項目制視角下城市社區(qū)建設(shè)研究——以廣州市幸福社區(qū)建設(shè)為例

匡夢葉

（廣東白云學(xué)院社會與公共管理學(xué)院，廣東 廣州， 510450）

一、研究背景

改革開放以來，我國城市基層社會管理格局發(fā)生了很大變化，單位制的解體，使得大量“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社區(qū)人”。但計劃經(jīng)濟時期形成的“全能政府”“無限責(zé)任政府”的觀念并沒有及時轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)居民的物質(zhì)以及精神文化日益豐富，利益訴求也日益多樣化，導(dǎo)致城市基層治理中各種矛盾凸顯。加強城市基層建設(shè)、緩解基層矛盾成為我國城市社區(qū)管理工作的重中之重。

我國社區(qū)建設(shè)的提出以及社區(qū)建設(shè)實踐的推進與我國政府體制改革密不可分，政府力圖通過社區(qū)建設(shè)來實現(xiàn)以社區(qū)制取代原有的街居制，改變政府在基層能力不足的弊端，并試圖推動更多的市民參與到社區(qū)建設(shè)中來。[1]自1991年5月民政部首次提出社區(qū)建設(shè)的概念開始，社區(qū)建設(shè)逐漸成為我國城市管理的核心內(nèi)容，不論是政策層面還是實踐層面，都得到了各級黨委和政府的重視。

在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，全國各地掀起了全面推進城市社區(qū)建設(shè)的熱潮，城市社區(qū)建設(shè)取得了一定成效。經(jīng)過十幾年的實踐發(fā)展和經(jīng)驗總結(jié)，“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”“鹽田模式”等典型的社區(qū)建設(shè)模式逐漸被大家所熟知。而在實際工作中，除了這四種模式之外，全國各地還有很多很好的社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣。

廣州市作為我國改革發(fā)展的先行地，在社區(qū)建設(shè)方面亦出臺了很多政策措施，社區(qū)建設(shè)也取得了很好的成效。廣州市于2012年提出幸福社區(qū)建設(shè)政策，由政府財政出資，對每個參與創(chuàng)建的社區(qū)提供30萬元創(chuàng)建經(jīng)費用于社區(qū)建設(shè)，至2015年底，全市50%的社區(qū)創(chuàng)建成為了幸福社區(qū)。廣州市政府對幸福社區(qū)累計投入超過7億元。[2]不論是從社區(qū)居民滿意度的提升，還是從社會大眾對幸福社區(qū)這項政策的認可度來看，廣州市幸福社區(qū)的政策都取得了一定的成效。

與以往的社區(qū)建設(shè)實踐相比，廣州市“幸福社區(qū)”建設(shè)有三個特色：一是政府為每個參與“幸福社區(qū)”創(chuàng)建的社區(qū)提供30萬元財政經(jīng)費用于創(chuàng)建工作[2]；二是以社區(qū)居委會為中心的創(chuàng)建主體通過需求調(diào)研了解本社區(qū)需求，以本社區(qū)居民服務(wù)需求為導(dǎo)向，提出適合本社區(qū)的創(chuàng)建方案，社區(qū)的創(chuàng)建工作具有很大的自主性；三是以分類創(chuàng)建為路徑，每個參與創(chuàng)建的社區(qū)根據(jù)自身特色，自主選擇不同的創(chuàng)建路徑。

因此可以說，廣州市幸福社區(qū)建設(shè)是將社區(qū)建設(shè)項目化的一種方式，即政府向社區(qū)轉(zhuǎn)移支付30萬元建設(shè)經(jīng)費，社區(qū)根據(jù)自身需求合理使用經(jīng)費來建設(shè)社區(qū)。[2]這種以需求為出發(fā)點，以項目為載體的社區(qū)建設(shè)形式在一定程度上發(fā)揮了社區(qū)的自主性和積極性，也是當(dāng)前我國很多地方政府自上而下推動社區(qū)建設(shè)的一種機制。本文以廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目為例，以項目制為研究視角，借鑒實踐社會學(xué)的研究方法，在項目制框架內(nèi)，以項目實踐過程為時間軸，對廣州市幸福社區(qū)建設(shè)中的各方主體的行動邏輯及項目運作邏輯進行研究。

二、文獻評述與理論視角

(一) 已有研究回顧

社區(qū)建設(shè)的研究是伴隨著社區(qū)建設(shè)的實踐興起的。1991年，民政部首次提出社區(qū)建設(shè)的概念后，各級黨委和政府紛紛出臺了一系列的政策措施推進社區(qū)建設(shè)。隨著實踐的推進，對于社區(qū)建設(shè)的研究也越來越多。單位制的解體、城市化的加速以及基層管理體制的改革，更直接推動了社區(qū)建設(shè)的研究，特別是在2000年之后，學(xué)術(shù)界對于社區(qū)建設(shè)的研究呈現(xiàn)出“井噴”的蓬勃現(xiàn)象。

西方發(fā)達國家的社區(qū)建設(shè)實踐早于我國，歐洲早期的救濟工作、18世紀末19世紀中葉德國部分城市實施的濟貧改革、19世紀末英國和美國發(fā)起社區(qū)睦鄰組織運動等都是社區(qū)建設(shè)的實踐探索；二戰(zhàn)以后，聯(lián)合國通過“社區(qū)發(fā)展計劃”來推動社區(qū)發(fā)展，借以推動基層社會改造。[3]由此可以看到，西方國家社區(qū)建設(shè)的實踐包含在社區(qū)發(fā)展運動中。

通過對相關(guān)文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，不同的時代背景、不同的學(xué)者對社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵的理解都有所不同。如上文所述，西方國家的社區(qū)建設(shè)實踐往往是跟社區(qū)發(fā)展運動結(jié)合在一起的，單獨對社區(qū)建設(shè)進行定義的比較少。Weil M O認為社區(qū)建設(shè)是指那些能夠支持和促進個人、團體、組織與社區(qū)之間的積極聯(lián)系的活動、實踐和政策。[4]Gardner J W將社區(qū)建設(shè)包括具體化為十個方面：多樣性及整體融合；共同的價值基礎(chǔ)；關(guān)懷、信任和團隊合作；有效的內(nèi)部溝通；社區(qū)參與；肯定；社區(qū)之外的聯(lián)系；關(guān)注年輕人的發(fā)展；社區(qū)發(fā)展規(guī)劃；相關(guān)機制建設(shè)。[5]中國香港社區(qū)工作教育工作者聯(lián)席會議則把社區(qū)建設(shè)具體化為三方面:社區(qū)發(fā)展、社區(qū)參與和提高居民的地區(qū)意識。[6]王思斌認為社區(qū)建設(shè)實質(zhì)上是一個社區(qū)發(fā)展過程，是一個復(fù)雜的經(jīng)濟、政治和社會過程，強調(diào)基層民主的發(fā)展，目的在于強化社區(qū)要素，增進社區(qū)機能。[7]唐忠新認為社區(qū)建設(shè)是對社區(qū)工作的總體概括，是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量和整體素質(zhì)，促進社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的過程，也是社區(qū)資源和社區(qū)力量的整合過程。[8]

本研究結(jié)合我國社區(qū)建設(shè)實際，借鑒王思斌和唐忠新的定義，將社區(qū)建設(shè)定義為：社區(qū)建設(shè)是一項內(nèi)容廣泛的系統(tǒng)工程，其實質(zhì)是對我國傳統(tǒng)城市管理體制的改革。我國的城市社區(qū)建設(shè)主要是指城市基層社會在黨和政府的支持指導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，整合社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，促進社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程。

上文提到，社區(qū)建設(shè)的研究是伴隨著社區(qū)建設(shè)的實踐興起的。在社區(qū)建設(shè)實踐中，國內(nèi)外涌現(xiàn)出很多典型的做法，學(xué)者們對這些實踐進行總結(jié)歸納分類，提出不同的社區(qū)建設(shè)模式。

對于國外社區(qū)建設(shè)，依據(jù)政社力量的大小，學(xué)者們總結(jié)了三種模式。一是社區(qū)自治模式。該種模式政府行為與社區(qū)行為比較分離，政府對于社區(qū)的干預(yù)較少且以間接干預(yù)為主[9]，各類社團組織是社區(qū)建設(shè)的主體，實行民主管理。該模式以美國為代表，社區(qū)內(nèi)沒有政府基層組織或派出機構(gòu)，主要依靠社區(qū)居民自由組合、民主選舉產(chǎn)生的社團組織來形式社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)智能，居民的自主意識及服務(wù)意識較強，社區(qū)志愿者規(guī)模較大。[10]二是政府主導(dǎo)模式。該種模式政府直接干預(yù)社區(qū)建設(shè)，政府行政力量對社區(qū)建設(shè)有著較強的控制力，公眾很少參與到社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)中。[11]該模式以新加坡為代表，政府中設(shè)有國家住宅發(fā)展局，負責(zé)指導(dǎo)和管理社區(qū)工作。同時，政府通過對社區(qū)組織給予物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，來把握社區(qū)活動的方向，社區(qū)的經(jīng)費主要來源于政府撥款和社會贊助。[12]三是混合型模式。該模式政府與社團共同進行社區(qū)建設(shè)，政府對社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)進行規(guī)劃和指導(dǎo)，并撥付經(jīng)費；在實際建設(shè)中則以各種社會力量為主導(dǎo)，官方力量與民間力量交織在一起，共同建設(shè)社區(qū)。[13]該模式以日本為代表，主要由自治省負責(zé)社區(qū)工作，地方政府設(shè)立社區(qū)建設(shè)委員會、活動自治科等帶有行政色彩的自治組織，政府負責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)建設(shè)工作，并且提供相應(yīng)的社區(qū)建設(shè)資金；設(shè)有專門的機構(gòu)收集居民對于地域管理的意見，居民主動參與社區(qū)管理。[12]

對于國內(nèi)社區(qū)建設(shè)，依據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)驗，比較典型的模式有三種。一是沈陽模式。該模式將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會的范圍上，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會作為社區(qū)自治的主體組織。[13]其中，社區(qū)成員代表大會是決策層，是社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)，職能包括選舉、決策、罷免、評議、監(jiān)督等；社區(qū)協(xié)商議事委員會是議事層、監(jiān)督層，職能包括建議、議事、協(xié)商、評議等；社區(qū)居委會是執(zhí)行層，負責(zé)自治事務(wù)的處理，職能包括執(zhí)行管理、組織活動、日常事務(wù)管理等。[14]二是上海模式。該模式的特色在于“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)格”的管理體制，其中“兩級政府”指市、區(qū)兩級政府，“三級管理”指市政府、區(qū)政府、街道辦事處對社區(qū)建設(shè)所實施的管理，“四級網(wǎng)格”是指在街道內(nèi)設(shè)立市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會以及財政經(jīng)濟委員會。該模式是針對以往“兩級政府、兩級管理”的體制提出來的，在“兩級政府、兩級管理”體制下，強調(diào)市、區(qū)兩級政府的職能，忽略了街道辦事處的作用。[15]三是江漢模式。該模式主要是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)模式，其特點是在依照沈陽模式建立社區(qū)自治組織體系后，明確提出社區(qū)自治的目標，并將轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治作為實現(xiàn)這一目標的基本路徑；注重理順政府(包括街道辦事處和政府部門)與居委會的關(guān)系；強調(diào)居委會與街道、政府部門的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系；街道辦事處和政府部門負責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)，居委會服務(wù)社區(qū)自治，負責(zé)社區(qū)自治事務(wù)。[14]

由此可知，依據(jù)政府與社會力量在社區(qū)建設(shè)中的作用大小，大致可以將社區(qū)建設(shè)劃分為三種類型：大政府小社會的社區(qū)建設(shè)模式、小政府大社會的社區(qū)建設(shè)模式、政社合作的社區(qū)建設(shè)模式(見表1)。

表 1 社區(qū)建設(shè)類型

通過對上述相關(guān)研究文獻的分析可知，社區(qū)建設(shè)的研究離不開社區(qū)建設(shè)的實踐，而關(guān)于我國社區(qū)建設(shè)實踐模式的研究，大部分都是在政府與社會二元視角下開展的，自“沈陽模式”“上海模式”“江漢模式”提出來之后，很少再有其他新的社區(qū)建設(shè)模式被總結(jié)出來。但是，在不同時期不同社會制度環(huán)境下，社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵及其側(cè)重點應(yīng)該是不同的。隨著我國社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，在社區(qū)建設(shè)主體方面，越來越強調(diào)多元主體，即強調(diào)政治、經(jīng)濟及社會力量的合作，需動員社區(qū)居民的參與[16]；同時，要重視共同體思想和社區(qū)公共精神的構(gòu)建[17]。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)的實踐就是在這種背景下出現(xiàn)的，而對此類實踐的研究，目前還比較缺乏。

(二) 研究的理論視角

計劃經(jīng)濟時期，我國城市基層管理體制以單位制為主，單位包攬了居民的社會管理、社會服務(wù)、社會支持等各方面的職能。在這種體制下，現(xiàn)代意義上的市場、社會比較難發(fā)育起來，出現(xiàn)了政社不分、生產(chǎn)效能低下等問題。改革開放以來，隨著單位制解體，國家與社會逐漸分離開來。一方面，政府開始轉(zhuǎn)變職能，政府直接控制和干預(yù)逐漸減少，政府的角色從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變；另一方面，社會力量開始發(fā)展壯大，企業(yè)、社會組織等得到了較大發(fā)展，為有效承接政府轉(zhuǎn)移的社會管理和服務(wù)功能提供了組織基礎(chǔ)。項目現(xiàn)象就是在單位制解體后出現(xiàn)的，在政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。

在社會管理領(lǐng)域，項目現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國財政支付手段的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。20世紀90年代中期以來，國家財政收入和分配制度進行了一系列改革，國家財政開始通過轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源；即采用專項支付或者項目資金的方式自上而下地分配資源，而地方政府或者基層則需要通過申請項目的方式來獲得相關(guān)資源。這種以項目為載體的資源配置現(xiàn)象也得到了學(xué)者們的關(guān)注，特別是2010年以來，學(xué)術(shù)界對這種項目現(xiàn)象的研究也越來越多。經(jīng)過學(xué)者們的總結(jié)提煉，出現(xiàn)了“項目制”“項目治國”“項目治理”等概念。

所謂“項目”，原本是指一種事本主義的動員或組織方式，“項目制”意義中的“項目”，并不是寬泛意義上的項目，而是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式，[18]將其放在項目制框架內(nèi)進行分析，其實就是通過對項目的制定、申請、審核、分配、檢查與應(yīng)對等一系列環(huán)節(jié)和過程進行研究，來探索項目的運作模式及其背后所反映的治理邏輯。

項目制不單指某個項目的運作過程或者項目管理中的制度，而是一種體制，一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各個領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。[19]項目制運作可理解為一種以完成特定目標和任務(wù)的組織性活動，政府、社會組織、社區(qū)和居民因項目制運作而暫時結(jié)成特定情境中的“任務(wù)型組織”，它的特點是以完成項目制的任務(wù)為目標，以契約文本和政府文件制度為行動指向和協(xié)商基礎(chǔ)。[20]對項目制進行研究，除了項目本身的事本主義意義之外，項目背后所隱含的制度邏輯和項目框架內(nèi)各個主體的行動策略，更是需要關(guān)注的內(nèi)容。

在項目制視角下，我們將項目作為研究的載體，通過分析項目的運作模式、項目框架內(nèi)的行動主體、各個主體相互之間的關(guān)系及各自的行動策略，來探討項目背后所反映的治理邏輯。項目從其制定、實施到目標實現(xiàn)，是一個動態(tài)的實踐過程。本文以項目運行過程為時間軸，在項目制框架內(nèi)，對廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目的運作模式、項目主體的行動策略及項目背后所反映的治理邏輯進行研究，并主要關(guān)注6個問題：項目現(xiàn)象所處的社會制度環(huán)境，即實踐空間；項目運作的實踐過程及其運作模式；項目框架內(nèi)有哪些行動主體及各個主體之間的關(guān)系；各個行動主體所使用的技術(shù)和策略；影響項目過程和運作模式的中間變項有哪些；項目背后的治理邏輯。

三、廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目基本情況

(一) 廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目概況

廣州市幸福社區(qū)建設(shè)是在全國的幸福話語體系下開展的，廣東省在“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)中明確提出把“加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東”作為未來五年各項工作的核心。[21]中國共產(chǎn)黨廣東省第十一次黨代會再次重申了“建設(shè)幸福廣東”的工作目標，提出建設(shè)幸福廣東是轉(zhuǎn)型升級的價值追求和目的，是貫穿社會主義初級階段的目標和任務(wù)。[22]中國共產(chǎn)黨廣州市第十次黨代會工作報告以“堅持科學(xué)發(fā)展，牢記執(zhí)政為民，為率先轉(zhuǎn)型升級建設(shè)幸福廣州而努力奮斗”為主題，明確了“率先轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)幸福廣州”的目標任務(wù)，提出了推進新型城市化發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想，確立了“低碳經(jīng)濟、智慧城市、幸福生活”三位一體的發(fā)展理念，將打造城鄉(xiāng)幸福社區(qū)作為增進民生福祉的一項重要工作內(nèi)容。[23]

廣州市幸福社區(qū)建設(shè)工作與以往的“平安社區(qū)”“綠色社區(qū)”“文明社區(qū)”等創(chuàng)建工作一樣，選擇的是從試點到全面推開的模式(見表2)。2012年10月，廣州市啟動幸福社區(qū)創(chuàng)建試點工作，全市26個市級試點社區(qū)開展幸福社區(qū)創(chuàng)建工作。[23]2013年7月，廣州市召開了幸福社區(qū)創(chuàng)建試點工作總結(jié)暨2013年創(chuàng)建工作啟動大會，會上總結(jié)了廣州市幸福社區(qū)創(chuàng)建試點的經(jīng)驗做法，并且對接下來的創(chuàng)建工作做出了全面部署，提出從2013年5月起，廣州市將分三批次按照全市城市社區(qū)20%、15%、15%的比例，全面推進幸福社區(qū)創(chuàng)建活動，力爭至2015年底，將全市50%以上的城市社區(qū)打造成為“社區(qū)安全又舒適、鄰里友善互關(guān)心、社區(qū)事務(wù)齊參與、社區(qū)幸福共分享”的幸福社區(qū)，推動幸福廣州建設(shè)。[23]隨后，廣州市幸福社區(qū)創(chuàng)建工作在全市分三批推開，首批創(chuàng)建活動從2013年5月至2014年2月，有317個社區(qū)參與；第二批創(chuàng)建活動從2014年3月至2014年12月，有314個社區(qū)參與；第三批創(chuàng)建活動從2015年1月至2015年12月，有167個社區(qū)參與。[23]

表 2 廣州市幸福社區(qū)創(chuàng)建情況

(二) 廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中的參與主體

在“多元治理、多元參與、多元服務(wù)”理念的指導(dǎo)下，廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目動員了多方主體參與，其具體主體和職責(zé)見表3。

表 3 廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中的實踐主體

四、項目制視角下廣州市幸福社區(qū)建設(shè)的執(zhí)行過程和運作邏輯

廣州市幸福社區(qū)建設(shè)工作的亮點之一就是政府財政對每個參與創(chuàng)建的社區(qū)，提供30萬元創(chuàng)建經(jīng)費用于幸福社區(qū)建設(shè)工作[2]，社區(qū)在需求調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出適合本社區(qū)的創(chuàng)建方案，并提出創(chuàng)建資金使用方案。創(chuàng)建方案及資金使用方案經(jīng)上級政府(街道辦事處)審批同意之后，社區(qū)就可以依據(jù)創(chuàng)建方案建設(shè)社區(qū)。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)，遵循的是項目運作邏輯，即政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式向基層支付項目運作經(jīng)費(社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費)，基層通過項目設(shè)計(創(chuàng)建方案)及項目實施(創(chuàng)建行為)來最終達到項目目標(社區(qū)建設(shè)目標)，如圖1所示。

圖 1 廣州市幸福社區(qū)項目運作過程

項目作為各個行動主體互動和博弈的平臺，承載著各方主體的利益訴求，項目的運作方式也體現(xiàn)出項目框架內(nèi)各個主體之間的權(quán)力利益關(guān)系。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中涉及的主體較多，每個主體都在幸福社區(qū)建設(shè)項目中扮演不同的角色并承擔(dān)著一定的職責(zé)。受論文篇幅所限，依據(jù)各個主體在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中的角色重要程度，本研究主要探討項目發(fā)包方、打包方、抓包方三個實踐主體的行動策略及其背后的實踐邏輯。

借鑒折曉葉、陳嬰嬰等學(xué)者提出的項目制分級運作機制，我們依據(jù)項目由上級政府到基層社區(qū)的運行軌跡來分析項目發(fā)包方、打包方、抓包方的行動邏輯。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，廣州市民政局是幸福社區(qū)建設(shè)項目的發(fā)包方，各區(qū)民政局以及街道辦事處是項目的打包方，各個社區(qū)居委會是項目的抓包方，如圖2所示。

(一) 項目發(fā)包方

1. 項目發(fā)包方的角色

在廣州市市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，廣州市民政局成立了廣州市幸福社區(qū)工作辦公室，具體負責(zé)廣州市幸福社區(qū)創(chuàng)建及評估工作的組織實施，承擔(dān)著項目規(guī)劃者、資源分配者、組織協(xié)調(diào)者等角色。

(1)項目規(guī)劃者。項目的規(guī)劃直接關(guān)系到項目的運作模式，也決定了各實踐主體在項目中所處的位置及承擔(dān)的角色。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，廣州市民政局作為項目發(fā)包方，承擔(dān)著項目規(guī)劃職能。廣州市幸福社區(qū)工作辦公室在總結(jié)廣州市幸福社區(qū)創(chuàng)建試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制訂了《廣州市創(chuàng)建城市幸福社區(qū)工作方案》(穗幸福社區(qū)[2013]35號文)，包括指導(dǎo)思想、工作原則、工作目標、工作任務(wù)、工作步驟、工作措施等內(nèi)容，對廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目進行了整體規(guī)劃。①項目發(fā)包方的規(guī)劃職能主要通過向下發(fā)文的方式實施，廣州市幸福社區(qū)工作辦公室下發(fā)的各類文件基本上規(guī)定了項目如何運作、項目實施進程、項目相關(guān)方的職責(zé)等問題。

(2)資源分配者。項目不僅是各方主體互動和博弈的平臺，其運作模式也體現(xiàn)了資源分配方式。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，各個參與創(chuàng)建的社區(qū)均能獲得財政提供的30萬元創(chuàng)建資金。根據(jù)幸福社區(qū)整體規(guī)劃，三批創(chuàng)建工作完成之后，廣州市有50%的社區(qū)將建設(shè)成為幸福社區(qū)；也就是說，幸福社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費并非覆蓋所有社區(qū)，只有50%的社區(qū)能夠獲得30萬元創(chuàng)建經(jīng)費。[2]由此可知，哪些社區(qū)能夠獲得創(chuàng)建經(jīng)費、在什么時間獲得創(chuàng)建經(jīng)費等問題就直接關(guān)系到項目資源的分配問題。作為項目發(fā)包方，廣州市民政局資源分配功能主要體現(xiàn)在創(chuàng)建社區(qū)的確定上，在每一批次創(chuàng)建工作開始之前，都需要確定好創(chuàng)建的社區(qū)數(shù)量，再根據(jù)實際情況將創(chuàng)建名額分配給各個區(qū)。在各個街道、區(qū)民政局確定轄內(nèi)參與創(chuàng)建的社區(qū)后，市民政局最后還需要對名單進行審核。

(3)組織協(xié)調(diào)者。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目覆蓋的范圍廣、涉及主體多、項目周期長，作為項目發(fā)包方，廣州市民政局承擔(dān)著組織協(xié)調(diào)的工作。有別于“平安社區(qū)”“綠色社區(qū)”的創(chuàng)建，“幸?！北旧硎且粋€抽象且綜合性較強的概念，且我國政府部門的劃分是按照職能進行條線劃分的，“幸福社區(qū)”建設(shè)涉及的職能部門較為廣泛。因此，在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，需要協(xié)調(diào)的主體較多。廣州市民政局作為項目發(fā)包方，承擔(dān)著項目的組織協(xié)調(diào)工作，包括項目制定時征求各個職能部門的意見建議、項目實施過程中督促各個職能部門依據(jù)居民意見完善各自職能等。通過梳理《廣州市創(chuàng)建城市幸福社區(qū)工作方案》(穗幸福社區(qū)[2013]35號文)，在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，項目發(fā)包方需要協(xié)調(diào)的工作主體多達23個(見表4)。②

圖 2 項目制下廣州市幸福社區(qū)項目內(nèi)實踐主體

表 4 廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中涉及的職能部門

綜上所述，廣州市民政局作為幸福社區(qū)建設(shè)項目的發(fā)包方，在整個項目運作過程中承擔(dān)著項目規(guī)劃者、資源分配者、組織協(xié)調(diào)者的角色。

2. 項目發(fā)包方的行動邏輯

那么，作為項目發(fā)包方的廣州市民政局，其行動又遵循著怎樣的邏輯呢？作為政府機關(guān)，廣州市民政局在發(fā)布項目中首要考慮的是績效問題，主要涉及四個方面：項目成本、項目投入、項目產(chǎn)出、項目效果。在此，我們借鑒政府績效評估中的“三E”標準來探討廣州市民政局行動所遵循的邏輯。

(1)效益邏輯?！靶б妗笔侵改骋惶囟ㄏ到y(tǒng)運轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的實際效果和利益。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目是“幸福廣州”整體規(guī)劃的具體政策體現(xiàn)，是在整個幸福廣東建設(shè)的大背景下開展的。廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目承載著由上而下的政策意圖，作為項目發(fā)包方的廣州市民政局，必須在整體政策框架內(nèi)活動。

(2)效率邏輯。“效率”是指以盡可能少的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出。項目作為政府財政轉(zhuǎn)移支付的一種方式，上級政府在發(fā)布項目過程中，往往也會考慮如何有效地動員地方資源，獲得盡可能多的產(chǎn)出。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，經(jīng)常會聽到基層工作人員說“廣州市幸福社區(qū)建設(shè)經(jīng)費就像是一碟醬油，政府的目的其實是通過這碟醬油引出一只雞”。在實際的項目運作過程中，幸福社區(qū)建設(shè)也的確動員了很多資源。

(二) 項目打包方

在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目運行過程中，各個區(qū)民政局都會對應(yīng)成立區(qū)級幸福社區(qū)工作辦公室，各個街道辦事處也會有專人負責(zé)本街道幸福社區(qū)相關(guān)工作。

1. 項目打包方的角色

(1)資源再分配者。如上文所述，作為項目發(fā)包方的廣州市民政局是項目資源的分配者，決定著每一批創(chuàng)建幸福社區(qū)的數(shù)量以及各個區(qū)參與創(chuàng)建的社區(qū)數(shù)量，對整個廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目資源進行了第一次分配。各區(qū)民政局根據(jù)項目發(fā)包方分配的名額以及本區(qū)的實際對資源進行第二次分配，確定每個街道最終有多少個社區(qū)參與創(chuàng)建。而各個街道則會依據(jù)上級給定的名額以及本街的實際情況對資源進行第三次分配，最終決定本街具體參與創(chuàng)建的社區(qū)。由此可以看出，作為項目打包方的各區(qū)民政局以及各個街道辦事處扮演著資源再分配者的角色。

(2)上傳下達者。項目發(fā)包方一般是通過政策文件的形式來傳達項目意圖及項目實施要求，而文件的下發(fā)形式是按層級逐級下發(fā)，因此，作為項目打包方的各區(qū)民政局及各個街道辦事處需要向下傳達上級工作要求。同時，廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中的一項重要保障機制就是反饋機制，反饋機制要求從基層到項目發(fā)包方的反饋溝通渠道要順暢，即基層在創(chuàng)建中遇到的難題、基層居民的意見建議等需要及時反饋至項目發(fā)包方，作為項目打包方的各區(qū)民政局以及各街道辦事處，需要行使由下向上的傳達功能。

綜上所述，在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，各區(qū)民政局以及各街道辦事處作為項目打包方，扮演著資源再分配者以及上傳下達者的角色。

2. 項目打包方的行動邏輯

那么，項目打包方的行動又遵循著怎樣的邏輯呢？上文說到，作為政府機關(guān)的項目發(fā)包方，廣州市民政局在項目發(fā)包的過程中，需要考慮政府績效的問題。同樣，作為政府機關(guān)的項目打包方，各區(qū)民政局以及政府派出機構(gòu)的各街道辦事處，也需要考慮績效問題；此外，還需要考慮轄內(nèi)的整體規(guī)劃問題。在資源第一次分配過程中，項目發(fā)包方僅僅是在數(shù)量上進行分配，而在資源第二次分配及第三次分配過程中，項目打包方則直接決定了將資源分配給誰。這就給了項目打包方極大的自主決策權(quán)，將項目進行打包的過程，也是打包方加入地方發(fā)展戰(zhàn)略意圖的過程。由此，我們可以依據(jù)項目打包方在項目中所處的位置來分析其行動邏輯。

(1)完成任務(wù)邏輯。作為項目打包方，向上需要對項目發(fā)包方負責(zé)，最基本的就是需要達到項目的相關(guān)要求。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，這些要求體現(xiàn)在兩個方面：一是完成規(guī)定數(shù)量的社區(qū)創(chuàng)建工作，二是提供相應(yīng)的配套政策支持。針對第一個要求，項目打包方從任務(wù)完成的角度出發(fā)，一般都會選擇最容易達成目標的方式來完成任務(wù)，因此，在創(chuàng)建社區(qū)的選擇上，那些基礎(chǔ)條件比較好的社區(qū)更容易成為參與創(chuàng)建的社區(qū)。針對第二個要求，配套政策包括兩個方面：一方面是相關(guān)的配套機制措施，另一方面是配套資金。項目打包方可以借助項目的合法性，通過配套機制以及配套資金的方式來加強自身的動員能力。在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，各個區(qū)以及各個街道的基本情況不一樣，相關(guān)的配套政策也不一樣。有些區(qū)經(jīng)濟條件比較好，相應(yīng)的配套資金就會多，例如原蘿崗區(qū)(現(xiàn)合并到黃埔區(qū))在第二批幸福社區(qū)創(chuàng)建過程中，區(qū)層面就直接提供了七百多萬元作為創(chuàng)建經(jīng)費，由各個參與創(chuàng)建的社區(qū)通過創(chuàng)投的方式來爭取相關(guān)資金。③

(2)“項目—發(fā)展”邏輯。對于項目打包方來說，在完成上級要求的基本項目任務(wù)的同時，通過項目帶動本轄區(qū)的發(fā)展也是重要的目標。與以往的“平安社區(qū)”那種單一部門的創(chuàng)建活動不一樣，幸福社區(qū)建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，涉及的主體較多，對于打包方來說，能夠動員的資源也更多。因此，在打包的過程中，各區(qū)民政局以及街道辦事處通常會加入轄內(nèi)社區(qū)整體發(fā)展的規(guī)劃意圖。

(三) 項目抓包方

1. 幸福社區(qū)建設(shè)的多元主體

在一個社區(qū)內(nèi)，幸福社區(qū)的建設(shè)主體是多元的，包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、轄內(nèi)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民等，如圖3所示。

2. 項目抓包方的行動邏輯

雖然幸福社區(qū)建設(shè)主體是多元的，但最終的落實主體還是社區(qū)居委會。因此，在項目制分析框架下，我們在分析項目抓包方的行動策略和行動邏輯時，主要分析社區(qū)居委會這一主體。在幸福社區(qū)建設(shè)項目中，作為項目抓包方，社區(qū)居委會的工作主要包括：(1)收集社區(qū)居民需求，立足社區(qū)實際制定創(chuàng)建工作方案；(2)依據(jù)創(chuàng)建方案完成創(chuàng)建工作；(3)作為被評估方接受評估。

圖 3 幸福社區(qū)建設(shè)中的多元主體[23]

由于社區(qū)居委會的不同態(tài)度會導(dǎo)致非常不同的行動策略，因此我們需要分類進行分析。社區(qū)居委會對于幸福社區(qū)創(chuàng)建及評估工作有三種態(tài)度：第一種是積極面對，把創(chuàng)建工作當(dāng)成一個契機，這類社區(qū)對創(chuàng)建工作比較重視，創(chuàng)建成果也相對較好；第二種是消極應(yīng)對，把創(chuàng)建工作當(dāng)成一次檢查，面對評估方通常是敷衍的態(tài)度，但還是會完成相應(yīng)的工作；第三種是抱怨型，即社區(qū)本身沒有創(chuàng)建意愿，覺得創(chuàng)建工作增加了自己的工作量，面對評估方有抱怨情緒，不愿完成創(chuàng)建工作(見表5)。

表 5 不同類型社區(qū)居委會的行動策略和邏輯

五、結(jié)論與反思

在項目制視角下，項目現(xiàn)象背后的治理邏輯是需要我們重點關(guān)注的問題，那么，廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目反映了怎樣的治理邏輯呢？

(一) 幸福社區(qū)建設(shè)受科層制和項目制的雙向制約和影響

盡管廣州市幸福社區(qū)建設(shè)采取了項目化的運作方式，讓社區(qū)能夠從居民需求出發(fā)來規(guī)劃社區(qū)建設(shè)項目，有了更多的自主性，但這并不意味著政府完全退出社區(qū)。在幸福社區(qū)建設(shè)過程中，政府通過其自身所享有的資源分配權(quán)力介入項目運作過程，使得幸福社區(qū)項目制運作受到科層制和項目制的雙重影響。這里所說的政府，包括作為項目發(fā)包方的廣州市民政局、作為項目打包方的各個區(qū)民政局及街道辦事處，以及在幸福社區(qū)評估指標制定及社區(qū)建設(shè)過程中起著重要作用的各相關(guān)職能部門。在幸福社區(qū)建設(shè)項目運作過程中，滲透著科層制邏輯，蘊含著一種自上而下的管理，這在財權(quán)和事權(quán)兩方面都有所體現(xiàn)。在財權(quán)方面，項目發(fā)包方和項目打包方?jīng)Q定著幸福社區(qū)建設(shè)經(jīng)費最終落實到哪個社區(qū)，而作為項目抓包方的社區(qū)居委會，沒有自己的財政賬戶，想要使用經(jīng)費必須向上申請。這在一定程度上影響了項目運作效率和效益。在事權(quán)方面，受科層制影響，上級政府享有絕對權(quán)威，在幸福社區(qū)建設(shè)項目運作過程中，這種權(quán)威通過各種行政指令來體現(xiàn)。面對來自上級的行政指令，下級政府及基層社區(qū)只能遵從。這種單向化的溝通方式對于項目運作亦有一定消極影響。

(二) 各參與主體利益分化導(dǎo)致項目目標異化

項目作為一種事本主義的動員或組織方式，要求各個參與主體明確項目目標，并能夠以項目目標為導(dǎo)向規(guī)范自身行為以使項目成效最大化。但通常在項目實際運作過程中，各參與主體由于自身利益的存在，難以實現(xiàn)最佳合作，導(dǎo)致項目制內(nèi)各項資源的浪費。就幸福社區(qū)建設(shè)來看，項目發(fā)包方、項目打包方以及項目抓包方各自所承擔(dān)的角色以及行動邏輯存在著差異，利益訴求亦各不相同。作為項目發(fā)包方和項目打包方，廣州市民政局、各區(qū)民政局以及街道辦事處必然要求在一定項目成本的投入下產(chǎn)出最大的治理效益。但由于他們本身并不直接參與社區(qū)建設(shè)行為，在項目分配過程中多依靠行政指令來約束項目抓包方的行為，這本身就會在一定程度上影響項目運作。而作為項目抓包方，這種以項目為載體的社區(qū)建設(shè)工作對于社區(qū)居委會來說是日常工作之外的額外工作。盡管在頂層設(shè)計上，社區(qū)建設(shè)的主體是多元的，但在實際項目運作過程中，社區(qū)建設(shè)的任務(wù)絕大部分壓在社區(qū)居委會身上，屬于典型的“權(quán)力小、責(zé)任重”。同時，因為缺乏對項目抓包方的激勵機制，本社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的成效對于社區(qū)工作人員本身并無太大影響，故難以調(diào)動社區(qū)工作人員的積極性。

(三) 項目化運作方式給社區(qū)帶來了累積性的貧富差距

在對項目現(xiàn)象進行分析時，折曉葉等學(xué)者認為在“項目進村”的過程中，在“抓兩頭”的思路影響下，“示范村”和“薄弱村”更容易爭取到項目。[18]這種現(xiàn)象在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中同樣存在。社區(qū)是否參與創(chuàng)建幸福社區(qū)、什么時候參與幸福社區(qū)都不是由社區(qū)自己決定的，而是由街道辦事處來決定。街道辦事處從更容易考核達標的角度考慮，一般都會優(yōu)先考慮轄內(nèi)基礎(chǔ)較好的社區(qū)參與創(chuàng)建，而那些條件差、居委工作不積極的社區(qū)則可能沒有機會獲得創(chuàng)建經(jīng)費。這就導(dǎo)致基礎(chǔ)好的社區(qū)越來越好，而基礎(chǔ)差的社區(qū)則沒有機會變好，社區(qū)之間就會出現(xiàn)累積性的貧富差距。

(四) 社會工作在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用

近幾年，我國社會工作得到了較快發(fā)展，專業(yè)社工數(shù)量和社工機構(gòu)數(shù)量越來越多，社會工作在社會各個領(lǐng)域發(fā)揮的作用也越來越大。而社區(qū)作為社會的基本單元，其建設(shè)自然需要社工的參與，在廣州市幸福社區(qū)建設(shè)項目中，可以看到社會工作發(fā)揮著重要作用。首先，在幸福社區(qū)評估標準中有關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)的指標，而社區(qū)服務(wù)需要由社工來提供，社工直接參與到社區(qū)建設(shè)中；其次，由于幸福社區(qū)評估標準復(fù)雜，需要完成大量文書工作，社區(qū)居委會在完成這些工作的時候會主動尋求社區(qū)的幫助；最后，在幸福社區(qū)評估專家中，有大量來自高校從事社會工作教學(xué)的學(xué)者以及來自一線的社工服務(wù)人員，社會工作通過評估促進了社區(qū)建設(shè)工作。

注釋

①②③2013年底至2015年底，通過參與廣州市幸福社區(qū)評估相關(guān)工作獲得有關(guān)資料。