對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的思考

蓋燕玲

（集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361004）

一、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的客觀必然

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指各類(lèi)支出在財(cái)政支出中所占的比重。它不僅反映了政府的公共政策走向，政府職能的作用范圍和重點(diǎn)。

首先，我國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在公共物品配置方面存在著不足。例如科教文衛(wèi)事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等等具有很大的正外部性的行業(yè)，但由于其本身極易產(chǎn)生的搭便車(chē)效應(yīng)，使得市場(chǎng)在配置這方面會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

其次，一個(gè)國(guó)家是否穩(wěn)定強(qiáng)大重要的指標(biāo)應(yīng)是人民的生活水平和幸福程度，我國(guó)一直倡導(dǎo)建立“以人為本”的社會(huì)，建立科學(xué)發(fā)展觀，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展作為最高理想，圍繞著人民的生存、發(fā)展需要，提供充足的物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品以及更好的社會(huì)服務(wù)。這就要求政府在制定財(cái)政支出政策的時(shí)候應(yīng)當(dāng)將重心放在關(guān)系到民生問(wèn)題的公共產(chǎn)品的支出上。

第三，促進(jìn)社會(huì)公平一直是財(cái)政的重要職能。而社會(huì)公平的一個(gè)重要體現(xiàn)應(yīng)是收入分配上的公平，使得社會(huì)全體成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碩果。在社會(huì)保障方面增加財(cái)政投入，進(jìn)行第二次收入分配的調(diào)節(jié)，有利于縮小貧富差距，提高總體的社會(huì)福利水平，這也是我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)奉行的財(cái)政目標(biāo)。

二、廈門(mén)市“十一五”期間財(cái)政支出狀況分析

廈門(mén)作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，沿海是個(gè)重要的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，外貿(mào)出口以及引進(jìn)外資方面都極大推動(dòng)了廈門(mén)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在“十一五”期間，財(cái)政收入每年都有百分之三十的增加，除卻受到08年金融危機(jī)的影響，財(cái)政收入增加的比較僅為百分十左右，而后都能以平穩(wěn)的速度增加，截止2010年，廈門(mén)市的財(cái)政收入達(dá)到了5260215萬(wàn)元，比09年增加了16.5%。而在財(cái)政支出方面，在2006年到2009年也都有較大幅度的增加，但增幅大于財(cái)政收入的增幅，而在2010年首次出現(xiàn)了財(cái)政收入的增加幅度小于了財(cái)政支出的增加幅度，然而，在2010年的財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度卻緩于收入增加的幅度，也說(shuō)明了廈門(mén)市在財(cái)政支出方面還存在著些不足，并沒(méi)有充分利用現(xiàn)有的財(cái)政資源。

從廈門(mén)市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，財(cái)政支出主要包括以下幾個(gè)方面：一般公共服務(wù)，教育，科學(xué)技術(shù)，文化體育與傳媒，社會(huì)保障與就業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生，環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等。本文就以以上幾個(gè)方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有如下的圖表：

（一）一般公共服務(wù)

一般公共服務(wù)反映政府提供一般公共服務(wù)的支出。包括各項(xiàng)政府的事務(wù)支出，這一項(xiàng)是2007年以后設(shè)立的，與之前的行政支出部分類(lèi)似，但包含了更多的事業(yè)機(jī)構(gòu)。一般公共服務(wù)從2007年的17.27%一路保持了下降的狀態(tài)，到了2010年下降到14.46%。一般公共服務(wù)多為一些政府日常職能的開(kāi)支，一路下降可以體現(xiàn)了政府職能效率的提高。

（二）教育、科學(xué)支出

教育支出占財(cái)政支出的比重除了在2007年度比2006年度有了一個(gè)小幅度的上漲，但多年來(lái)一直都穩(wěn)定在14%的水平線上，我國(guó)整體在教育支出方面一直都未能超過(guò)15%。在科學(xué)支出方面2006年來(lái)一直穩(wěn)定在一個(gè)3%的水平，但在近兩年所占比重還是略呈下降態(tài)勢(shì)?？茖W(xué)技術(shù)方面的支出狀況還存在著改善和提高的空間。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生支出情況

醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出是呈現(xiàn)一個(gè)上漲的趨勢(shì)，然而上漲的幅度非常小，面對(duì)現(xiàn)今人民更多的將目光投向醫(yī)療方面，再觀察歷年的投入比重就不難發(fā)現(xiàn)，如今廈門(mén)的財(cái)政支出在醫(yī)療方面的水平仍然在一個(gè)較低的水平。

（四）社會(huì)保障和就業(yè)支出

從2007年開(kāi)始不論從絕對(duì)數(shù)還是其占財(cái)政支出的比重方面都有了上漲，說(shuō)明了社會(huì)保障工作得到了越來(lái)越多的重視。然而在2010年的數(shù)據(jù)顯示，雖然絕對(duì)數(shù)相對(duì)2009年有了上漲，但是相對(duì)比重卻出現(xiàn)了下降。社會(huì)保障是民生問(wèn)題中的重點(diǎn)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。

（五）文化體育與傳媒支出

從2006年開(kāi)始，文化體育與傳媒方面的支出一路走低，到了2010年甚至與2006年的數(shù)據(jù)相比減少了接近百分五十，如今的這個(gè)支出比重顯然不能讓人滿(mǎn)意。

（六）環(huán)境保護(hù)

環(huán)境保護(hù)方面的支出是“十一五”期間增加幅度最為明顯的項(xiàng)目。截止2010年，環(huán)境保護(hù)方面的支出占財(cái)政支出的比例達(dá)到了3.32%，超過(guò)了科學(xué)技術(shù)與文化體育方面的支出。這表明了人們對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的重視，尤其廈門(mén)一直以?xún)?yōu)美和健康的環(huán)境著稱(chēng)，這與財(cái)政在此方面的投入也分不開(kāi)。

（七）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)

廈門(mén)的島內(nèi)和到島外地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，因而不管是“大廈門(mén)”的構(gòu)想，還是海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，都是需要開(kāi)發(fā)島外的幾個(gè)區(qū)，加快城市化的步伐，但從2008年以后城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)部分的支出就有了明顯的減少，由最多的12.88%下降到了8%左右。

三、廈門(mén)市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)面臨的問(wèn)題

廈門(mén)市財(cái)政支出的規(guī)模固然呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，但相對(duì)于應(yīng)對(duì)社會(huì)各方面需求的滿(mǎn)足程度上仍然存在很大的不足。

（一）一般公共服務(wù)項(xiàng)目的投入仍然過(guò)高

雖然一般公共服務(wù)的項(xiàng)目從07年開(kāi)始已經(jīng)出現(xiàn)了下降的態(tài)勢(shì)，但就其占總體支出的比重來(lái)說(shuō)，仍然是最大比重的部分。一般公共服務(wù)項(xiàng)目當(dāng)中很大的部分就是支出結(jié)構(gòu)項(xiàng)目變更之前的行政經(jīng)費(fèi)的支出。目前我國(guó)公職人員的體系仍然太過(guò)龐大，各個(gè)行政部門(mén)都在各自追求自己部門(mén)利益的最大化，而忽視了整體行政效力的最大化，以需要提供更好更充足的服務(wù)給人民為理由不斷擴(kuò)大部門(mén)編制的情況仍然存在。以至于在財(cái)政支出中需要負(fù)擔(dān)很大一筆給政府的職能機(jī)構(gòu)，從而擠占了應(yīng)當(dāng)支付給公共物品的部分。況且，行政資金運(yùn)用的低效率與嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，也是這部分支出一直徘徊在較高水平的原因。政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的冗余以及資金的低效率運(yùn)行，不僅占用了較多的財(cái)政資源，同時(shí)也阻礙了財(cái)政資源向公共民生方面流動(dòng)。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的支出不增反降

由于發(fā)展集中限制，廈門(mén)的島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是很不協(xié)調(diào)了，由于島內(nèi)缺乏足夠發(fā)展空間，才將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到了島外。但廈門(mén)島外各區(qū)的配套設(shè)施都跟島內(nèi)的有很大差距。在“十一五”規(guī)劃的初期就提出了建設(shè)“大廈門(mén)”的構(gòu)想，因而也投入了較大的財(cái)政支出比重用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的社會(huì)保障水平。廈門(mén)是一個(gè)流動(dòng)人口比重很高的城市，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)都離不開(kāi)很多的外來(lái)務(wù)工人員，但由于現(xiàn)今的醫(yī)療保障和社會(huì)保險(xiǎn)制度尚未能夠全國(guó)統(tǒng)一化，許多農(nóng)民工在醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)都沒(méi)有保障。正因?yàn)槌青l(xiāng)之間的社會(huì)保障和醫(yī)療體系差距過(guò)大，也直接導(dǎo)致了島內(nèi)房?jī)r(jià)相較是島外的2～3倍，也讓城市的居民感到了不小的購(gòu)房壓力。

（三）科教文衛(wèi)方面支出增加緩慢，投入力度不足

從各方面支出增加的比重看，以2010年與2009年數(shù)據(jù)相對(duì)比，2010年財(cái)政支出與2009年的數(shù)據(jù)相比增加了14.5%，而在科教文衛(wèi)事業(yè)方面的投入基本也都在這個(gè)比重的上下波動(dòng)，說(shuō)明了廈門(mén)政府在科教文衛(wèi)事業(yè)方面的投入基本是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，但教育上的支出還是稍微落后，這僅僅是一個(gè)相對(duì)數(shù)的對(duì)比，比重雖然是有增加，但具體到實(shí)際的比重又顯得很單薄。除了教育方面的支出能夠基本穩(wěn)定在與財(cái)政支出增加幅度在一個(gè)限度上，文化體育，科技支出以及衛(wèi)生方面都顯然的落后于財(cái)政支出的增加幅度。從絕對(duì)數(shù)上看，支出每年增加的比重是很高，這并不能凸現(xiàn)政府對(duì)于這些公共事業(yè)方面的重視，反而這是因?yàn)橹霸谶@方面投入了過(guò)分不足，以至用現(xiàn)期財(cái)政來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。這種高增加的假象就很容易讓人們忽視這類(lèi)公共事業(yè)投入所占比重不足的情況。

就廈門(mén)市的水平來(lái)看，教育方面的支出從2006年以后一直維持在一個(gè)較高的水平，這充分說(shuō)明了廈門(mén)市政府對(duì)于教育事業(yè)的重視。但這與教育支出形成鮮明對(duì)比的是文體方面的支出，一直處于低位，而且還呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在科技方面的投入也是穩(wěn)定在一個(gè)低位，不足4%的科技投入顯然跟廈門(mén)的發(fā)展水平形成很大的反差，而且廈門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)都是依靠高新產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)，這樣的科技支出水平顯然很難達(dá)到這個(gè)要求。

（四）社會(huì)保障事業(yè)投入尚有提高空間

2010年開(kāi)始廈門(mén)市的財(cái)政支出項(xiàng)目中增加了住房保障支出項(xiàng)目，增加這筆項(xiàng)目的支出表明了廈門(mén)已在推進(jìn)實(shí)施社會(huì)保障性住房，不過(guò)從2010年的數(shù)據(jù)上看，住房保障的投入額度為5760萬(wàn)元，僅占到0.19%的份額，從這個(gè)相對(duì)數(shù)字來(lái)說(shuō)是比較低的一個(gè)水平，說(shuō)明政府財(cái)政支出在這個(gè)方面仍然有上升空間。就社會(huì)保障與就業(yè)支出這個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，廈門(mén)的在近五年的水平一直穩(wěn)定在7%-8%之間，而根據(jù)2010年的全國(guó)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)社會(huì)保障支出達(dá)到了10%-12%，而世界發(fā)達(dá)國(guó)家的這一數(shù)據(jù)則更高，就這個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)比，廈門(mén)市在社會(huì)保障方面的工作還需要更多的投入。

四、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的思考

從2006年、2010年的數(shù)據(jù)分析，總體來(lái)看，廈門(mén)市在社會(huì)公共方面的財(cái)政支出都還是不夠充足的，在提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，引進(jìn)外資的同時(shí)，還更應(yīng)該將更多的財(cái)政收入投入到關(guān)于民生建設(shè)上，切實(shí)提高居民的福利水平。

（一）控制一般公共服務(wù)項(xiàng)目支出

一般公共服務(wù)項(xiàng)目支出作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、組織社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)事業(yè)的財(cái)力保證,另一方面它又是一種經(jīng)常性的消費(fèi)性支出?？刂埔话愎卜?wù)項(xiàng)目支出，主要還是應(yīng)該從行政結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)內(nèi)的人員精簡(jiǎn)入手，對(duì)于職能類(lèi)似的政府服務(wù)性機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行合并，使得行政職能結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化。嚴(yán)格規(guī)范政府職能部門(mén)人員的薪酬制度，中國(guó)的公務(wù)員體制一直期望的是以薪養(yǎng)廉，但是目前公務(wù)員的工資水平不低，但廉潔程度卻不能與工資程度成正比。可以將個(gè)人的服務(wù)能力與工資掛鉤，這部分就可以由日常與其有所接觸的民眾進(jìn)行評(píng)定。加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)日常開(kāi)支的審計(jì)工作，公開(kāi)職能部門(mén)的預(yù)算和支出，放歸公共媒體和人民監(jiān)督。

（二）擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)

不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是社區(qū)，其實(shí)都是最直接與人民接觸的行政單位。廈門(mén)市一個(gè)島內(nèi)與島外發(fā)展水平極不均衡的地區(qū)，需要整體提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，這就要將建設(shè)的目標(biāo)放在島外地區(qū)。首先就應(yīng)該先從配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，從科教文衛(wèi)方面建設(shè)縮小與島內(nèi)的差距。當(dāng)前廈門(mén)的招商引資的賣(mài)點(diǎn)應(yīng)是島外地區(qū)，而如何能夠提高島外地區(qū)的招商能力這就需要政府將財(cái)政支出更多的向島外傾斜。二是在社區(qū)服務(wù)，由于直接面對(duì)群眾的最基層的職能部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于這些基層工作人員的培訓(xùn)以及提高他們的個(gè)人服務(wù)意識(shí)。

（三）繼續(xù)加大科教文衛(wèi)方面的支出

1.島外各區(qū)與島內(nèi)的教育公平問(wèn)題解決教育問(wèn)題關(guān)鍵。當(dāng)前大部分的教育資源都集中在了島內(nèi)，提高島外教育資源的覆蓋率和配比水平就是教育公平的重要體現(xiàn)。更多地將教育方面的資金用于基礎(chǔ)教育方面，不僅是保障基礎(chǔ)教育的參加率，更重要的是對(duì)基礎(chǔ)教育水平的保障，包括學(xué)校的硬件設(shè)施以及師資配備的水平。除了對(duì)于義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)的投入之外，還應(yīng)該注重義務(wù)教育階段教職工人員的福利的補(bǔ)貼，特別是島外或者較為偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的教職工，更應(yīng)該提供更好的福利待遇，以此來(lái)均衡島內(nèi)外的教育資源分布，真正的將教育落到實(shí)處。

2.對(duì)于科技方面的支出，應(yīng)該保障最基礎(chǔ)的科技投入，并且可以考慮將科研機(jī)構(gòu)與有相似業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行掛鉤，更加明確科技投入的方向。

3.在文化體育方面，島外的文化體育事業(yè)更是根基薄弱，因而在文體方面的支出也應(yīng)該集中在島外地區(qū)建立圖書(shū)館，體育館，文化館等公共設(shè)施來(lái)豐富人民的日常生活，也有利于提高人民素質(zhì)。

4.對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生方面，政府的財(cái)政支出應(yīng)該更多的集中于基礎(chǔ)醫(yī)療方面，尤其是社區(qū)門(mén)診以及醫(yī)療下鄉(xiāng)的方面，完善醫(yī)療服務(wù)體系和醫(yī)療保障制度（尤其是島外地區(qū)）。政府應(yīng)該鼓勵(lì)更多的社會(huì)資源投入到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，重點(diǎn)是醫(yī)療設(shè)備的更新，以及藥品種類(lèi)的保障上。

（四）完善社會(huì)保障制度，加快建立社會(huì)保障住房建設(shè)體系

近年來(lái)，住房問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)民生問(wèn)題中最為明顯的問(wèn)題。面對(duì)日益高漲的房?jī)r(jià)和人民對(duì)于住房的剛性需求，保障性住房構(gòu)想的提出就在一定程度上解決了住房難的問(wèn)題。因而作為最重要的民生問(wèn)題，就應(yīng)該在住房保障支出方面加大投入的比重，對(duì)于目前不足百分一的比重來(lái)看還是有很大的上升空間。另一方面，保證保障性住房的質(zhì)量，在住房的質(zhì)量和建筑花費(fèi)上尋求平衡點(diǎn)。將保障性住房落實(shí)于保障真正有需要的人群之上。

同時(shí)，目前的社會(huì)保障制度還是一個(gè)較低水平，因?yàn)楦嗟年P(guān)注于社會(huì)保障制度的覆蓋面問(wèn)題，這也為社會(huì)保障工作提出了未來(lái)的發(fā)展方向，在完成了社會(huì)保障的全民覆蓋之后，完成城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，適當(dāng)提高社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)。

總之，政府的財(cái)政職能除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更為重要的是改善民生問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平。因此，政府要切實(shí)承擔(dān)起改善民生的重任，使財(cái)政在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入比重增加到應(yīng)有的高度，投入增加的比重也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，真正讓人民感受到發(fā)展帶來(lái)的福利。改變現(xiàn)行財(cái)政支出的運(yùn)行軌道,使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整有一個(gè)由量變到質(zhì)變的飛躍。