我國(guó)地方債務(wù)治理的制度檢討與法治化改造

馮果 羅昕

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

我國(guó)地方債務(wù)治理中權(quán)責(zé)配置的規(guī)范檢討

財(cái)政法領(lǐng)域具有鮮明的“政策繁多而法律稀缺”的特點(diǎn)1，地方債務(wù)治理領(lǐng)域同樣如此。在2014年《預(yù)算法》修訂之前，我國(guó)地方債務(wù)的法律治理處于摸索之中，法律制度供給乏善可陳，主要依賴(lài)于各種“紅頭文件”。2014年之后，隨著《預(yù)算法》的修訂，地方債務(wù)治理正式進(jìn)入了“法律主治”階段，因而有必要以修改后的《預(yù)算法》為中心，考察地方債務(wù)治理中權(quán)責(zé)配置的成敗得失。

一、《預(yù)算法》關(guān)于“賦權(quán)”的規(guī)范性考察

在2014年《預(yù)算法》修訂之前，對(duì)于是否賦予地方政府舉債權(quán)這一問(wèn)題，一直存在理論層面的辯爭(zhēng)和現(xiàn)實(shí)維度的博弈。在理論層面上，主張賦予地方政府舉債權(quán)的學(xué)者以地方舉債已是既成事實(shí)，賦予地方政府舉債權(quán)有助于將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化等原因?qū)x權(quán)進(jìn)行“聲援”；反對(duì)賦予地方政府舉債權(quán)的學(xué)者則從我國(guó)政府間關(guān)系尚未理順，分稅制改革不徹底，賦予地方政府舉債權(quán)將刺激地方政府的過(guò)度舉債行為等立場(chǎng)對(duì)賦權(quán)進(jìn)行“聲討”。在現(xiàn)實(shí)層面上，雖然舊《預(yù)算法》明令禁止地方政府發(fā)債，但事實(shí)上地方政府一直在選擇性地?zé)o視該法律禁令，通過(guò)各類(lèi)融資平臺(tái)隱性、間接發(fā)債，而中央政府則對(duì)此視若無(wú)睹，置若罔聞。2這種心照不宣的“默契”，使得法律的禁止性規(guī)定被空懸，地方政府舉債行為愈演愈烈。修訂后的《預(yù)算法》通過(guò)適度賦予地方政府舉債權(quán)，將地方政府債務(wù)治理納入了法治化路徑：在舉債方式上，《預(yù)算法》將發(fā)行債券確定為唯一合法的舉債方式；在發(fā)行主體上，只有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市才能舉債；在舉債額度上，只能由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；在資金用途上，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；在舉債程序上，既規(guī)定必須納入預(yù)算調(diào)整，又強(qiáng)調(diào)同級(jí)人大的審批權(quán)力；在償還機(jī)制上，要求舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和償還來(lái)源；在舉債擔(dān)保上，明令禁止地方政府為市場(chǎng)主體提供擔(dān)保。此外，《預(yù)算法》還規(guī)定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、責(zé)任追求機(jī)制等內(nèi)容。

《預(yù)算法》通過(guò)對(duì)地方政府舉債適度賦權(quán)，以法律形式對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了從“保守回避”到“政策應(yīng)對(duì)”再到“法律治理”的路徑轉(zhuǎn)換。首先，“賦權(quán)”厘清了地方政府融資的法律關(guān)系。在地方政府融資平臺(tái)模式下，融資平臺(tái)表面上是債權(quán)債務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人，實(shí)質(zhì)上卻充當(dāng)了地方政府與金融市場(chǎng)之間的融資中介，使得地方政府與債權(quán)人之間原本清晰、直接的債權(quán)債務(wù)關(guān)系異化為間接的融資關(guān)系，資金的需求者、融資的實(shí)施者和資金提供者之間的法律關(guān)系十分混沌。3而在地方政府債權(quán)融資模式下，債權(quán)人與債務(wù)人之間的法律關(guān)系相對(duì)清晰，不僅一改此前舉債主體、資金需求主體、責(zé)任主體逸散的局面，也完成了地方政府舉債主體與責(zé)任主體統(tǒng)一的整合。其次，“賦權(quán)”增加了政府融資行為的透明度。融資平臺(tái)模式下，地方政府借道融資平臺(tái)，以相對(duì)隱秘的方式舉借了諸多債務(wù)，積累了大量的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)今地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資的合法化和公開(kāi)化有助于實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的顯性化，地方政府債務(wù)歸入預(yù)算管理也有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府舉債規(guī)模的控制和行為的監(jiān)管。最后，“賦權(quán)”實(shí)現(xiàn)了地方舉債從行政權(quán)力主導(dǎo)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)和法治機(jī)制的轉(zhuǎn)換。融資平臺(tái)模式下，隱藏在融資平臺(tái)獨(dú)立法人人格外衣之下的是地方政府的背書(shū)和控制，實(shí)質(zhì)上是地方政府行政權(quán)力的運(yùn)用和隱性擔(dān)保4，不僅與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)背道而馳，也扭曲著市場(chǎng)機(jī)制的作用。地方政府通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資則是依托政府信用依法進(jìn)行的市場(chǎng)化運(yùn)作，地方政府受制于市場(chǎng)約束，不得不注重增強(qiáng)債務(wù)治理能力，自覺(jué)提高自身信譽(yù)。

當(dāng)然，由于預(yù)算編制者和決策者的有限理性以及地方債務(wù)治理的復(fù)雜性等原因，《預(yù)算法》很大程度上只能回應(yīng)地方舉債需求，而無(wú)力從制度上解決地方債務(wù)產(chǎn)生的根源問(wèn)題。地方政府盡管在一定范圍內(nèi)取得了舉債權(quán)，但鑒于財(cái)政收支劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等影響央地財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵變量尚未實(shí)現(xiàn)法治化，地方債務(wù)治理穩(wěn)定的法律秩序尚未建構(gòu)完畢，因而法律對(duì)于地方政府的“賦權(quán)”只具有階段性意義。

二、《預(yù)算法》關(guān)于“配責(zé)”的規(guī)范性檢視

按照責(zé)任政府的要求，政府在進(jìn)行公共活動(dòng)或行使公共職能時(shí)，要承擔(dān)與其權(quán)力相匹配的責(zé)任。在賦予地方政府舉債權(quán)的同時(shí)，法律也應(yīng)當(dāng)配給地方政府相應(yīng)的舉債責(zé)任，從而使地方政府在行使舉債權(quán)的過(guò)程中對(duì)其行為負(fù)責(zé)。地方政府不僅應(yīng)遵循法律為其設(shè)定的規(guī)模、程序、用途等舉債規(guī)則，而且要承擔(dān)因違反舉債規(guī)則而誘發(fā)的后果。更要注意的是，地方政府及其相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人員作為行政權(quán)力的實(shí)際享有者，在地方政府舉債過(guò)程中起著實(shí)質(zhì)上的主導(dǎo)作用，一旦其濫用舉債權(quán)力或未能履行職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)被追究法律上的責(zé)任。因此，地方政府債務(wù)責(zé)任可以界定為地方政府及其相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人員在行使舉債權(quán)過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)以及違背職責(zé)應(yīng)當(dāng)受到的懲罰，包括對(duì)官員個(gè)人的問(wèn)責(zé)與對(duì)地方政府的懲罰兩個(gè)層面。

《預(yù)算法》不僅賦予了地方政府發(fā)債的權(quán)力，開(kāi)啟了地方政府債務(wù)由“政策應(yīng)對(duì)”到“法律治理”的路徑轉(zhuǎn)換，同時(shí)，也使地方政府的舉債責(zé)任在法律框架下日益顯性化。5在《預(yù)算法》出臺(tái)之前，地方政府的舉債責(zé)任并未作為一項(xiàng)獨(dú)立的責(zé)任被提出，責(zé)任機(jī)制的缺失使得地方政府官員為了追求政績(jī)而過(guò)度舉債，這種權(quán)責(zé)分離的窘境使得地方債務(wù)規(guī)模居高不下、平臺(tái)融資屢禁不止。對(duì)此，《預(yù)算法》通過(guò)設(shè)置追責(zé)機(jī)制來(lái)明確地方政府及其相關(guān)人員的責(zé)任和懲罰；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確要求各級(jí)省、自治區(qū)、直轄市政府對(duì)本地地方政府債務(wù)負(fù)責(zé)，并對(duì)過(guò)度舉債、違法擔(dān)保、違規(guī)使用資金、逃避債務(wù)的行為規(guī)定了行政和刑事責(zé)任；中央也表明不救助的政策立場(chǎng)，試圖使地方政府成為獨(dú)立的債務(wù)人，真正實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)“借、用、還”的權(quán)責(zé)一致。這種將地方政府舉債權(quán)與舉債責(zé)任相銜接的制度設(shè)計(jì)無(wú)疑給地方政府敲響了“警鐘”，有助于推動(dòng)舉債責(zé)任的最終落實(shí)。

然而，囿于《預(yù)算法》自身調(diào)整范圍的局限性，以及傳統(tǒng)治理路徑依賴(lài)的影響，我國(guó)相關(guān)立法相較于一些國(guó)家已經(jīng)建立的地方政府舉債全過(guò)程責(zé)任機(jī)制還有相當(dāng)距離，地方政府舉債權(quán)力與償債責(zé)任“時(shí)空分離”的現(xiàn)象在實(shí)踐中依然廣泛存在。再加上《預(yù)算法》及相關(guān)配套規(guī)定對(duì)地方債務(wù)責(zé)任分配及追責(zé)程序缺乏細(xì)致規(guī)定，“配責(zé)”的效果無(wú)疑會(huì)大打折扣，尚有待進(jìn)一步改進(jìn)。

總之，《預(yù)算法》在地方債務(wù)治理的權(quán)責(zé)配置方面邁出了賦權(quán)、配責(zé)的第一步，但由于我國(guó)目前的地方債務(wù)治理實(shí)踐側(cè)重于應(yīng)急，即消化處理過(guò)去多年積累的債務(wù)，而非建立一套包括制度、激勵(lì)政策以及控制措施在內(nèi)的可持續(xù)的框架，因此，如何對(duì)地方政府的舉債、用債、償債行為進(jìn)行科學(xué)、有效的法律規(guī)范還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。在權(quán)責(zé)配置層面，如何進(jìn)一步賦予地方政府更多權(quán)限，如何對(duì)地方政府的償債責(zé)任進(jìn)行有效分?jǐn)偅绾螌?duì)不履行償債責(zé)任的地方政府及其相關(guān)責(zé)任人予以懲罰等，仍需要作出進(jìn)一步回應(yīng)。

地方債務(wù)治理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)配置難題

一、央地財(cái)政收支劃分的非規(guī)范化誘致的權(quán)責(zé)配置難題

1.分稅制下的央地財(cái)政收支劃分

1993年12月15日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》至少包括三層要義：一是分解事權(quán)，明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任；二是劃歸收入，基于央地事權(quán)和支出責(zé)任來(lái)分配央地財(cái)政收入；三是分級(jí)管理，在前兩個(gè)條件的基礎(chǔ)上實(shí)施財(cái)政分級(jí)管理。分稅制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就。實(shí)踐中，由于多種主客觀原因，改革實(shí)際進(jìn)展與改革設(shè)計(jì)初衷仍有較大距離，央地財(cái)政關(guān)系可謂“剪不斷、理還亂”，集中表現(xiàn)在事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、收支劃分不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付不完善。其中，央地財(cái)政收支劃分的非規(guī)范化突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，央地財(cái)政收支劃分不均衡。由于分稅制改革最直接的目標(biāo)是要盡快提高“兩個(gè)比重”，合理配置政府間事權(quán)與支出責(zé)任并不是當(dāng)時(shí)最突出、最緊迫的問(wèn)題，因此當(dāng)時(shí)財(cái)政收入劃分的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得比較具體，但對(duì)財(cái)政支出責(zé)任的劃分卻相對(duì)抽象。6在央地收入劃分上，稅源穩(wěn)定、收入豐厚的稅種歸中央，征收難度大且不穩(wěn)定的稅種歸地方；在央地支出劃分上，中央的財(cái)政支出范圍相對(duì)狹窄，傾向于列舉，支出相對(duì)固化，地方的財(cái)政支出則以概括式為主，類(lèi)似于兜底，且增長(zhǎng)空間巨大。這種財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉的失衡格局，造成地方政府嚴(yán)重的收支缺口。在追求預(yù)算平衡的法律框架下，地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身收支平衡，只能舉債維持，地方政府無(wú)法切實(shí)獨(dú)立承擔(dān)舉債的償還責(zé)任。如此一來(lái)，地方政府似乎無(wú)法具備獨(dú)立的“舉債人格”，債務(wù)治理自然無(wú)從談起。

另一方面，央地財(cái)政收支劃分非法治化。財(cái)政收支劃分集中體現(xiàn)央地利益分配，其確立、調(diào)整均應(yīng)在憲法、法律的規(guī)范和引導(dǎo)下進(jìn)行，但我國(guó)憲法、預(yù)算法對(duì)于央地財(cái)政收支劃分的規(guī)定粗疏，實(shí)踐中作為最直接、最主要依據(jù)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)規(guī)范性文件，“這種形式本身已經(jīng)預(yù)示了它的非穩(wěn)定性，一旦有需要，國(guó)務(wù)院可以隨時(shí)調(diào)整，無(wú)需經(jīng)過(guò)地方政府的同意?！?央地財(cái)政收支劃分由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)缺位，既削弱了不同層級(jí)政府在憲法框架內(nèi)、在法治軌道上談判協(xié)商的可能性和有效性，也影響了財(cái)政收支劃分的合理性、合法性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，成為我國(guó)財(cái)政收支劃分的重大缺陷。此外，財(cái)政收支劃分還存在明顯的制度盲區(qū)，即主要制度設(shè)計(jì)局限于中央政府與省級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分，對(duì)省以下各級(jí)政府的收支劃分尚付闕如，從而導(dǎo)致實(shí)踐中省以下財(cái)政收支劃分隨意性更大，均衡性更差。

2.法治視野下的權(quán)責(zé)配置悖論

在法治視野下，地方債務(wù)治理的權(quán)責(zé)配置具有兩個(gè)層面的意涵：一是地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的匹配；二是舉債權(quán)與舉債責(zé)任的匹配。前者是地方債務(wù)生成的根源和地方債務(wù)治理的根本，后者是地方債務(wù)擴(kuò)張的誘因和地方債務(wù)治理的保證，二者缺一不可，只有真正滿(mǎn)足這兩個(gè)層面的“權(quán)責(zé)一致”，地方債務(wù)治理的權(quán)責(zé)配置才能達(dá)到真正契合。從應(yīng)然層面講，地方債務(wù)治理的權(quán)責(zé)配置無(wú)疑應(yīng)當(dāng)在法律框架下進(jìn)行，即地方政府的舉債權(quán)要由法律創(chuàng)設(shè)，政府間的事權(quán)和支出責(zé)任究竟如何進(jìn)行合理配置應(yīng)由法律規(guī)定，政府間權(quán)責(zé)配置關(guān)系的調(diào)整也應(yīng)由法律予以推進(jìn)。但在央地財(cái)政收支關(guān)系非規(guī)范化的背景下，這種合理分配事權(quán)與支出責(zé)任的嘗試卻難以進(jìn)行，地方政府舉債權(quán)與舉債責(zé)任的匹配性更難以實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋氲刎?cái)政收支劃分的非規(guī)范化導(dǎo)致政府之間的財(cái)政關(guān)系模糊，地方政府的法律地位混沌，“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)”的觀點(diǎn)并不天然具有合法性基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可操作性。

此外，央地財(cái)政收支劃分非規(guī)范化形成的“定式化”思維，也使得地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的行政化導(dǎo)向濃厚，即更習(xí)慣用行政化而非法治化方式來(lái)配置相關(guān)權(quán)責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，地方權(quán)力過(guò)度依賴(lài)中央權(quán)力的下放，而非真正意義上的分級(jí)管理，上級(jí)政府經(jīng)常運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)下級(jí)政府的權(quán)責(zé)配置，國(guó)務(wù)院可以單方?jīng)Q定或改變中央和地方的財(cái)政關(guān)系。總之，上下級(jí)之間形成的不對(duì)稱(chēng)博弈深刻影響了地方債務(wù)治理的權(quán)責(zé)配置模式。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的非規(guī)范化誘致的權(quán)責(zé)配置困境

1994年分稅制改革的預(yù)想是通過(guò)稅收共享從地方政府集中收入，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度將大部分集中的收入撥付到地方政府進(jìn)行支付，地方政府由于稅收分享所造成的財(cái)政敞口大部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度得到彌補(bǔ)。但實(shí)踐中，分稅制改革后，我國(guó)地方政府財(cái)政缺口問(wèn)題似乎并未得以解決，在有的地方甚至愈演愈烈。這一方面是因?yàn)榉侄愔聘母锊灰?guī)范、不徹底，導(dǎo)致政府間財(cái)政收支劃分不合理；另一方面則是由于我國(guó)尚未構(gòu)建起一套科學(xué)、合理、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致地方財(cái)力缺乏制度性的補(bǔ)充和保障。具體分析如下：

一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法缺失。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國(guó)家調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系特別是中央與地方關(guān)系的重要工具，規(guī)范、公平、透明、科學(xué)、高效的轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大，但系統(tǒng)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度卻始終缺位，不僅沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律文本或行政法規(guī)，甚至連財(cái)政部的規(guī)章也沒(méi)有，現(xiàn)行管理依據(jù)主要是財(cái)政部等相關(guān)中央部委制定的一系列文件，效力位階低、隨意性大，且規(guī)范性差，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、種類(lèi)、結(jié)構(gòu)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)管等內(nèi)容，均缺乏系統(tǒng)、明確、具體、有效的法律規(guī)制。

二是省以下轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。由于地區(qū)間差異客觀存在，各省難以對(duì)下實(shí)施統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的，法律至少應(yīng)當(dāng)在操作程序上提供一個(gè)較為規(guī)范的規(guī)則體系。8但我國(guó)省以下的轉(zhuǎn)移支付制度基本“放任”地方政府為之，存在各式各樣的轉(zhuǎn)移支付“實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ健保焕谄胶獾貐^(qū)間公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，受制于我國(guó)多層級(jí)的政府框架，中央進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，很多資金要先撥付給省級(jí)政府，再由省級(jí)甚至地市級(jí)政府進(jìn)行分配，在缺乏嚴(yán)格規(guī)制的情況下，很容易出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，導(dǎo)致基層政府行為產(chǎn)生扭曲。

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的非法治化造成了一定的“短板效應(yīng)”，阻礙了地方債務(wù)治理的法治化。例如，針對(duì)由于事權(quán)和支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致地方政府被迫負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，中央政府加大了對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于均等化的轉(zhuǎn)移支付力度總體上不夠且規(guī)范性缺失，難以從根本上彌補(bǔ)基層政府的財(cái)力困境，消除其舉債動(dòng)機(jī)。同時(shí)，這種非法治化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也會(huì)加重地方政府的道德危機(jī)，造成“公共池”和預(yù)算軟約束問(wèn)題。理想的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)是中央政府對(duì)地方政府財(cái)力的無(wú)償補(bǔ)助，這種補(bǔ)助可以彌補(bǔ)分稅制之后地方政府財(cái)力的敞口，并能在某種程度上改善地方政府面對(duì)的財(cái)政壓力，進(jìn)而能起到抑制地方政府舉債融資的激勵(lì)效果。但是，當(dāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是非法治化、非規(guī)范化甚至帶有相機(jī)分配的隨意性時(shí)，情況就發(fā)生了根本變化。如果某一地方政府進(jìn)行公共投資的成本可以通過(guò)其“跑部錢(qián)進(jìn)”，即爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移資金的方式來(lái)轉(zhuǎn)嫁給中央政府和其他轄區(qū)政府，但投資收益卻由該地方政府享有時(shí)，該政府顯然會(huì)增加舉債規(guī)模來(lái)滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共投資需求，最終導(dǎo)致地方政府資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配及償債壓力布局失衡，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速提升。9此外，由于轉(zhuǎn)移支付的非法治化，中央政府通常會(huì)將轉(zhuǎn)移支付作為救助陷入債務(wù)危機(jī)的地方政府的手段，這種帶有極大隨意性和不確定性的救助手段實(shí)際上相當(dāng)于免費(fèi)削減了地方政府的舉債成本，強(qiáng)化了地方政府對(duì)中央事后救助的期望，由此導(dǎo)致地方政府主動(dòng)降低舉債融資門(mén)檻、盲目擴(kuò)大舉債規(guī)模，從而加大債務(wù)治理的成本和難度。

地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的范式轉(zhuǎn)型與法治化進(jìn)路

一、范式轉(zhuǎn)型的基本思路

目前，我國(guó)地方債務(wù)治理仍然停留在政策應(yīng)對(duì)層面。這種單一的治理模式秉持的是遏制地方政府債務(wù)膨脹的治理思路，并未充分發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)治理新范式，只能在短期內(nèi)治標(biāo)，難以長(zhǎng)效治本。10地方債務(wù)治理必須基于自身的制度稟賦，通過(guò)事前立法、事中監(jiān)管、事后懲罰，在配套財(cái)政、金融制度逐漸轉(zhuǎn)型中使地方債務(wù)治理回歸法律之治。因此，在地方債務(wù)治理中，更為重要的是從壓制型立法到回應(yīng)型立法、從運(yùn)動(dòng)式治理到法治化治理的范式回歸，這種范式回歸不僅需要嚴(yán)格立法以厘定政府收支劃分，需要完善制度以解決舉債監(jiān)管不力，更需要責(zé)任配給以強(qiáng)化舉債責(zé)任機(jī)制。

首先，地方債務(wù)治理的范式回歸需要遵循經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念。地方債務(wù)治理涉及國(guó)家、政府、市場(chǎng)等不同主體之間的財(cái)稅、金融等關(guān)系，而這些關(guān)系無(wú)一不反映了經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值——效率與公平。經(jīng)濟(jì)法所蘊(yùn)含的分配正義、社會(huì)公益、法律多元等價(jià)值取向與地方債務(wù)治理所暗含的內(nèi)在機(jī)理高度一致，通過(guò)選擇適當(dāng)?shù)闹卫硎侄闻c配置方法，以預(yù)設(shè)的法律框架對(duì)地方債務(wù)治理進(jìn)行約束，是實(shí)現(xiàn)債務(wù)治理范式回歸的有益途徑。地方債務(wù)治理所構(gòu)建的法律制度應(yīng)從社會(huì)整體利益出發(fā)，由國(guó)家從財(cái)政、稅收、金融等方面著手，對(duì)偏離“公平與效率”這一價(jià)值的行為進(jìn)行規(guī)制，從而回歸債務(wù)治理的根本。11對(duì)經(jīng)濟(jì)法價(jià)值理念的遵循，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在債務(wù)治理的各個(gè)方面，通過(guò)經(jīng)濟(jì)法所倡導(dǎo)的多重手段，尤其是法律強(qiáng)制與利益激勵(lì)的協(xié)調(diào)配合等，合理分配權(quán)力、強(qiáng)化權(quán)力制約，做到權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的嚴(yán)格一致。地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的轉(zhuǎn)型，需要在明確各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過(guò)賦予地方政府舉債權(quán)、配給地方政府舉債責(zé)任以矯正我國(guó)債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的失衡。良好的地方債務(wù)治理，還蘊(yùn)含著央地財(cái)政關(guān)系尤其是各級(jí)政府收支劃分關(guān)系的厘清、地方財(cái)政自主權(quán)的確保、轉(zhuǎn)移支付制度的齊備、預(yù)算的硬約束等等多重要義。

其次，地方債務(wù)治理要回歸“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的邏輯框架，歸根結(jié)底要落實(shí)到法律關(guān)系主體的權(quán)力、義務(wù)以及責(zé)任的承擔(dān)上。地方債務(wù)治理的邏輯起點(diǎn)是厘清地方債務(wù)生成、失控背后的根源及誘因，尤其是與我國(guó)財(cái)稅體制的糾結(jié)與纏繞，認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)單一性、政策性、局部性治理模式對(duì)于地方債務(wù)治理的局限性，打破固有思維模式的禁錮，從財(cái)稅制度整體出發(fā)，綜合考量，理順政府間財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)預(yù)算硬約束，最終回歸地方政府“事權(quán)”與“財(cái)力”匹配、“舉債權(quán)”與“舉債責(zé)任”統(tǒng)一的權(quán)責(zé)配置模式。同時(shí)，地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的轉(zhuǎn)型還要堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致”的理念。我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題并不是單一的“舉債失控”問(wèn)題，其背后折射出的是地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配以及舉債權(quán)和舉債責(zé)任不相符。只有充分意識(shí)到當(dāng)下我國(guó)央地財(cái)政、金融制度環(huán)境特殊秉性的前提下，才能探索出破解地方債務(wù)問(wèn)題根本之策。12現(xiàn)階段法律賦予地方舉債權(quán)，并不單純是一種權(quán)力的賦予，更應(yīng)是一種“權(quán)責(zé)一致”的制度設(shè)計(jì)，歸根結(jié)底要落實(shí)到法律關(guān)系主體的權(quán)力、義務(wù)以及責(zé)任的承擔(dān)上。鑒于目前我國(guó)地方債務(wù)治理觀念的滯后和法制建設(shè)的不足，亟需以權(quán)責(zé)配置視角出發(fā)重塑地方債務(wù)治理的理念和范式。為此，在厘清地方債務(wù)根源的基礎(chǔ)上要科學(xué)界定地方債務(wù)治理中的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，并通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和制度安排實(shí)現(xiàn)這種責(zé)權(quán)利的妥適性。

二、地方債務(wù)治理中權(quán)責(zé)配置的法治化進(jìn)路

1.以支出責(zé)任為基準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政權(quán)責(zé)配置

新一輪財(cái)稅體制改革的核心要義是完善央地之間財(cái)政能力的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的均衡。地方債務(wù)過(guò)度增長(zhǎng)的根本原因在于央地之間財(cái)力與事權(quán)不匹配，在現(xiàn)行財(cái)政體制框架中地方政府承擔(dān)了過(guò)多的支出責(zé)任，但是財(cái)政收入?yún)s非常有限。因此，破解這一體制困境，需要以地方政府的支出責(zé)任為基準(zhǔn)來(lái)配置財(cái)政權(quán)力，做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配。如果說(shuō)，通過(guò)法律賦能的形式是推進(jìn)地方債務(wù)治理法治化的方法轉(zhuǎn)型，那么通過(guò)支出責(zé)任確定財(cái)權(quán)配置則是更深層次上的財(cái)政認(rèn)知邏輯的變革。關(guān)于央地間財(cái)政關(guān)系，中央文件的表述經(jīng)歷了從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”到“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的變化。從“財(cái)權(quán)”到“財(cái)力”，雖只有一字之差，卻反映了分稅制改革與轉(zhuǎn)移支付制度帶來(lái)的新問(wèn)題，表述更加科學(xué)合理。需要注意的是，十八屆三中全會(huì)提出了“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”要求，但這并非是對(duì)前述表達(dá)的推翻，而是再次理順了財(cái)稅體制運(yùn)行的邏輯。有學(xué)者認(rèn)為，“將一定事權(quán)配置給一級(jí)政府，意味著該政府享有相關(guān)的財(cái)政支出權(quán)，而為獲致財(cái)政支出的能力，該政府自然需要一定的財(cái)力適配?！?3由此可見(jiàn)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，實(shí)為建構(gòu)財(cái)稅體制的基石和深化改革的邏輯起點(diǎn)，只有界定清楚中央政府和地方政府各自的支出責(zé)任，才能理順央地間的收入分配，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的核心目標(biāo)。14在此思想的指導(dǎo)下，我國(guó)2014年《預(yù)算法》修訂體現(xiàn)出財(cái)政預(yù)算以收入為平衡基礎(chǔ)的“量入為出”到以支出為平衡基礎(chǔ)的“以支定收”的理財(cái)觀轉(zhuǎn)變。15通過(guò)法律形式以支出責(zé)任為基準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政權(quán)責(zé)的配置，具備理論上的邏輯自洽和體系上的妥適匹配，是為未來(lái)推進(jìn)財(cái)政體制改革，化解地方債務(wù)治理難題的因應(yīng)路徑。進(jìn)一步來(lái)講，在明確中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，需要從兩方面進(jìn)行“法律賦能”：其一是適度擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)，提升其財(cái)政汲取能力；其二是解決財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)有弊端，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充、平衡與監(jiān)督作用。16

2.實(shí)現(xiàn)財(cái)政利益與金融利益的有效切割

財(cái)政與金融不分家的現(xiàn)實(shí)窘境是“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”和“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”的體制性源頭，而地方債務(wù)規(guī)模膨脹和治理失控正是后者的生動(dòng)表征。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)政與金融存在著嚴(yán)格的法律界限和一定的安全距離，可以避免風(fēng)險(xiǎn)的交互傳遞。因此，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)治理必須走出“財(cái)政金融不分家”的認(rèn)知誤區(qū)，把握兩者之間的聯(lián)系和區(qū)別，確保財(cái)政到位和金融歸位，實(shí)現(xiàn)一定程度上對(duì)財(cái)政利益和金融利益的切割。這不僅是上述理論邏輯的推演和域外經(jīng)驗(yàn)的鏡鑒，更與我國(guó)當(dāng)下政策意旨和治理訴求相一致。

一方面，切割財(cái)政利益與金融利益，符合中央加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的要求。從決策層在頂層設(shè)計(jì)文件中要求“堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，到國(guó)務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)的設(shè)立及職能定位，都表明在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，要把強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管作為深化金融改革的重要內(nèi)容。就我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言，地方政府通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)的形式，透支政府信用進(jìn)行大規(guī)模的舉債，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞通道徹底打通。而地方債務(wù)又與土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)緊密相關(guān)，在房地產(chǎn)泡沫不斷增大的狀況下，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力加大，勢(shì)必會(huì)影響到地方融資平臺(tái)的債務(wù)償還，進(jìn)而導(dǎo)致商業(yè)銀行不良貸款率上升，最終很可能引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。17因此，控制和化解地方債務(wù)特別是地方隱性債務(wù)，劃定金融秩序與財(cái)政秩序的安全距離，防止財(cái)政與金融的風(fēng)險(xiǎn)互溢，對(duì)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管實(shí)有裨益。

另一方面，切割財(cái)政利益和金融利益，是全面深化財(cái)政體制改革和金融體制改革的必然選擇。深化財(cái)政體制改革要著力于建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，前者要求地方債務(wù)顯性化，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)政府債務(wù)的約束作用，后者則直指地方債務(wù)產(chǎn)生的制度根源。深化金融體制改革，要求堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，完善金融市場(chǎng)體系，規(guī)范政府對(duì)金融市場(chǎng)的介入行為，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，隔絕財(cái)政系統(tǒng)與金融系統(tǒng)之間的利益及風(fēng)險(xiǎn)輸送。因此，合理保持財(cái)政與金融的法律界限，是全面深化財(cái)政和金融體制改革的題中應(yīng)有之義。18當(dāng)然，徹底切割金融利益和財(cái)政利益，單純只靠財(cái)政體制改革或者金融體制改革來(lái)解決問(wèn)題，不僅是不可能的，而且是不可行的。在適當(dāng)界分的基礎(chǔ)之上，既要發(fā)揮財(cái)政體制對(duì)地方政府的預(yù)算約束，也要強(qiáng)化金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管，增強(qiáng)政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的科學(xué)治理。

3.厘清地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的法律邊界

人類(lèi)理性的有限性和人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步性決定了法律并非萬(wàn)能，任何實(shí)定法的適用都有著難以突破的最遠(yuǎn)射程，這就是法律機(jī)制發(fā)揮其作用的限度與邊界。通過(guò)法治化方法，對(duì)地方債務(wù)治理進(jìn)行權(quán)責(zé)配置的過(guò)程中，也必然會(huì)觸及一部分無(wú)法通過(guò)權(quán)責(zé)配置進(jìn)行調(diào)整的“法外空間”，這就是權(quán)責(zé)配置法治化的外部邊界。比如在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，通過(guò)權(quán)責(zé)配置雖然可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債券的信息披露義務(wù)、違約處置機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，但是對(duì)具體交易頻率和交易數(shù)量等純粹的在意思自治和民商事法律約束下的交易行為，則處于權(quán)責(zé)配置的調(diào)整范圍之外。19除了外部邊界，作為對(duì)現(xiàn)行制度的改革，地方債務(wù)治理在權(quán)責(zé)配置的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)遵循“改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)”這一改革的通用邏輯，在現(xiàn)行的法律框架下對(duì)既有法律制度加以完善，這就構(gòu)成了法治化權(quán)責(zé)配置的內(nèi)部邊界。

在對(duì)地方政府及相關(guān)主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行配置時(shí)，既要摒棄法律萬(wàn)能主義的幻想，承認(rèn)“法外空間”的存在，為制度運(yùn)行提供應(yīng)有的靈活性，也要因循法治化的權(quán)責(zé)配置路徑，在憲法、預(yù)算法、稅法、金融法等相關(guān)法律的邊界范圍內(nèi)，對(duì)各個(gè)主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理配置。具體而言，憲法作為國(guó)家的根本大法，對(duì)國(guó)體、政治制度等諸多重要問(wèn)題作出原則性的規(guī)定，必須將憲法的文本和精神內(nèi)化于權(quán)責(zé)配置的全過(guò)程。例如，必須以堅(jiān)持中央“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”為前提，在單一制政體框架內(nèi)對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)進(jìn)行有限擴(kuò)充。在賦予地方政府更大財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注意對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，通過(guò)預(yù)算約束、民主監(jiān)督等措施加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政自主權(quán)的監(jiān)督和限制，涉及稅收調(diào)整的則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格踐行稅收法定原則。此外，在進(jìn)行地方債務(wù)治理權(quán)責(zé)配置的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意與現(xiàn)行預(yù)算法的協(xié)調(diào)：一是要堅(jiān)守《預(yù)算法》所構(gòu)筑的債務(wù)形式邊界，除地方政府債券以外不得以任何形式舉債債務(wù)；二是要堅(jiān)守由額度管理所構(gòu)筑的債務(wù)規(guī)模邊界；三是在預(yù)算管理的制度框架下，地方政府債務(wù)的發(fā)行、使用、償還都要嚴(yán)格遵守預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算所構(gòu)成的債務(wù)程序邊界。

注釋

1.參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng).財(cái)政政策與財(cái)政法[J].法律科學(xué),2011,(2)：67-76.

2.參見(jiàn)劉劍文,陳立誠(chéng).新《預(yù)算法》：疏堵結(jié)合規(guī)范地方債[J].檢察風(fēng)云,2014,(21)：30-31.

3.參見(jiàn)龔強(qiáng),王俊,賈琨.財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個(gè)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究,2011,(07)：144-156.

4.參見(jiàn)竇鵬娟.地方政府債權(quán)融資的法治約束問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社,2017：156.

5.參見(jiàn)劉劍文,陳立誠(chéng).新《預(yù)算法》：疏堵結(jié)合規(guī)范地方債[J].檢察風(fēng)云,2014,(21)：30-31.

6.參見(jiàn)熊偉.地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析路徑[J].法學(xué)評(píng)論,2014,(02)：61-68.

7.參見(jiàn)熊偉.地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析路徑[J].法學(xué)評(píng)論,2014,(02)：61-68.

8.參見(jiàn)徐陽(yáng)光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析[M].北京：北京大學(xué)出版社,2009：77.

9.參見(jiàn)孫秀林,周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2013,(04)：40-59.

10.參見(jiàn)崔兵,邱少春.中國(guó)分權(quán)下的地方政府負(fù)債：特征事實(shí)、理論解釋、治理思路[J].西南金融,2017,(09)：17-22.

11.參見(jiàn)楊莎莎.中國(guó)地方債治理法律制度研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2015：72.

12.參見(jiàn)黃韜.央地關(guān)系視角下我國(guó)地方債務(wù)的法治化變革[J].法學(xué),2015,(04)：22-35.

13.參見(jiàn)劉劍文,侯卓.事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2017,(02)：102-122.

14.參見(jiàn)徐陽(yáng)光.論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度[J].清華法學(xué),2014,(05)：88-102.

15.參見(jiàn)徐陽(yáng)光.如何實(shí)現(xiàn)“以支定收”——新《預(yù)算法》理財(cái)觀解讀[J].稅務(wù)研究,2015,(01)：66-72.

16.參見(jiàn)苗連營(yíng),郎志恒.“依憲治國(guó)”語(yǔ)境下的地方財(cái)政責(zé)任機(jī)制[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,(03)：52-56.

17.參見(jiàn)張泉泉.系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因與防范：金融與財(cái)政聯(lián)動(dòng)視角[J].改革,2014,(10)：74-83.

18.參見(jiàn)李安安.財(cái)政與金融法律界分視域下的地方債務(wù)治理[J].政法論叢,2018,(03)：1 08-116.

19.但應(yīng)當(dāng)注意的是“法外空間”與“法內(nèi)空間”并非相互“井水不犯河水”,兩者之間存在著轉(zhuǎn)化和變動(dòng)。參見(jiàn)曹磊.習(xí)慣在“法外空間”的規(guī)范效用[J].法律適用(司法案例),2017,(20)：55-60.