中國高?？v向科研間接費用管理現(xiàn)狀分析

陳丹

中國高?？v向科研間接費用管理現(xiàn)狀分析

陳丹

（武漢大學科學技術(shù)發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072）

中央財政科研投入實行科研間接費制度，建立和完善科研間接成本補償機制和科研人員激勵機制，是中國科研經(jīng)費管理制度改革的重大舉措。高等學校是中國創(chuàng)新體系的重要組成部分，如何在新的形勢下結(jié)合高等學校的特點和各校實際情況，構(gòu)建科研間接成本補償和科研人員激勵的政策與制度體系，從而管理好、使用好科研間接費，使其效益最大化，達到國家科研經(jīng)費制度改革的預期目標，是中國高等學校共同面臨的重要課題。

科研間接費；成本補償；管理現(xiàn)狀；對策

1 引言

根據(jù)2011年財政部、科技部頒布的財教〔2011〕434號文件《關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》，科研課題經(jīng)費分為直接費用和間接費用。直接費用是指課題研究過程中耗用的可以直接計入課題成本的費用，間接費用是指依托單位為組織和支持課題研究而發(fā)生的難以直接計入課題成本的各項費用。間接費用中包含了用于激勵科研人員的績效支出。2014—2016年，國家又出臺了一些列補充規(guī)定與措施，進一步完善了中國中央財政科研投入的間接費用制度?？傮w來看，科研間接經(jīng)費用制度的改革，在完善中國科研課題間接成本補償機制和建立科研績效激勵機制兩個方面取得了重要進展，是中國科研經(jīng)費制度改革的重大突破。高等院校是中國科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，承擔了大量的國家科技項目和經(jīng)費，自然享受到國家科研經(jīng)費制度改革的“紅利”。

但是，如何在新形勢下結(jié)合高?？萍脊ぷ鞯膶嶋H管好、用好科研間接費，從而達到國家科研間接費用制度改革的預期目標，是中國各高校共同面臨的重要課題。

2 中國科研間接費用制度改革的背景分析

2.1 發(fā)達國家科研間接成本補償?shù)某晒?jīng)驗

美國是研究高?？蒲虚g接成本最早、最成熟的國家，其科學的間接成本管理政策、分攤方法和核算體系等均為其他國家所仿效。1958年，美國白宮管理與預算辦公室統(tǒng)一制定了適應教育機構(gòu)研發(fā)項目成本補償?shù)摹禔-21通告》（Circulars A-21），該通告經(jīng)過近20次修訂和補充完善。通告規(guī)定，高校的間接成本包含設施占用和綜合管理成本，與設施占用相關的成本包括折舊或使用費、利息、運行及維護費、圖書館經(jīng)費，與綜合管理相關的成本包括大學行政管理、院系管理費、資助項目管理費以及學生管理與服務費。通告明確規(guī)定招待費、壞賬、罰款等20多項費用既不允許從直接成本列支，也不允許作為間接成本分攤。根據(jù)《A-21通告》和相關法規(guī)，美國不同高校具有不同的科研間接成本率，其高低與學校性質(zhì)、學科背景、所處地域、單位信譽以及資源占用情況等因素密切相關，比如私立大學的間接成本率普遍高于公立大學，醫(yī)科大學的間接成本率一般要高于其他學科類型的大學，校外完成項目的間接成本率要低于校內(nèi)項目的比例。美國大學科研間接成本費用的比例存在逐步增高的發(fā)展趨勢，20世紀60年代美國大學的間接成本比率大約為20%左右，進入21世紀，美國大學科研間接成本比率大致在總經(jīng)費的31%～41%。發(fā)達國家間接成本補償?shù)膶嵺`，為中國科研間接成本補償制度的建立和完善提供了可以借鑒的寶貴經(jīng)驗。

2.2 中國科研間接成本補償機制不完善

科研間接費即科研間接成本，中國在科研間接費制度改革前，通常將其稱為項目管理費。項目管理費的提取辦法，通常根據(jù)各個科技計劃主管部門制定的經(jīng)費管理辦法按照不同比例提取。原國家863計劃、973計劃、科技支撐計劃管理費比例為100萬及以下提取比例為8%，100萬～500萬部分為5%，500萬～1 000萬部分為2%，超過1 000萬元部分為1%；科技重大專項管理費比例為不超過直接費用扣除設備和基建費后的13%，用于科研人員激勵支出不超過5%；自然科學基金管理費比例為5%。

從中可以看出科研間接經(jīng)費制度改革前中國主要以管理費的形式對科研間接成本進行補償。這種補償機制主要存在兩大問題：①補償比例低，1%～8%的管理費遠遠低于美國31%～41%左右的間接成本補償比例，對于補償項目依托單位為直接科研活動提供的支撐性投入即間接成本存在很大的缺口。②沒有考慮績效支出，科研經(jīng)費中的人員費只能支付沒有工資收入的研究生、博士后及項目實施過程中的臨時聘用人員的勞務，計入科研直接成本，缺乏對科研人員的激勵機制?？蒲腥藛T是科技活動的主體，其積極性的調(diào)動和創(chuàng)造性的發(fā)揮直接影響科研活動的質(zhì)量與效果。

3 中國高校縱向科研間接費用管理現(xiàn)狀研究

3.1 中國高?？蒲虚g接費用管理的現(xiàn)狀

根據(jù)2014年《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、2015年《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》、2016年《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等文件精神，中國中央財政科研投入全面推行科研間接費用制度?？蒲虚g接費用實行總額控制，按照不超過課題直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定：500萬元以下的部分為20%，500萬～1 000萬元的部分為15%，1 000萬元以上的部分為13%；同時，為了鼓勵科研人員努力工作、多出成果，取消了原文件規(guī)定的“科研間接費中績效支出比例不超過5%”的比例限制。此次科研間接費用制度的改革和完善，在大幅度提高科研間接成本補償比例和建立科研人員激勵機制兩個方面取得了重要進展。目前，中國高?？蒲虚g接費用的管理基本上是學校、學院、項目組三級按照一定比例提取、管理、使用的模式，以武漢大學為例，學校按照國發(fā)〔2014〕11號文的要求結(jié)合實際制定了《武漢大學財政科研項目間接費用及結(jié)余經(jīng)費管理辦法》，按照學校、學院、項目組三級提取管理模式，自然科學類項目學校只提取15%，學院、項目組共提取85%，而項目組提取比例最高，達60%。學校管理費全額納入校級財力于科研績效，由學校統(tǒng)籌安排，用于彌補學校在組織實施項目過程中發(fā)生的相關費用；學院管理費統(tǒng)籌用于本單位科研管理的相關費用，學校按其50%核定單位年度績效獎勵；項目組間接費由項目負責人自主支配，可發(fā)放給有工資收入的課題組成員，也可用于課題相關的間接支出，還可用于彌補直接經(jīng)費的不足，其中績效支出不設比例限制。

3.2 中國高?？蒲虚g接費用管理的主要問題

3.2.1 分攤比例不合理

根據(jù)間接費的定義和間接費制度改革的目的可以看出，間接費主要補償單位的間接成本，績效雖然包含在內(nèi)但顯然不是補償最主要的部分。從中國高校目前間接費管理實踐來看，普遍存在“重激勵、輕補償”的現(xiàn)象。各高校沒有對補償對象和內(nèi)容即科研設備設施、水、電、氣、暖、公共房屋、管理投入等進行全面、嚴格的成本核算，從而科學、合理確定學校、學院、項目組之間的分攤比例。受慣性思維和目前國內(nèi)科技競爭激烈形勢的影響，高校往往把激勵學院和項目組多爭取項目和經(jīng)費放在很重要的位置，所以三級分攤比例中學校往往只占一小部分。因政策規(guī)定績效支出不設比例限制，課題組和學院間接費大部分甚至全部用于發(fā)放績效。這種狀況導致間接費中真正用于學校建設性、支撐性投入的比例很小，學校層面的間接成本補償不到位，“教學補科研”的狀況并沒有得到很好的改善，有違間接費制度改革的初衷，難以達到改革的預期目標。

3.2.2 績效評價不完善

科研間接費中的績效體現(xiàn)的是對科研人員完成科研任務的一種激勵機制，應該在科學的考核評價和客觀判定的基礎上，對完成任務好的個人或團隊根據(jù)實際貢獻大小進行獎勵。評價方法、量化指標和評價標準是績效評價的三個核心要素，從目前高校間接費科研績效發(fā)放的要求和程序來看，在學校層面主要存在評價方法簡單、量化指標粗放、評價標準模糊等問題，還沒有真正建立起一套科學、完整、實用的考核評價體系，比如有的高校規(guī)定項目通過中期評估發(fā)放一半績效，通過結(jié)題驗收情況發(fā)放全部績效，簡單粗放，有的高校甚至出現(xiàn)經(jīng)費到賬后未經(jīng)考核評價就超前發(fā)放績效的情況，沒有很好起到獎優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰的激勵作用。在課題層面，對項目組成員的考核評價主要以課題負責人為主，由于缺乏統(tǒng)一的評價標準與約束機制，課題與課題之間差異很大，因受到課題負責人管理能力、水平和素質(zhì)的影響，績效評價結(jié)果及其運用的科學性和公正性有時會受到質(zhì)疑。

3.2.3 監(jiān)管制度不健全

近年來，科研直接經(jīng)費的管理不斷趨于規(guī)范。科研間接費的投入渠道與科研直接費都來源于國家財政，是納稅人的錢，理應受到有效監(jiān)管，對納稅人、國家負責。因現(xiàn)行中國高校的財務制度和會計制度在間接成本核算方面的模糊規(guī)定，以及相關科研經(jīng)費管理細則的缺失，致使部分高校在實際操作過程中“無法可依”，難免出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為。因此，從建立和完善科研成本補償機制改革的角度來看，間接費作為一個“新生事物”，在分攤比例、預算科目、開支范圍及管理制度等方面還在探索之中，也存在一些模糊認識，加之中國高校、科研單位眾多，研究隊伍龐大，不同類別、不同地域、不同學科之間存在很大差異等，導致不同單位對間接費的理解和管理存在很大的不同，這些都給間接費的監(jiān)管帶來很大的難度。

應該說，隨著中國科技計劃與科研經(jīng)費管理制度改革的推進，科研間接費制度在“十三五”期間才開始全面推開、實施，目前還處于“改革完善期”，一些制度規(guī)范特別是監(jiān)督管理體系還沒有真正建立起來，這也使得高校在如何規(guī)范間接費管理的問題上還在“摸著石頭過河”。

4 完善中國高校縱向科研間接費用管理的對策建議

4.1 合理確定科研間接費用的分攤比例

《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確要求科研項目依托單位要處理好合理分攤間接成本和激勵科研人員二者之間的關系。其實質(zhì)是補償和激勵的關系問題，關鍵在分攤比例的確定。高校應該根據(jù)相關改革文件核定間接成本相應的補償科目，如設備、水、電、氣、暖、公共房屋、項目管理、科研績效等，對其進行成本核算，在成本核算的基礎上合理確定不同科目之間的補償比例，既考慮學校投入成本的補償，又考慮對科研人員產(chǎn)出的激勵，科學處理好二者之間的關系，改善目前“重績效、輕補償”的現(xiàn)象。

4.2 科學構(gòu)建科研績效考核評價體系

科研間接費中的績效支出是對科研活動中人力資本投入的一種補償，體現(xiàn)了政府“以人為本”的管理理念。

為了實現(xiàn)對科研間接經(jīng)費的科學管理，充分發(fā)揮績效激勵的導向作用，各高校應該進一步完善科研績效考核評價制度，建立科學完整的考核評價體系。重點是在評價方法的選擇、指標體系的構(gòu)建和評價標準的制定三個方面要做到科學、公正、合理、可行，既要重視科技投入，又要重視科技產(chǎn)出；既要重視成果數(shù)量，又要重視成果質(zhì)量；要通過不同層次、不同角度來考核評價科研活動所產(chǎn)生的價值。要結(jié)合不同科技計劃渠道、不同科研項目類型的特點，構(gòu)建科學、公正、合理、可行的考核評價體系，形成“重投入、重貢獻、重實效”的科研文化氛圍，才能最大程度發(fā)揮科研績效的激勵導向作用。

4.3 強化科研間接經(jīng)費用的管理與監(jiān)督

近年來，各項目依托單位根據(jù)《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》的要求逐步建立起了科研間接費用的內(nèi)部管理規(guī)則。這無疑給科研項目承擔單位很大的自主權(quán)，各單位可以根據(jù)自身實際制定政策，統(tǒng)籌安排科研間接費。但由于中國間接費制度改革還處于初始階段，很多方面還“無法可依”，導致目前高校間接費的管理各自為政，不同程度存在不規(guī)范、不合理以及監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。因此，建議國家相關部門專題研究項目承擔單位科研間接費管理存在的問題，出臺相應的指導性文件，引導項目承擔單位改進和完善科研間接費的管理制度，建立健全科研間接費管理使用的監(jiān)督體系。這對于進一步強化科研間接費的管理和監(jiān)督，解決高校管理工作中存在的困惑和問題，深入推進中國科研經(jīng)費管理制度改革，實現(xiàn)改革預期目標具有重要的意義。

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G644；G647.5

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.18.045

2095－6835（2019）18－0108－03

〔編輯：嚴麗琴〕