中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究綜述

齊 麗 1234李 娜 5

（1.陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司，陜西 西安 710075；2.陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責任公司，陜西 西安 710075；3.陜西省土地整治工程技術(shù)研究中心，陜西 西安 710075；4.自然資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西 西安 710075；5.北京華源厚土土地整理規(guī)劃設(shè)計有限公司，北京 100193）

1 引言

中國現(xiàn)處于高速發(fā)展階段，隨著整體社會經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)力的不斷提升，土地利用由粗放向集約轉(zhuǎn)變勢在必行。隨著城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，今后各項建設(shè)對土地的需求日益增加，建設(shè)用地的供需矛盾將更加突出[1]。土地一直作為一種稀缺資源存在，而土地整理作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系、增加土地效益、優(yōu)化配置土地資源和提高土地供給能力的重要途徑，在可以預(yù)見的未來對于緩解人與土地的矛盾、集約利用土地將發(fā)揮更大的作用[2]。土地整理有多種形式，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤屬于土地整理范圍。

土地整理指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[3]。

所謂的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標[4]。

2 中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究

2.1 “掛鉤”政策的發(fā)展

2000年國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果表明，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村宅基地面積165 000 km2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的67.3%。為集約利用土地，國務(wù)院2004-10下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）文件，其中明確指出：“解決中國建設(shè)用地的供應(yīng)問題，出路就是農(nóng)村土地?！痹撐募某雠_意味著“增減掛鉤”由理論到實踐的轉(zhuǎn)變。國土資源部于2005-10出臺了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對試點工作的基本要求和政策進行了明確規(guī)定。國土資源部于2006年發(fā)布了《關(guān)于天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》的文件，確定了五個省（市）為“增減掛鉤”試點區(qū)，分別是江蘇、湖北、天津、四川、山東。國土資源部在2007-07發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》，就“增減掛鉤”試點工作有關(guān)問題進行了進一步規(guī)范[5]。國土資源部于2008年中旬發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，又新納入了19個省作為增減掛鉤試點，標志著中國城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作正式納入依法管理的軌道。

2.2 按文獻發(fā)表年限統(tǒng)計分析

中國最早將鄉(xiāng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的研究是對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究，范念母1991年發(fā)表《北京市近郊區(qū)鄉(xiāng)域規(guī)劃——城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃探析》一文之后，陳佑啟在1996年發(fā)表了《北京城鄉(xiāng)交錯帶土地利用問題與對策研究》，文章結(jié)合北京市的事例，分析目前城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用所存在的問題以及原因。指出要在城鄉(xiāng)交錯帶建立完善一級土地市場，充分利用土地所有權(quán)與使用權(quán)、地產(chǎn)收益、土地利用之間的自我調(diào)節(jié)、自我約束機制。優(yōu)化土地資源的配置，并且要放開管好城鄉(xiāng)結(jié)合部的二級土地市場，允許土地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓[6]。2000年，沈兵明發(fā)表的《村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地配置的幾個問題探討——以浙江省為例》中首次提出了通過村莊縮合并和土地整理，取得置換用地指標，優(yōu)化配置建設(shè)用地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)[7]。雖然沒有明確指出“農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤”，但也為進一步的研究提供了基本思路。這是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在中國的初步發(fā)展。

2001年，沈兵明發(fā)表的《城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)居點遷并整理與建設(shè)用地置換研究》，是中國對于鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究的一個轉(zhuǎn)折點，文章明確指出將“空心村”進行改造，自然村逐步歸并集中等都能調(diào)整出許多用地，通過土地整理、取得用地折抵指標[8]。在此之前對于鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究只是簡單歸納為“土地整理”，并沒有提出具體的措施，而以本文為起點，學者真正提出一些自己的概念和想法，對于鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究如雨后春筍般不斷涌出，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方法、指標體系的建立、模式等都進行了研究。

2.3 對“掛鉤”模式的研究發(fā)展

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有多個環(huán)節(jié)，目前對于其中兩個環(huán)節(jié)的模式研究較多，分別是資金籌措、農(nóng)村建設(shè)用地整治兩個環(huán)節(jié)。

2．3．1 資金籌措模式研究綜述

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤需要大量的資金支撐，農(nóng)村居民拆遷補償、建設(shè)用地整理都需要大量資金，而整理后大部分土地用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長，所以很多地方政府不愿意也沒有能力大力開展農(nóng)村建設(shè)用地整理[9]。從王君、程龍、蔣敏等人發(fā)表的多篇文獻中可以歸納出三種資金籌措模式，分別是政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、農(nóng)村集體自主型。政府主導(dǎo)型指由政府來組織和管理掛鉤政策的運行，政府作為組織策劃者，負責項目選址立項、編制規(guī)劃設(shè)計方案、籌措資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況，承擔項目運行風險[10]。市場主導(dǎo)型模式是指采用市場化運作方式，將民間資金引入建新拆舊工作中，政府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、服務(wù)和規(guī)范的職能，在市場化運作過程中，政府通過相關(guān)法規(guī)及政策的制定來對“掛鉤”工作進行宏觀調(diào)控。農(nóng)村集體自主型，這種模式需要較強的民眾參與意識，給予民眾充分的自主權(quán)，但此模式適用民眾參與性強、經(jīng)濟條件較好的村集體。

2．3．2 農(nóng)村建設(shè)用地整治模式研究綜述

從駱麗霞、鄧艾、蔣敏、邱鈴章等人發(fā)表的多篇文獻中可以看出，農(nóng)村居民點的整治模式主要有四種：遷村并點、“空心村”改造、農(nóng)民公寓及“遷村上山”等模式[11-14]。遷村并點是指將零散分布、缺乏規(guī)劃的小村莊進行整體搬遷，將其歸并到某個經(jīng)濟條件較好且交通便利的中心村莊或者附近指定的村莊。由村委會重新統(tǒng)一規(guī)劃，將周圍“滿天星”式分布的村莊集中到規(guī)劃的農(nóng)村居民點區(qū)，以此為中心重新建設(shè)新的居住區(qū)?！翱招拇濉备脑熘饕轻槍Α耙粦舳嗾?，住宅面積較大，存在大量空閑宅基地，舊住宅分布較多等特點的地區(qū)。本著集約利用土地的原則，按照規(guī)劃要求，將閑置和占而未用的宅基地采取再利用、改造、梳理等措施進行處理，保障農(nóng)村集體到達“一戶一宅”的要求，但不得超過國家或地方的用地標準[13]。農(nóng)民公寓是指通過統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準的原則，建造農(nóng)村多層住宅樓，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑢⑥r(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，使居住方式由宅院式向多層公寓式樓房發(fā)展[14]?！斑w村上山”是指將山地丘陵區(qū)中人均居住面積超標、占用好地的村莊進行整體搬遷，將土質(zhì)條件良好、地勢平坦的宅基地復(fù)墾為耕地，將村莊向山麓地帶集中。

2.4 對于土地增值收益的分配研究綜述

由于經(jīng)濟不斷發(fā)展，建設(shè)用地資源緊張，導(dǎo)致城市不斷占用農(nóng)村土地，因而弄地非農(nóng)化逐漸被關(guān)注。由此而引發(fā)了類似失地農(nóng)民補償標準、土地增值收益分配等一系列問題。目前，對于土地增值收益的分配有三種觀點，分別是“漲價歸私”“漲價歸公”“私公兼顧”。目前，中國以周天勇、蔡繼明、劉正山為主要代表，認為土地增值收益應(yīng)該“漲價歸私”，該觀點主張“收之于民，用之于民”[15]?！皾q價歸公”這一觀點最早來源于英國，英國資產(chǎn)階級經(jīng)濟學家約翰·穆勒和美國經(jīng)濟學家亨利·喬治都主張“漲價歸公”的土地增值收益分配方式。周誠將“漲價歸公”制、“漲價歸私（農(nóng)）”制以及“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制”三者進行并列分析，在此基礎(chǔ)上提出了“私公兼顧”論，其核心為：公平分配農(nóng)地自然增值——在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農(nóng)村建設(shè)[16]。

3 結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤多數(shù)是對于政策、政策產(chǎn)生背景的研究，對于整體的運行模式少有涉獵，對于土地增減掛鉤中土地增值收益的分配研究更是鮮少看到。所以鑒于此，對地增減掛鉤中土地增值收益進行探討，以期對今后掛鉤的研究和實踐有所啟發(fā)。