北京市免費(fèi)公園管理存在的問題與對(duì)策

谷麗佳

(北京市昌平區(qū)園林管理處，北京 102200)

1 北京市免費(fèi)公園的發(fā)展概況

《園林基礎(chǔ)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》中將公園定義為，供公眾游覽、觀賞、休憩、開展戶外科普、文體及健身等活動(dòng)，向全社會(huì)開放，有較完善的設(shè)施及良好生態(tài)環(huán)境的城市綠地[1]。1914年北京中央公園即明清故宮的社稷壇(現(xiàn)在的中山公園)，經(jīng)過朱啟鈐先生的整理正式開放，開啟了北京近代公園的序幕[2]。1949年后，我國(guó)城市建設(shè)日新月異，城市公園建設(shè)數(shù)量不斷增多。2006年國(guó)務(wù)院在下發(fā)通知要求，有條件的城市公園應(yīng)免費(fèi)開放。同年，北京市提出公園全面免費(fèi)開放政策，并在7月免費(fèi)開放了一批規(guī)模較大的公園。2008年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等八部委在《關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格的通知》文件中表示，除文物建筑及遺址類博物館外，全國(guó)各級(jí)文化、文物部門歸口管理的公共博物館、紀(jì)念館和全國(guó)愛國(guó)主義教育示范基地，兩年內(nèi)全部向社會(huì)免費(fèi)開放[3]。2008年底北京市180個(gè)公園中有140個(gè)實(shí)行免費(fèi)。2014 年底，北京市共有公園 319個(gè)，除少數(shù)歷史文化類、遺址類、專門類公園外，有290個(gè)以上的公園免費(fèi)開放[4]。截至2017年8月，北京市有注冊(cè)公園403個(gè)，其中城市公園363個(gè)，面積約1.38萬hm2，免費(fèi)公園達(dá)88.7%，年接待游客將近3億人次[5]。

2 免費(fèi)公園管理存在的問題

2.1 游客量激增，矛盾凸顯

公園免費(fèi)開放后，游客入園人數(shù)激增，公園成為附近居民休閑、娛樂、交流、活動(dòng)的場(chǎng)所。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公園休閑者以中老年人居多，即以50～80 歲中老年人為主體。在北京城8 區(qū)居民抽取的離退休家庭去公園鍛煉活動(dòng)的人群中，有40%的離退休居民平均每月去公園鍛煉活動(dòng)的天數(shù)超過26 d[6]。陶然亭公園、元大都城垣遺址公園和奧林匹克森林公園3個(gè)公園的使用者基本1周內(nèi)多次來園活動(dòng)[7]。公園免費(fèi)開放后，游客的激增使園內(nèi)各項(xiàng)設(shè)施的使用頻率增大，降低了設(shè)施的使用壽命。園內(nèi)環(huán)境因人多而變得嘈雜，游客在廣場(chǎng)爭(zhēng)地盤、噪音擾民問題突出。

2.2 公園綠地、設(shè)施破損嚴(yán)重

公園免費(fèi)開放降低了游客的入園成本，使入園游客復(fù)雜，游客素質(zhì)層次降低，不文明游園行為上升。一些游客亂扔垃圾、隨意踩踏草坪、采花折枝、在樹枝上懸掛重物、破壞設(shè)施，甚至有打鳥、電魚等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重破壞了公園的養(yǎng)護(hù)成果，降低了游客游園的滿意度。

2.3 執(zhí)法不嚴(yán)、缺乏執(zhí)法權(quán)

2002年10月17日，北京市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過了《北京市公園條例》，該條例自2003年1月1日起實(shí)施，條例的第五章明確了違反《北京市公園條例》所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但公園的工作人員沒有執(zhí)法權(quán)，在多數(shù)情況下只能以勸阻為主，許多游客蠻橫無理、不予理睬，這種說教行為效果甚微，最終導(dǎo)致該條例真正落實(shí)存在一定的難度。

2.4 安全隱患增加

園內(nèi)游客復(fù)雜性及隨意性增強(qiáng)，且在園內(nèi)滯留時(shí)間延長(zhǎng)，導(dǎo)致行騙、賭博、偷竊事件的出現(xiàn)。有的流浪漢甚至以公園為家，給公園的正常秩序、安全帶來極大的影響。有些公園面積較大，園內(nèi)曲徑通幽，公園游客的增多，加大了保安的巡查難度，公園安全隱患隨之增加。

2.5 養(yǎng)護(hù)人員技術(shù)水平較低

養(yǎng)護(hù)工人多為經(jīng)臨時(shí)學(xué)習(xí)即上崗，學(xué)歷低，未經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，而且流動(dòng)性大，在綠化養(yǎng)護(hù)工作中僅以保證植物成活為目標(biāo)，缺乏學(xué)習(xí)鉆研精神。每逢綠地養(yǎng)護(hù)檢查，養(yǎng)護(hù)隊(duì)多以突擊養(yǎng)護(hù)對(duì)待，缺乏綠化養(yǎng)護(hù)常態(tài)化管理，綠地養(yǎng)護(hù)效果較差。

2.6 管理成本不斷上升

公園免費(fèi)開放前，多數(shù)公園的主要經(jīng)濟(jì)收入為門票，免費(fèi)開放后，門票收入為零。公園的公益性定位，使公園很難開展大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，游客園內(nèi)消費(fèi)不高，因此公園的收入甚微，面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。公園游客量增加后，公園的工作人員數(shù)量、勞動(dòng)強(qiáng)度加大，物價(jià)上漲進(jìn)一步造成職工工資變相上漲。同時(shí)，游客量激增，園內(nèi)的設(shè)施面臨著維修、更換問題，園內(nèi)的養(yǎng)護(hù)成本增加。公園免費(fèi)開放后，公園收入減少，支出增多，公園管理部門面臨著入不敷出的難題。

3 公園管理對(duì)策

3.1 加強(qiáng)宣傳教育，提高市民環(huán)保意識(shí)

在園內(nèi)安裝環(huán)保宣傳牌，如“芳草萋萋，踏之何忍”、“共愛綠樹鮮花，同沐藍(lán)天碧水”等宣傳語，使游客意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性。節(jié)假日，通過廣播、橫幅等形式宣傳文明游園，形成良好的游園氛圍。公園也可以招募志愿者，讓志愿者參與到公園保護(hù)環(huán)境的宣傳教育中去，讓游客樹立主人翁意識(shí)，維護(hù)好園內(nèi)的綠化養(yǎng)護(hù)成果。2006年景山公園成立了“公園之友”組織，“公園之友”志愿者從游客轉(zhuǎn)變?yōu)楣珗@的主人，團(tuán)隊(duì)成員在公園活動(dòng)過程中不僅做到自律，還在節(jié)假日佩戴標(biāo)識(shí)，主動(dòng)幫助公園維持秩序[8]。

3.2 提高公園綠地養(yǎng)護(hù)水平

推廣政府花錢買服務(wù)的管理服務(wù)模式，面向社會(huì)公開招標(biāo)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選定專業(yè)化的綠地養(yǎng)護(hù)公司，提升公園的綠地養(yǎng)護(hù)水平。各公園根據(jù)北京市園林綠化局印發(fā)的《城鎮(zhèn)園林綠化養(yǎng)護(hù)管理年度考評(píng)工作細(xì)則》，監(jiān)督、考核綠地養(yǎng)護(hù)情況，不斷提升精細(xì)化養(yǎng)護(hù)管理水平。同時(shí)，公園聘請(qǐng)行業(yè)專家，對(duì)職工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使其掌握養(yǎng)護(hù)管理中修剪、施肥、病蟲害防治等技術(shù)，提高養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。2018年北京市園林綠化局舉辦了北京市樹木修剪技能競(jìng)賽，參加競(jìng)賽的技術(shù)能手來自全市16個(gè)區(qū)和5個(gè)有林單位的21支代表隊(duì)，通過激烈的比賽角逐共選出了10名“金剪子”，這些“金剪子”將成為播撒在園林綠化系統(tǒng)中的“金種子”，發(fā)揮技能優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)身邊的同事。

3.3 增加資金來源

加大政府的投資力度，居住區(qū)公園、區(qū)鎮(zhèn)村公園、小游園等與市民生活密切相關(guān)的公園，在免費(fèi)開放后應(yīng)當(dāng)由政府出資養(yǎng)護(hù)，將公園的日常管理、維修、更新、改造等經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，《北京市公園維護(hù)管理費(fèi)用指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》中詳細(xì)介紹了管理費(fèi)的計(jì)算方法。此外，公園可以號(hào)召個(gè)人、組織、企業(yè)參與到公園的公益事業(yè)中來。個(gè)人、組織可以擔(dān)任公園的義務(wù)志愿者或者認(rèn)養(yǎng)樹，2019年北京市西城區(qū)共有10個(gè)公園為樹木認(rèn)養(yǎng)點(diǎn)[9]。引入企業(yè)參與到公園的投資建設(shè)中，北京奧林匹克森林公園綠道建設(shè)中，特步公司就與北京奧林匹克森林公園合作，冠名奧林匹克森林公園特步跑道，特步對(duì)奧森10公里跑道進(jìn)行了翻新，將跑道從2 m拓寬為3 m[10]。

3.4 加強(qiáng)與執(zhí)法部門的合作

公園應(yīng)加強(qiáng)與公安、城管等執(zhí)法部門的溝通聯(lián)系，花大力氣解決破壞綠地、噪音擾民等突出問題。根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域部分行政處罰權(quán)的決定》，自2017年12月1日起，將現(xiàn)由各級(jí)城市管理委員會(huì)承擔(dān)的有關(guān)市政市容、燃?xì)夤芫€、能源運(yùn)行、廢舊物資回收利用等方面的全部處罰權(quán)和現(xiàn)由各級(jí)園林綠化部門行使的園林綠化、古樹保護(hù)方面處罰權(quán)劃入城管綜合執(zhí)法部門集中行使。公園管理部門應(yīng)逐步加強(qiáng)與城管執(zhí)法部門的聯(lián)系與溝通，逐步建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、定期會(huì)商，聯(lián)合巡查，聯(lián)合督導(dǎo)、案件協(xié)作等公園管理與城管執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在園內(nèi)噪音治理上，景山公園管理處和北海公園管理處聯(lián)合發(fā)出通告，要求游客進(jìn)行晨練和娛樂活動(dòng)時(shí)，音量不得高于70 dB。同時(shí)，景山公園與各表演團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人簽訂了《景山公園之友降噪?yún)f(xié)議書》，公園護(hù)園隊(duì)對(duì)園內(nèi)所有團(tuán)隊(duì)進(jìn)行巡視監(jiān)督，對(duì)于音量過大的及時(shí)勸阻，如反復(fù)勸阻無效，公園將聯(lián)合城管部門進(jìn)園執(zhí)法。

3.5 加強(qiáng)公園安全管理

公園制定相應(yīng)的規(guī)章制度，如《公園安全管理制度》《公園保安、門衛(wèi)工作制度》《機(jī)動(dòng)車入園管理制度》等，使工作制度化、規(guī)范化，做到有章可循，有法可依。通過在園內(nèi)懸掛橫幅、發(fā)放宣傳材料等形式，宣傳安全知識(shí)，提高安全意識(shí)。根據(jù)公園面積配備安保力量，安保人員嚴(yán)格落實(shí)巡查制度，巡查內(nèi)容包括公園治安、公園設(shè)施等。公園按照消防安全有關(guān)規(guī)定合理設(shè)置消防水源、消防設(shè)施，保證消防通道暢通。公園建設(shè)良好的交通系統(tǒng)、照明系統(tǒng)，對(duì)于地形起伏較大、環(huán)境復(fù)雜的開放公園實(shí)行夜間限時(shí)開放。

4 結(jié)語

公園經(jīng)營(yíng)模式從收費(fèi)向免費(fèi)轉(zhuǎn)變，使公園管理面臨了諸多問題，經(jīng)過多年的摸索與實(shí)踐，公園管理工作也在不斷的前進(jìn)、完善，并總結(jié)出了許多可行的經(jīng)驗(yàn)。由于每個(gè)公園都有著自己的特點(diǎn)，各公園可根據(jù)自身情況，同時(shí)借鑒一些成功的經(jīng)驗(yàn)，探索出一條適合自己公園的管理模式。