安陽市園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化運(yùn)作探討

胡晨希

(安陽市道路綠化管理站，河南 安陽 455000)

1 引言

隨著我國城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨之加快速度，城市園林綠化管養(yǎng)面積也快速增加，傳統(tǒng)的單一養(yǎng)護(hù)管理模式已經(jīng)顯現(xiàn)出弊端，不再適應(yīng)現(xiàn)在園林綠化發(fā)展的需要[1]。建成區(qū)綠化面積的擴(kuò)大，事業(yè)單位在編管養(yǎng)人員的增加是財政難以承受的，同時也違背了安陽市積極推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)改革的方向。為了提高城市綠地管養(yǎng)品質(zhì)，安陽市園林綠化養(yǎng)護(hù)將進(jìn)行改革和創(chuàng)新，引入養(yǎng)護(hù)企業(yè)先進(jìn)的管養(yǎng)經(jīng)驗，促進(jìn)城市綠地管養(yǎng)的更好發(fā)展，因此實行園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化是安陽市綠地管養(yǎng)發(fā)展的必然選擇。

2 園林綠化管養(yǎng)模式

我國城市的園林綠化管養(yǎng)模式主要分為三種：一是事業(yè)單位管養(yǎng)模式。即園林主管部門下屬的管理單位(全供事業(yè)單位)負(fù)責(zé)管養(yǎng)城區(qū)內(nèi)的綠地；二是市場化(政府購買服務(wù))管理模式。即由園林主管部門或園林主管部門下屬的管理單位通過招標(biāo)方式，確定中標(biāo)服務(wù)單位對其綠地進(jìn)行管養(yǎng)，園林主管部門和下屬管理單位對其中標(biāo)服務(wù)單位進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的管理模式，形成“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變的城市綠化管養(yǎng)格局；三是雙軌制管理模式。作為城市園林綠化管養(yǎng)改革的過渡階段，即事業(yè)單位管理和園林養(yǎng)護(hù)市場化管理兩種模式同時并存[2]。

3 安陽市園林綠化建設(shè)及養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀

3.1 安陽市園林綠化建設(shè)現(xiàn)狀

安陽市委、市政府高度重視城市園林綠化工作，為改善城市園林景觀，給市民提供舒適的宜居環(huán)境，提出建設(shè)國家生態(tài)園林城市。研究制訂了城市園林綠化建設(shè)三年計劃，規(guī)劃建設(shè)園林綠化項目244個。2017年，安陽市重點實施“兩廊、兩口、兩湖、兩河、十二園、四十三游園、四十八座加油站、七十四條道路”的綠化項目建設(shè)，面積2800 hm2。2018年，繼續(xù)建設(shè)園林綠化項目48個，面積9600多畝，安陽園林建設(shè)力度空前，提升了城市形象，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2017年底，安陽市建成區(qū)綠地率35.69%，建成區(qū)覆蓋率達(dá)41.37%，人均公園綠地11.54 m2。城區(qū)形成了以庭院、居住區(qū)綠化為基礎(chǔ)，以道路綠化為網(wǎng)絡(luò)，公園、游園、廣場、街頭綠地為經(jīng)典，環(huán)城國道、河渠等防護(hù)林帶為屏障，彩花、彩葉、彩果等多彩植物體系為基調(diào)，喬灌花草合理搭配，城市形象和品味顯著提升，城市因此也變得更加充滿生機(jī)和活力。

3.2 安陽市園林綠化養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀

為進(jìn)一步推進(jìn)園林綠化市場化進(jìn)程，加快城市園林綠化事業(yè)創(chuàng)新改革步伐，形成城區(qū)綠化工程養(yǎng)護(hù)管理的專業(yè)化和規(guī)范化管理機(jī)制，達(dá)到養(yǎng)護(hù)效率、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和城市綠化整體水平的提高。安陽市從2015年開始探索市場化養(yǎng)護(hù)模式，扭轉(zhuǎn)園林部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的雙重角色，建立適應(yīng)新形勢要求的園林綠化養(yǎng)護(hù)管理模式，集中精力當(dāng)好“裁判員”，將建成區(qū)集中幾個區(qū)域的道路綠地和游園、公園實行政府購買服務(wù)，其它綠地的管養(yǎng)模式還是以前事業(yè)單位管理模式，目前安陽市的綠地管養(yǎng)模式屬于兩管理模式并存。

4 市場化管理達(dá)到的成效及存在的問題

4.1 市場化管理達(dá)到的成效

4.1.1 達(dá)到了減員增效的目的

實行園林綠化養(yǎng)護(hù)政府購買服務(wù)以后，安陽市園林系統(tǒng)凍結(jié)編制113人，精簡壓縮了園林綠化養(yǎng)護(hù)人員的編制，使政府所投入的經(jīng)費(fèi)最大限度地用于綠化養(yǎng)護(hù)上，提高了政府經(jīng)費(fèi)的使用效果[3]。由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變的城市綠化管養(yǎng)新格局，建立政府購買服務(wù)的管理模式，實現(xiàn)財政資金利用效率的最大化，逐步建立起“政府管理、社會監(jiān)督、市場化運(yùn)作”的城市園林綠化養(yǎng)護(hù)管理體系，選擇和培養(yǎng)一批經(jīng)驗豐富、技術(shù)過硬、信得過、管理好、信譽(yù)高的管養(yǎng)隊伍，進(jìn)入園林綠化后期養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，使園林養(yǎng)護(hù)管理水平更上臺階。

4.1.2 轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率

實行園林綠化政府購買服務(wù)新模式，實現(xiàn)由政府“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)園林部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的雙重角色，市場化運(yùn)作后能集中精力當(dāng)好“裁判員”，負(fù)責(zé)園林綠化養(yǎng)護(hù)的考核管理、監(jiān)督檢查，達(dá)到園林綠化養(yǎng)護(hù)低成本和高效益，提高綠地養(yǎng)護(hù)管理水平，推動中國特色公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展，努力為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

4.1.3 園林綠化管理工作發(fā)生顯著變化

實施園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化后，安陽市的公園、游園、廣場、道路綠地衛(wèi)生保潔、養(yǎng)護(hù)管理及游園秩序等管理水平得到顯著提升，形成高效、靈活、開放、競爭的園林綠地養(yǎng)護(hù)管理模式。

4.2 市場化綠地管理出現(xiàn)的問題

雖然安陽市在園林綠化養(yǎng)護(hù)推向市場化方面取得了不少成效，但在實行政府購買服務(wù)的過程中也存在一些問題。

4.2.1 社會機(jī)構(gòu)承接公共服務(wù)的市場不夠成熟

在實行園林綠化政府購買服務(wù)中，有“大的企業(yè)進(jìn)不來，小的企業(yè)稱大王”現(xiàn)象。小企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不是很健全，實力偏弱，高素質(zhì)專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，對承接政府購買服務(wù)心有余而力不足，而且對公園、游園綠化管理沒有室外綠化養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗，項目經(jīng)理管理經(jīng)驗不足，尤其是對待應(yīng)急事件的處理不到位，這些問題直接影響了工作效率，所以培養(yǎng)一個良好的公共服務(wù)市場要有相當(dāng)長的過渡期。

4.2.2 招標(biāo)文書不夠嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格

在考核上，實施非常嚴(yán)格的“3+1”考核機(jī)制，即“3”是園林主管單位和管理單位的定期與不定期考核，服務(wù)單位的每周內(nèi)部考核；“1”是第三方(社會監(jiān)督)考核測評。但是合同中考核細(xì)則不夠嚴(yán)謹(jǐn)，考核力度不夠，尤其在目前環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)情況下，衛(wèi)生保潔以“以克論凈”要求，使得以后考核標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。在獎懲方面，存在只罰不獎，扣款不能用于獎，只能返還給財政上，這樣帶動不了服務(wù)單位的積極性。

4.2.3 招投標(biāo)機(jī)制有待進(jìn)一步完善

現(xiàn)行的招投標(biāo)機(jī)制有綜合評分和最低價中標(biāo)等模式,某些企業(yè)為了中標(biāo)競相壓價, 甚至低于成本價進(jìn)行投標(biāo)。由于中標(biāo)價格太低,個別中標(biāo)單位為了最低限度保證其利益,又以更低價格轉(zhuǎn)包給沒有相應(yīng)資質(zhì)的其他公司或個人, 使養(yǎng)護(hù)質(zhì)量降低[4]。因此需要政府進(jìn)一步完善招投標(biāo)機(jī)制,避免低價競標(biāo)的惡性循環(huán),形成良好的市場環(huán)境。

4.2.4 服務(wù)模式陳舊，缺乏現(xiàn)代化設(shè)備

目前園林綠化養(yǎng)護(hù)和衛(wèi)生保潔以手工操作為主，機(jī)械化水平不高，使得園林管養(yǎng)工作效率低下，甚至有的企業(yè)連最基本的機(jī)械—— 水車都不具備，更不用說高空修剪車、打藥車，傳統(tǒng)服務(wù)模式已不能適應(yīng)新形式要求，嚴(yán)重影響公園、游園綠地的高效管理。

5 今后市場化綠地管理建議

為更好地實行園林綠化管理市場化，有效推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，可從以下幾個方面著手。

5.1 轉(zhuǎn)變政府綠化主管部門職能

新時期綠化主管部門要實現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變，將計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和間接管理，加強(qiáng)園林綠化管養(yǎng)法規(guī)和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，讓企業(yè)承擔(dān)具體的管養(yǎng)任務(wù)，重點加強(qiáng)政府綠化主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督職能。健全監(jiān)督檢查和科學(xué)評估制度體系，逐步建立多方參與政府購買服務(wù)監(jiān)管的長效機(jī)制。

5.2 培養(yǎng)健全的園林綠化管養(yǎng)市場

健全的園林綠化管養(yǎng)市場需要相當(dāng)長的時間進(jìn)行培養(yǎng)，目前安陽市園林綠化管理服務(wù)經(jīng)驗豐富的公司非常少，有園林綠化養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗的大公司嫌養(yǎng)護(hù)費(fèi)少，不值得來投標(biāo)，小的養(yǎng)護(hù)公司沒有經(jīng)驗，能掙一點算一點，往往為追求公司最大利益化，管理達(dá)不到本地的園林綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，影響綠地管養(yǎng)質(zhì)量。而且招標(biāo)服務(wù)期限采取的是一次最多招3年，甚至還有招1～2年，這種模式已經(jīng)不適合當(dāng)前園林綠化的管養(yǎng)情況，形成不了良好的園林綠化管養(yǎng)市場。建議一次招標(biāo)為5年，根據(jù)服務(wù)考核結(jié)果一年一簽，中標(biāo)單位經(jīng)過長時間的摸索和適應(yīng)，逐步形成健全的園林綠化管養(yǎng)市場。

5.3 發(fā)展獨(dú)立的第三方專業(yè)評價機(jī)構(gòu)

建立完善的監(jiān)督評估機(jī)制，為政府購買服務(wù)提供制度保障。發(fā)展獨(dú)立的第三方專業(yè)評價機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，聘請的監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員應(yīng)該更加專業(yè)，對服務(wù)實行全過程監(jiān)督，形成更加公平公正監(jiān)督體系。該機(jī)構(gòu)在服務(wù)過程中所處的身份類似于工程項目的監(jiān)理單位，其管理費(fèi)用從政府購買服務(wù)費(fèi)用中扣除。

6 結(jié)語

安陽市園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化工作所取得的成績是十分顯著的,經(jīng)過4年的園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化運(yùn)作，總結(jié)可行性強(qiáng)的管理經(jīng)驗和監(jiān)督機(jī)制，將其優(yōu)越性繼續(xù)應(yīng)用到工作當(dāng)中，逐步推進(jìn)城市園林綠化養(yǎng)護(hù)市場化，最終實現(xiàn)真正意義的管養(yǎng)分開，為城市公共綠地養(yǎng)護(hù)發(fā)展起到重要的實踐意義。