探析大學章程促進大學治理所面臨問題

姚葉 陳麗娜

摘 要：大學章程作為大學自治的憲章，是大學制度的文本化。通過大學章程構(gòu)建現(xiàn)代大學制度，進而促進大學良治與善治已成為我國高等教育體制改革的重要內(nèi)容。本文對大學章程制定與實施中黨委領(lǐng)導與校長負責的關(guān)系以及董事會制度等問題進行分析探討，認為可以引入董事會方式協(xié)調(diào)高校中包括黨委與校長在內(nèi)的各種利益關(guān)系，促進大學治理。

關(guān)鍵詞：大學章程;大學治理;董事會

中圖分類號：G647? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2019）10-0156-04

當前我國高等教育正處于體制改革中，以大學章程為核心構(gòu)建現(xiàn)代大學制度、進而促進大學良治與善治已成為改革的重要選擇。自《國家中長期教育改革與發(fā)展綱要（2010—2010）》實施以來，我國大學章程建設(shè)發(fā)展迅速，至2015年底，我國公立大學“一校一章程”的建設(shè)目標基本完成。可時至今日，我國大學章程的實施效果如何？是否起到了章程應(yīng)發(fā)揮的治理作用？目前高校制定的章程中不乏成功的案例，但自制定、核準、發(fā)布后就被束之高閣的章程也不在少數(shù)，其治理功能并未彰顯，大學章程的實施處于困境。本研究將對大學章程制定與實施中黨委領(lǐng)導與校長負責的關(guān)系、董事會制度等問題進行分析探討，以期為我國當前大學治理結(jié)構(gòu)的改革與大學章程的順利實施提供有益的啟示。

一、關(guān)于黨委與校長的權(quán)責分配

中國建立現(xiàn)代大學制度要面對和回答的焦點問題非屬黨委與行政的關(guān)系問題不可，這也是中國大學章程需要明確界定的方面。1998年，我國公立高校實行的“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的領(lǐng)導體制被《高教法》以法律形式予以確定。其內(nèi)容主要包括兩個方面：一方面學校黨委是學校的領(lǐng)導核心，學校工作由其統(tǒng)一領(lǐng)導，校長的工作需在其領(lǐng)導支持下積極主動、獨立負責地開展進行;另一方面校長作為學校的法人代表，處于行政領(lǐng)導人地位，對外代表學校，對內(nèi)則需在黨委領(lǐng)導下全面負責學校教學、科研和行政等方面工作的實施運行。因此，“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的統(tǒng)一性，體現(xiàn)了權(quán)力的相互協(xié)調(diào)與相互制約，其目的是要實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導”與“校長負責”的有機結(jié)合，而不是兩者的簡單相加。

然而，我國已制定的大學章程作為大學內(nèi)部治理的憲章，對黨委與校長的職責規(guī)定措辭宏觀，籠統(tǒng)抽象，如吉林大學章程中“領(lǐng)導制定學校發(fā)展戰(zhàn)略，討論決定改革發(fā)展中的重大問題;討論決定學校內(nèi)部組織和基本管理制度等重大事項;堅持黨管人才原則，創(chuàng)造有利于人才輩出、人盡其才的條件和環(huán)境;按照干部管理權(quán)限，負責干部的選拔、任用、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督?！盵1]至于哪些事項是重大事項，哪些問題是重大問題，哪些干部由黨委選拔、任免，怎么選拔，如何任免章程中都沒有明確而詳細的規(guī)定，這就給章程的實施留下了很大的靈活性，這種靈活性導致黨委與校長的關(guān)系產(chǎn)生了一系列問題：如黨委包攬行政、以黨代政，行政不服從黨委領(lǐng)導，甚至黨委和行政各行其是等;或者黨委常委會和校務(wù)會（或校長辦公會）聯(lián)合議事、重疊議事，這種“共同決策、共同實施、共同監(jiān)督”的管理模式看似民主，實際上卻違背了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分開的管理原則，致使政治權(quán)力和行政權(quán)力交織在一塊，最終不是形成“民主治理”，取而代之的是“一把手治理”或“精英治理”[2]。

如何通過大學章程處理好黨委領(lǐng)導與校長負責的關(guān)系問題，本研究認為可以借鑒公共治理的有關(guān)理念來進行設(shè)計。

一是以“自主的網(wǎng)絡(luò)”優(yōu)化包括黨委、校長在內(nèi)的各權(quán)力主體的權(quán)力界限和責任[3]。全球治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙指出：“治理指的是一種由共同的目標支持的活動。它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。”[4]具體對大學而言，就是要以章程為載體，逐步建立起黨委領(lǐng)導、校長負責、多主體參與的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決策機制，并以學術(shù)自由和大學自治為精神，形成他們之間的良性互動，在他們中間構(gòu)成一個具有共同目標的行動框架，使黨委領(lǐng)導與校長負責都統(tǒng)一在培養(yǎng)人才這一中心任務(wù)之中。這就需要對已制定的章程條款進行修訂和完善，更加切合實際地細化和明確黨委和校長的權(quán)責、明晰黨委和校長的關(guān)系，通過這種具體的大學“憲章”使黨委領(lǐng)導與校長負責形成一個權(quán)責界定分明而又相對完整的管理網(wǎng)絡(luò)，防止黨委領(lǐng)導與校長負責的割裂。

二是以“平等協(xié)商”理念構(gòu)建民主管理與民主監(jiān)督相結(jié)合的治理機制?！爸卫硎鞘瓜嗷_突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，其基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)。”[5]與此同時，“治理作為一種公共管理活動和公共管理過程，又必然包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式。”[6]對大學治理而言，就需要以“平等協(xié)商”理念為基礎(chǔ)，修繕大學章程條款，通過這種“憲章”制度厘清黨委領(lǐng)導和校長負責之間的關(guān)系以及其權(quán)力運行規(guī)則，黨委會行使的主要是決策權(quán)，對“重大事項”的領(lǐng)導主要是通過對體制、機制和政策的決策來進行，其做出的主要是宏觀層面的戰(zhàn)略決策，負的是“該不該做”的決策責任;而校長行使的是行政執(zhí)行權(quán)，要負責黨委決策的執(zhí)行，負的主要是“怎么做”的責任?！霸摬辉撟觥辈扇∶裰骷械姆绞?，由集體研究決定，“怎么做”應(yīng)由主管校長負責，主要是對實施方案進行“選擇”[7]。當然校長在執(zhí)行過程中，也應(yīng)擁有相應(yīng)的執(zhí)行決策權(quán)。

三是基于權(quán)力制衡實現(xiàn)黨委領(lǐng)導與校長負責的有機結(jié)合。黨委領(lǐng)導與校長負責能不能結(jié)合？怎樣結(jié)合？又如何劃分他們相互之間的權(quán)力？對于這些問題，大學章程的制定者在制定章程之前就需考慮清楚，并隨后通過章程的條款予以明確回答。“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”中黨委領(lǐng)導與校長負責之間是對立又統(tǒng)一的關(guān)系，這種領(lǐng)導體制是委員會制與首長制的結(jié)合，而不是首長制與首長制或者委員會制與委員會制的結(jié)合，因此黨委領(lǐng)導不能代替校長負責。實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，需要在黨委和行政之間形成一種制衡的關(guān)系：黨委決定學校重大事項，直接約束和制衡校長的行為;校長負責學校事務(wù)的操作執(zhí)行，同時對黨委形成一種制衡，黨委不能直接干預(yù)日常管理。

二、關(guān)于董事會制度

“高等學校作為法人必須擁有相應(yīng)的由權(quán)利主體組成的法人組織，董事會就是由這一組人所組成以行使權(quán)力的組織，其組成型態(tài)與職權(quán)雖有差異，但功能則相近，主要是以權(quán)利與義務(wù)主體身份，對所屬大學行使監(jiān)督行為?！盵8]從所翻譯的國外大學章程文本來看，許多國家或地區(qū)的大學都根據(jù)大學的“憲章”，即大學章程建立了董事會制度，只是對董事會名稱的表述各有不同，如美國大學一般稱其為董事會，英國牛津大學稱其為政務(wù)會[9]，臺灣大學稱其為校務(wù)會[10]，丹麥哥本哈根大學稱其為評議會[11]。另外董事會成員的組成方式也會有所區(qū)別，有的僅由內(nèi)部成員組成，如臺灣大學的校務(wù)會，大多數(shù)由校內(nèi)外成員共同組成。盡管其名稱和成員組成方式有所差異，但它們是所在大學的權(quán)力機構(gòu)，而且是最高決策機構(gòu)，享有裁決學校事務(wù)的權(quán)力。如擁有對大學目標、大學行政事務(wù)、大學財政及資產(chǎn)、學術(shù)等影響學校發(fā)展的重大事項的決策權(quán)，同時還擁有監(jiān)督其在全校貫徹實施的權(quán)力。校長接受董事會領(lǐng)導，他們彼此分工明確，協(xié)作良好。這些大學，以章程為本，形成以董事會為中心，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離又相互制約的多元權(quán)力治理結(jié)構(gòu)和協(xié)商合作機制，使大學內(nèi)部行政和學術(shù)人員的矛盾沖突以及大學內(nèi)外部各相關(guān)利益群體之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)得以制度化、規(guī)范化，這也應(yīng)是大學法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容。

我國部分公立高校設(shè)有董事會，但它們扮演的不是最高決策機構(gòu)的角色，最多只是決策咨詢和建議的機構(gòu)，其作用主要是號召社會各機構(gòu)或個人向?qū)W校提供更多的捐贈和贊助，支持學校的發(fā)展。如“學校董事會是由熱心高等教育，關(guān)心、支持中國人民大學發(fā)展的各界人士自愿組成的咨議機構(gòu)，旨在促進學校與社會建立廣泛聯(lián)系與合作、籌措學校辦學資金，為學校非行政常設(shè)機構(gòu)。”[12]這種董事會方式對我國大學的發(fā)展還是發(fā)揮了一定的作用，但董事會成員并未真正參與大學的管理，尚未真正形成多元權(quán)力的管理格局。中國大學應(yīng)當結(jié)合大學章程的制定與實施來反思已經(jīng)消退的董事會熱及其經(jīng)驗教訓，理性地思考如何科學合理地建立起真正的大學董事會。

一是基于大學治理理念構(gòu)建大學董事會。民主與法制是治理的兩個核心要素，具體到大學，應(yīng)是通過大學“憲章”——大學章程形成“多元權(quán)力主體、多方協(xié)商參與、依章治校”的治理方式。這就要求大學從傳統(tǒng)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對集中的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Ψ蛛x的治理模式，從而實現(xiàn)大學自主辦學。我國公立高校目前實施的是“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，作為學校法人代表的高校校長，集所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)于一身，這不利于實現(xiàn)權(quán)力相對分離的治理理念。因此，建議高校引入董事會制度，并通過大學章程條款將董事會成員的構(gòu)成方式及其職責權(quán)限予以制度化;建議從各相關(guān)利益群體中吸納代表人員擔任學校董事，如政府官員、黨組織代表、教育專家、教師代表、學生代表、管理人員代表、社區(qū)代表、校友以及社會知名人士等，但董事長必須由黨委書記擔任。這樣既有利于從傳統(tǒng)的政府單一權(quán)力中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w權(quán)力中心，克服各種力量相互制衡性的不足，又可保證黨對高校的統(tǒng)一領(lǐng)導，實現(xiàn)大學的民主管理與民主監(jiān)督。值得注意的是，中國大學的董事會有其特殊使命，除了要履行與國外大學董事會相同的基本職責以外，還必須保證大學的社會主義辦學方向。大學董事會的責任需要在政府政策、社會參與等外部條件約束下行使，以保證大學的發(fā)展方向，實現(xiàn)大學的良治和善治。

二是要以大學章程為載體，明確界定大學董事會的職責與權(quán)限。對于美國公立大學董事會的任務(wù)，曾做出了如下列舉：“確定大學的發(fā)展任務(wù)與目標;選定大學校長;支持大學校長貫徹施政方針;監(jiān)控校長的施政表現(xiàn);堅持大學的長程發(fā)展規(guī)劃;檢討大學的教學與公共服務(wù)方案;確保足夠的財源;確保校務(wù)運作順暢而具績效;維持機構(gòu)的獨立自主;促使學府與社區(qū)有良好關(guān)系;充任校內(nèi)訴愿的裁決單位;評鑒董事會本身的業(yè)務(wù)表現(xiàn)?！盵13]當然隨著社會發(fā)展，董事會的職責也會發(fā)生新的變化。未來的董事會要承擔的新職責有四個基本特點：它解決的是事關(guān)組織存亡的關(guān)鍵問題;它的目標是確保組織按既定的時間表完成任務(wù);工作成功與否有明確的評估參數(shù);它需要組織內(nèi)外共同參與。而一個董事會要實施新職責，必須在如下幾個方面打破成規(guī)：第一，董事會必須不再扮演“橡皮圖章”的角色，而是積極參與重大事務(wù)的決策;第二，董事會必須采取實際行動，不僅要制定政策，而且要協(xié)同管理人員實施政策;第三，董事會必須突破僵化的職能結(jié)構(gòu)，保證董事會的組織結(jié)構(gòu)具有更大的靈活性和更好的隨機應(yīng)變的能力;第四，董事會應(yīng)該力圖解決問題，而不僅僅是走走形式[14]。我國大學章程也應(yīng)根據(jù)實際情況明確大學董事會的主要職責，特別是對大學長遠發(fā)展目標、大學外部關(guān)系、大學經(jīng)費來源、大學辦學水平與辦學效益等方面的審定、評價、拓展職責。

三是要從戰(zhàn)略高度來架構(gòu)大學董事會。中國大學最初建立董事會的目的有著明顯的狹隘性，尋求董事特別是董事所代表的單位的支持是大學成立董事會的主要目的。而與之相應(yīng)的就是董事以及董事單位的被動性、應(yīng)付性。這一格局導致了中國大學董事會的名存實亡。今后尋求董事及董事單位的支持這一目的仍然存在，與此同時，使董事會成為大學成功的戰(zhàn)略性力量被提到新的高度，成為大學成立董事會的最大目的。實際上，就企業(yè)公司而言，越來越多的公司把擁有一個戰(zhàn)略型董事會看作一種關(guān)鍵的競爭力。與之相應(yīng)的則是，這些公司開始轉(zhuǎn)向選擇顧問董事會而不是法定董事會。這種決定取決于各自組織的需要和屬性。不過，是選擇法律要求設(shè)立的董事會，還是選擇自愿組成的顧問董事會，并不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是董事會是有附加價值的董事會還是被動的董事會，是董事會能否成為戰(zhàn)略性力量[15]。針對董事會似乎不再是高等教育改革的熱點這一現(xiàn)實，中國大學在制定或修訂大學章程時既需要更理性又需要富有激情地架構(gòu)大學董事會，通過對大學治理的重構(gòu)來建設(shè)戰(zhàn)略型董事會，通過戰(zhàn)略型董事會為大學建立戰(zhàn)略性的關(guān)系、創(chuàng)造戰(zhàn)略性的發(fā)展契機，創(chuàng)造更方便、更通暢的融資渠道，為學校重大事項及戰(zhàn)略決策提供思想庫，推動建立責任機制，加速多元化并接受新觀念、主動應(yīng)對變革等。

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〔15〕蘇珊·F·舒爾茨.董事會白皮書：使董事會成為公司成功的戰(zhàn)略性力量[M].北京：中國人民大學出版社，2003.7-20.

（責任編輯 徐陽）