天津市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借問題研究

◎文/溫朝霞 張 達 崔津生 蔣大鵬 馬 迪

近年來，天津不斷推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的深度和廣度，逐步健全制度管理體系，積極組織實施，強化對國有資產(chǎn)生命周期中配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)管理。但仍存在一些問題，進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位房屋出租出借管理，對于有效保障行政事業(yè)單位依法履行職能，提高國有資產(chǎn)使用管理實效，保證國有資產(chǎn)安全都具有重要意義。

一、管理現(xiàn)狀

（一）制度規(guī)定

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用的管理體制。財政部門是負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門。依據(jù)財政部《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部35號令）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部36號令），天津出臺了 《天津市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理暫行辦法的通知》（津財會〔2014〕37 號）（以下簡稱《辦法》），明確了市級國有資產(chǎn)出租出借收入的性質(zhì)和收入管理要求。

市級行政事業(yè)國有資產(chǎn)出租出借收入，是指市級行政事業(yè)單位在保證完成正常工作的前提下，出租出借國有資產(chǎn)取得的收入。行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)出租出借應(yīng)當經(jīng)主管部門審核后報市財政局審批。行政單位國有資產(chǎn)出租出借收入屬于國家所有，應(yīng)當按照政府非稅收入管理和財政國庫收繳管理的規(guī)定，實行 “收支兩條線”，上繳市級國庫，納入預(yù)算管理。事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)出租出借取得的收入應(yīng)當納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國家另有規(guī)定的除外。

（二）收入上繳情況

依據(jù)上述資產(chǎn)管理制度，結(jié)合非稅收入收繳入庫規(guī)定，市財政局進一步明確市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借收入申報要求，在“天津會計”官網(wǎng)和“天津市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”公示，并細化收入收繳操作要求：取得國有資產(chǎn)出租出借收入的市級行政單位按照上述申報要求，填制 《行政單位國有資產(chǎn)出租出借收入情況表》，附帶市財政局相關(guān)同意出租出借國有資產(chǎn)的文件、出租合同 （協(xié)議）、收入憑證及需抵扣稅費憑證復(fù)印件，到市財政局征收局辦理申報上繳入庫事宜。財政局征收局經(jīng)辦人員初審、復(fù)審后，當場開具《天津市非稅收入統(tǒng)一繳款書》，詳細講解繳款入庫流程，設(shè)專人對未及時上繳入庫單位進行催繳。從近年的國有資產(chǎn)出租出借收入上繳情況看，收入無明顯增長的趨勢。

（三）專項清查情況

鑒于資產(chǎn)出租出借收入的管理現(xiàn)狀，為全面掌握天津行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借有關(guān)情況，進一步規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借行為，確保財政收入及時足額上繳國庫，天津于2017年10月底，組織開展了市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借情況專項清查工作。清查內(nèi)容為截至2017年10月31日正在出租出借的各類國有資產(chǎn)以及雖終止出租出借行為，但形成的收入尚未上繳國庫的情況，重點是出租出借資產(chǎn)的類型、價值、出租審批、合同簽署執(zhí)行、收入上繳等。

二、存在問題

根據(jù)專項清查情況匯總，分析近年收繳出租出借國有資產(chǎn)收入情況，筆者認為在國有資產(chǎn)出租出借行為管理、收入收繳、制度建設(shè)方面存在如下問題。

（一）出租出借管理方面

1.底數(shù)不清。絕大多數(shù)主管部門未嚴格履行管理職責，未系統(tǒng)梳理本部門隸屬單位國有資產(chǎn)出租出借情況，未全面掌握承租單位、合同、出租收入，造成國有資產(chǎn)出租出借底數(shù)不清的被動局面。

2.出租審批缺失。近年來，市財政局收到國有資產(chǎn)出租出借申報事項屈指可數(shù)，且在天津《辦法》發(fā)布后，仍有單位未向市財政申報審批，部分單位為單位領(lǐng)導班子審議通過，少數(shù)上報了主管部門，未按規(guī)定辦理國有資產(chǎn)出租出借審批的行為依然存在。

3.出租出借合同不規(guī)范。專項清查發(fā)現(xiàn)，很多單位存在無合同出租出借行為，一些單位先出租后補簽合同、合同到期不及時續(xù)簽等；《辦法》出臺后，仍有單位違反“期限一般不得超過五年”的規(guī)定簽訂長期合同，大部分單位沒有按 “租金價格應(yīng)采取公開招租的形式確定出租價格，必要時可采取評審或資產(chǎn)評估的辦法確定出租價格”的規(guī)定執(zhí)行，未公開招租，存在租金定價不合規(guī)問題，有資產(chǎn)收益流失風險。

4.管理不實。大部分單位資產(chǎn)管理意識有待加強，固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，未按規(guī)定設(shè)置出租出借固定資產(chǎn)備查簿，亦未設(shè)立出租出借資產(chǎn)臺賬，記錄出租出借資產(chǎn)的承租方、合同、租金收入等情況，存在國有資產(chǎn)、租金收入游離于監(jiān)管之外的風險。

（二）收入管理方面

1.上繳意識不強。行政事業(yè)單位的主責意識不強，重視程度不夠，大部分有國有資產(chǎn)出租出借的行政單位未將資產(chǎn)出租收入實行 “收支兩條線”管理規(guī)定落實到位，有的單位表示不了解行政單位出租出借收入上繳要求，普遍存在申報不及時問題。

2.挪用收入。制度明確規(guī)定行政事業(yè)單位要如實反映國有資產(chǎn)出租出借收入，不得隱瞞、截留、坐支和挪用，但有的單位將租金收入列入單位往來科目，有的用于彌補單位經(jīng)費開支，有的存入下屬單位往來賬戶，用于上級機關(guān)經(jīng)費開支，有的以費用直接抵扣租金收入，造成財政收入損失。

3.欠收租金。專項清查以及日常工作中了解到，個別承租單位以經(jīng)營不善等為由，不按時交付租金，甚至故意拖欠租金。特別是在當前辦公用房管理和財務(wù)支出管理不斷規(guī)范的形勢下，部分行政事業(yè)單位開始資產(chǎn)出租出借清理工作，欲終止或不再續(xù)簽出租合同，但個別承租方以影響其經(jīng)營持續(xù)性、未找到合適房屋為由，不愿終止承租，且不按時交納租金，致使行政事業(yè)單位不得不進行訴訟，有的出租收入多年未收回，直接導致財政收入流失。

（三）制度方面

1.收入管理有待完善?，F(xiàn)行制度規(guī)定行政單位國有資產(chǎn)出租出借收入實行 “收支兩條線”、事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借收入納入單位預(yù)算管理。然而部分事業(yè)單位，特別是全額撥款事業(yè)單位，預(yù)算、經(jīng)費管理方式與行政單位等同，僅以“行政”或“事業(yè)”的性質(zhì)確定其資產(chǎn)出租出借收入是否上繳財政缺乏科學性、嚴謹性。

2.出租出借資產(chǎn)權(quán)限有待明確。專項清查發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位出租出借收入中存在出租出借無產(chǎn)權(quán)、未計入固定資產(chǎn)賬簿的房屋收入，轉(zhuǎn)租公用公房經(jīng)營管理部門房屋的租金收入，收取下級單位一定比例的房屋租金收入，下屬單位無償使用上級單位房屋并部分出租出借取得的收入等，出租上述無占有使用權(quán)或權(quán)屬不清的房屋行為，不受法律保護，造成極大資產(chǎn)管理風險。

3.出租出借資產(chǎn)審批權(quán)限有待細分。天津各高校以及部分中學建有良好的體育設(shè)施，課余時間出租可提高使用效率，活躍周邊群眾文體生活，各大型醫(yī)院設(shè)有商業(yè)銀行、小賣部，是方便患者的必要之舉。此類公共設(shè)施出租出借是常態(tài)化，若均經(jīng)由主管部門、財政部門層層審批，程序繁瑣，影響管理效率。

三、政策建議

抓住即將出臺實施 《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》的契機，推進“放、管、服”改革，結(jié)合天津?qū)嶋H，建立權(quán)責匹配的國有資產(chǎn)出租出借管理機制，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借管理科學化、精細化，強化主管部門的主責意識，不斷提高資產(chǎn)管理工作質(zhì)效。

（一）完善制度建設(shè)

1.下放出租出借審批權(quán)。建議實施國有資產(chǎn)出租出借審批事項分類管理，設(shè)定財政部門審批范圍為出租出借資產(chǎn)價值（評估值500萬元）限額以上，以及出租期限（5年）以上。其他下放審批權(quán)至主管部門，并要求主管部門制定本部門相關(guān)辦法，向財政部門備案。同時，以提高國有資產(chǎn)使用效率為目的，以方便服務(wù)為原則，將大學、醫(yī)院等出租公共設(shè)施類資產(chǎn)的審批權(quán)限下放至主管部門。重點工程項目、會議等租用行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的不需審批，報主管部門和財政部門備案。

2.明確禁止出租出借的資產(chǎn)。為保證國有資產(chǎn)出租出借行為合規(guī)，避免國有資產(chǎn)流失，建議列示國有資產(chǎn)出租出借權(quán)屬情況負面清單，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不清晰的不得出租，租賃的資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)租，借用上級、下級單位的國有資產(chǎn)不得出租，未計入資產(chǎn)賬簿的國有資產(chǎn)不得出租等，確保資產(chǎn)安全，促使相關(guān)單位理順資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，進一步強化產(chǎn)權(quán)責任意識。

3.完善收入上繳要求。為保證財政收入足額入庫，建議改變現(xiàn)有制度中僅以單位性質(zhì)確定收入是否上繳財政的規(guī)定，增加部門預(yù)算管理的條件，即納入部門預(yù)算管理的全額預(yù)算事業(yè)單位的國有資產(chǎn)出租出借收入實行“收支兩條線”管理。同時，明確有關(guān)出租出借單位主動申報上繳國庫的責任、主管部門的監(jiān)管職責，細化申報要求和操作流程。

4.制定專項管理制度。目前，財政部及天津的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法中涉及到出租出借的內(nèi)容比較概括籠統(tǒng)，不能滿足日益提高的管理需求。建議對現(xiàn)行制度規(guī)定進行修訂、細化，制定專項工作流程，更好地服務(wù)基層單位。對現(xiàn)行制度出臺之前發(fā)生的出租出借行為和收入，明確處理辦法，為制度有效銜接提供政策支持，從而為盤活國有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率提供制度保障。

（二）強化制度執(zhí)行

1.規(guī)范程序。強化出租出借程序的規(guī)范，改變出租出借隨意性的局面，單位、主管部門、財政部門按照權(quán)限履行審批流程，對出租出借資產(chǎn)超過一定額度 （100萬元）的必須進行第三方評估，必須進行公開招租，確保程序公開、透明。

2.強化基礎(chǔ)管理。有出租出借資產(chǎn)的行政事業(yè)單位必須建立 “出租出借資產(chǎn)備查簿”，財會人員按照會計制度規(guī)定，登記出租出借固定資產(chǎn)原值、折舊、承租人、合同簽訂期限等；資產(chǎn)管理人員掌握出租出借情況，并及時在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)將資產(chǎn)卡片信息變更為出租出借資產(chǎn)；建立“出租出借資產(chǎn)臺賬”，由資產(chǎn)管理人員登記出租出借資產(chǎn)的名稱、地址（型號）、平米（數(shù)量）、承租人及其聯(lián)系方式、用途、合同期、租金付款方式等，做到底數(shù)清晰。

3.強化監(jiān)管。健全監(jiān)督機制，形成管理閉環(huán)，注重發(fā)揮財會檢查、內(nèi)控機制作用，與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合，信息共享，形成合力，定期開展專項檢查，多方共促，使天津國有資產(chǎn)出租出借管理工作再上新臺階。

（三）提升信息化水平

1.完善系統(tǒng)建設(shè)。提高前瞻性，完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋資產(chǎn)管理全流程的信息化管理模式，開發(fā)國有資產(chǎn)出租出借審批和備案模塊，完善資產(chǎn)卡片相關(guān)信息變動功能，并增錄出租合同、承租人、出租收入信息，為實時、規(guī)范、高效管理提供技術(shù)支持。

2.實現(xiàn)動態(tài)管理。各基層單位、主管部門以及財政部門按照規(guī)定權(quán)限在線備案、申請、審批。單位實時更新出租出借資產(chǎn)信息。系統(tǒng)自動生成出租出借情況統(tǒng)計報表，實現(xiàn)動態(tài)管理，為全面掌握資產(chǎn)出租出借情況奠定堅實基礎(chǔ)。