōu)惠和培訓(xùn)補(bǔ)貼?！蛾P(guān)于四川省留守兒童扶貧教育的決議》指出到2020年，四川省農(nóng)村貧困人口的衣食住行得到保障。對留守兒童實(shí)施責(zé)任教育扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)支持之一。對于當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)鄉(xiāng)村“留守兒童”的合法教育，不能使得，貧困家庭的學(xué)生因?yàn)閷W(xué)習(xí)而變窮。需要取消當(dāng)?shù)貙W(xué)校之中貧困學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)和書本費(fèi)為貧困家庭的學(xué)生提供數(shù)額較高的助學(xué)金和貸款。二是大力發(fā)展中國主要貧困地區(qū)的留守兒童責(zé)任教育，對接受留守兒童責(zé)任教育的貧困家庭學(xué)生不同的季度給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，對于成績優(yōu)秀，在校表現(xiàn)良好的學(xué)生，可以給予3000元補(bǔ)助，在義務(wù)教育層面對于貧困家庭的留守兒童給予定點(diǎn)支持。

三、四川省雅安市留守兒童的義務(wù)教育現(xiàn)存之法律矛盾

（一）義務(wù)教育存在相關(guān)立法不完善

我國相關(guān)政府部門為了解決義務(wù)教育存在的問題出臺了一系列政策，鼓勵(lì)精準(zhǔn)扶貧的留守兒童義務(wù)教育，包括留守兒童義務(wù)教育權(quán)相關(guān)立法民留守兒童義務(wù)教育監(jiān)護(hù)權(quán)相關(guān)立法。目前，具有的留守兒童義務(wù)教育法律制度較為完善，但只有少數(shù)法律涉及到農(nóng)民留守兒童義務(wù)教育權(quán)，如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國促進(jìn)留守兒童民辦教育法》以及《中華人民共和國義務(wù)教育法》。這些法律規(guī)定了農(nóng)民留守兒童義務(wù)教育的內(nèi)容。但事實(shí)上，卻沒有關(guān)于留守兒童的立法規(guī)則，可操作性差。我國對留守兒童義務(wù)教育沒有系統(tǒng)的專門法律，這導(dǎo)致了在立法上，我國對留守兒童的義務(wù)教育沒有完善的法律制度。農(nóng)民參加留守兒童義務(wù)教育缺乏相關(guān)法律法規(guī)。制度保障。例如，對義務(wù)教育模式、課程體系、評價(jià)體系和留守兒童資金來源沒有明確的定義。在具體培訓(xùn)中，主要依托項(xiàng)目和企業(yè)的具體要求，留守兒童義務(wù)教育培訓(xùn)單位依托自身資源，依托有教育背景的留守兒童義務(wù)教育模式。義務(wù)教育的實(shí)施不能依靠現(xiàn)有法律，有些案例也無法找到特定的規(guī)則可循，在立法標(biāo)準(zhǔn)化方面也存在一些不足。

（二）留守兒童法律實(shí)際運(yùn)作內(nèi)部因素的空缺

留守兒童的出現(xiàn)是由社會(huì)轉(zhuǎn)型，制度改革，人們思想轉(zhuǎn)變和多樣化利益等諸多原因引起的。法律本身有一定的滯后性。在這種情況下，現(xiàn)有的法律規(guī)定將適用于留守兒童。問題說明中存在差距和漏洞。 《憲法》，《刑法》，《民法通則》，《婚姻法》，《未成年人保護(hù)法》和《防止青少年犯罪法》的規(guī)定都包括保護(hù)兒童合法權(quán)利的規(guī)定。利益。但令人深思的是，沒有任何法律法規(guī)能夠有效地保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要》（2011-2020），中國首次將“留守兒童”寫入兒童發(fā)展綱要，但顯然還不夠。正式法律實(shí)際運(yùn)作內(nèi)部因素沒有標(biāo)準(zhǔn)化。它直接影響到留守兒童的基本權(quán)利，例如關(guān)于留守兒童受保護(hù)權(quán)利的“監(jiān)護(hù)權(quán)”條款。標(biāo)準(zhǔn)化的空缺將對留守兒童法律實(shí)踐造成困難。

（三）農(nóng)民教育法律監(jiān)管不嚴(yán)教育平權(quán)受限

在對雅安留守兒童中心在對雅安市分管教育工作的副市長的訪談中，筆者了解到雅安留守兒童從事農(nóng)民留守兒童教育的過程是“接受任務(wù)-宣傳-邀請專家-尋找教室-注冊-教育”，這一簡單而又缺乏對于兒童上學(xué)約束性的程序，導(dǎo)致了農(nóng)民教育法律監(jiān)管不嚴(yán)教育平權(quán)受限這一問題的發(fā)作。教育資源的糟蹋和未能及時(shí)跟進(jìn)教育效果。從雅安留守兒童畢業(yè)生的升學(xué)和就業(yè)定位來看，雅安留守兒童只重視對于簡單內(nèi)容的學(xué)習(xí)，缺乏對于留守兒童興趣的培養(yǎng)。此外，作者還在中國知網(wǎng)還檢索了“農(nóng)村義務(wù)教育”和“留守兒童教育”兩個(gè)主題的文獻(xiàn)，分別有39篇和48343篇相關(guān)研討論文，僅占義務(wù)教育創(chuàng)業(yè)教育研討的0.08%。其他文獻(xiàn)研討側(cè)重于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)教育，反映了學(xué)術(shù)界對留守兒童教育創(chuàng)業(yè)教育研討的忽視，大多是留守兒童教育。留守兒童學(xué)校在留守兒童教育中沒有真正施行創(chuàng)業(yè)教育，導(dǎo)致大多數(shù)留守兒童教育畢業(yè)生缺少創(chuàng)業(yè)認(rèn)識。

四、完善四川省雅安市義務(wù)教育精準(zhǔn)扶貧的法律對策

（一）完善留守兒童義務(wù)教育法律

我國高度重視開展未成年留守兒童的義務(wù)責(zé)任教育，把它作為開展留守兒童教育，農(nóng)村脫貧致富的有效途徑。因而，為了處理留守兒童義務(wù)責(zé)任教育的法令缺陷問題，我國應(yīng)趕快公布《留守兒童義務(wù)責(zé)任教育法》或《留守兒童義務(wù)教育法》等相關(guān)法令，明確政府、培訓(xùn)組織和農(nóng)人的權(quán)利責(zé)任，建立健全農(nóng)村責(zé)任教育制度，促進(jìn)留守兒童義務(wù)教務(wù)的開展。開展留守兒童義務(wù)責(zé)任教育和辦學(xué)形式、教育內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)保證，為留守兒童義務(wù)責(zé)任教育供給法令保護(hù)。相關(guān)法令內(nèi)容可參照國外法令，如美國《莫雷爾法》等，構(gòu)成留守兒童義務(wù)責(zé)任教育“三位一體”形式，確立了留守兒童義務(wù)責(zé)任教育的開展水平、課程體系、資金來源、管理體制等，保證開展的合法化。美國農(nóng)人責(zé)任教育法;農(nóng)業(yè)教育法，構(gòu)成“雙元”法律構(gòu)建。留守兒童義務(wù)教育“元體系”形式規(guī)則了留守兒童義務(wù)責(zé)任教育的組織、教育內(nèi)容和財(cái)務(wù)保證，日本《農(nóng)業(yè)進(jìn)步法》也規(guī)則了留守兒童義務(wù)責(zé)任教育的開展形式、辦學(xué)形式、教育水平緩資金來源。同時(shí)，該法還應(yīng)明確規(guī)則責(zé)任教育部門、農(nóng)人特別是貧困家庭參加責(zé)任教育的優(yōu)惠政策、教師對留守兒童施行責(zé)任教育的補(bǔ)貼、企業(yè)就業(yè)崗位的稅收優(yōu)惠政策，以便保證留守兒童受教育的權(quán)利，終究實(shí)現(xiàn)責(zé)任教育精準(zhǔn)扶貧的方針。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障“留守兒童”的合法權(quán)益

首先，我們必須充分保護(hù)留守兒童的權(quán)利，與他們的父母共同生活?！堵?lián)合國兒童權(quán)利公約》規(guī)定，兒童有權(quán)與父母生活在一起。作為《公約》的締約國，中國應(yīng)完善立法，并在實(shí)踐中確保兒童能夠?qū)崿F(xiàn)與父母在家外工作的權(quán)利。新修訂的義務(wù)教育法保護(hù)留守兒童在父母工作或居住場所的平等。最終為受教育權(quán)提供了法律依據(jù)。另外，為了為解決以“留守兒童”教育為核心的精準(zhǔn)扶貧資金長期管理和項(xiàng)目內(nèi)容重復(fù)的問題，當(dāng)?shù)厥?、縣、鄉(xiāng)三級政府應(yīng)建立統(tǒng)一的縣級義務(wù)教育和留守兒童義務(wù)教育管理機(jī)構(gòu)。并集成，裝備，使用，保證，擔(dān)保和保證。對各部門職業(yè)教育扶貧資源的準(zhǔn)確性進(jìn)行監(jiān)管。例如，要向浙江省杭州市職業(yè)發(fā)展與教育局學(xué)習(xí)，首先要完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制，準(zhǔn)確的義務(wù)教育扶貧管理機(jī)構(gòu)要和諧。精確的貧困管理。實(shí)施義務(wù)教育和扶貧，制定有關(guān)規(guī)定，明確各方的職責(zé)、內(nèi)容、范圍和程序，通過各方的合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)教育和義務(wù)教育和升學(xué)服務(wù)一體化。二是建立健全扶貧辦法，逐步地確定，比較完整地去反映當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧的要求和標(biāo)準(zhǔn)，最終引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)（如第三區(qū)域等組織），對義務(wù)教育和非義務(wù)教育進(jìn)行分類和評估，進(jìn)行質(zhì)量評估，為義務(wù)教育提供優(yōu)惠教育，審查提供優(yōu)惠教育過程和角色。

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（作者簡介：[1]趙春蓮，本科在讀，四川師范大學(xué)，專業(yè)：法學(xué)。[2]周若琪，本科在讀，四川師范大學(xué)，專業(yè)：法學(xué)。[3]張明澤，本科在讀，四川師范大學(xué)，專業(yè)法學(xué)。）