政府投資建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算管理問題及對(duì)策

■劉斌

建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算包括進(jìn)度款結(jié)算和竣工結(jié)算，兩者分別是建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主向承建項(xiàng)目的施工單位支付工程進(jìn)度款和最終結(jié)算工程款的依據(jù)。工程價(jià)款結(jié)算應(yīng)按合同約定辦理，但少數(shù)政府投資項(xiàng)目因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)未及時(shí)辦理工程結(jié)算或結(jié)算審計(jì)，建設(shè)單位因此不向施工單位支付工程款的問題時(shí)有發(fā)生，依然存在工程建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算不規(guī)范問題，主要體現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主遲遲不給施工單位辦理結(jié)算和支付工程價(jià)款。

一、存在的問題及原因分析

（一）項(xiàng)目施工單位存在的問題及原因分析。

一是施工單位不想辦理工程結(jié)算。工程結(jié)算是工程款的支付依據(jù)，結(jié)算文件一旦經(jīng)過業(yè)主和施工方簽字確認(rèn)，一般情況很難更改，由于目前的建筑市場秩序仍然不夠規(guī)范，低價(jià)惡意競爭的現(xiàn)象依然存在，在項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較低的背景下，施工單位熱衷于辦理工程變更和索賠，缺乏對(duì)工程結(jié)算尤其是竣工結(jié)算的積極性。另外，部分施工單位中也一定程度存在重施工輕結(jié)算的思想。

二是施工單位不能辦理工程結(jié)算。建設(shè)項(xiàng)目分包轉(zhuǎn)包現(xiàn)象依然普遍存在，通過層層分包、轉(zhuǎn)包，真正負(fù)責(zé)施工的隊(duì)伍的素質(zhì)難以得到保障，甚至連基本的工程造價(jià)人員都沒有，工程結(jié)算卻是比較復(fù)雜的技術(shù)工作，他們往往不具有辦理結(jié)算的能力。

（二）項(xiàng)目建設(shè)單位存在的問題及原因分析。

一是項(xiàng)目建設(shè)單位不想辦理結(jié)算。由于部分部門把關(guān)不嚴(yán)或者部分政府投資建設(shè)項(xiàng)目較為特殊，部分項(xiàng)目因?yàn)橘Y金不到位等原因?qū)嶋H上并不具備招標(biāo)條件和開工條件，這些項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主可能出于自身資金壓力的考慮，故意遲遲不為施工單位辦理工程結(jié)算。也有部分建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主相關(guān)人員仍存有吃拿卡要心態(tài)，在他們的這些想法沒有得到滿足之前，故意刁難施工單位，遲遲不給施工單位辦理工程結(jié)算。還有部分建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主有關(guān)人員庸政、懶政不作為，遲遲不給施工單位辦理工程結(jié)算。

二是項(xiàng)目建設(shè)單位不會(huì)辦結(jié)算。部分建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主缺乏應(yīng)有的建設(shè)管理能力，卻不按相關(guān)規(guī)定委托項(xiàng)目代建業(yè)主或者委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，沒有能力準(zhǔn)確和施工單位辦理工程結(jié)算，卻又擔(dān)心因錯(cuò)誤辦理、審查工程結(jié)算被相關(guān)監(jiān)督部門追責(zé)，所以遲遲不為施工單位辦理工程結(jié)算。

三是合同約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算的依據(jù)。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)的力量不能滿足投資審計(jì)的需求，審計(jì)機(jī)關(guān)是按照“突出重點(diǎn)、量力而行、確保質(zhì)量”的要求確定投資審計(jì)計(jì)劃，對(duì)計(jì)劃外的項(xiàng)目不予審計(jì)。出于對(duì)審計(jì)部門的信任或者為了推卸自身的管理責(zé)任，部分建設(shè)項(xiàng)目承包合同里約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算的依據(jù)，而這些項(xiàng)目沒有納入審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃不可能有審計(jì)結(jié)論，所以工程結(jié)算因缺乏合同約定的結(jié)算依據(jù)而遲遲不能辦理。

四是項(xiàng)目建設(shè)單位遲遲不向施工單位支付工程結(jié)算價(jià)款。一些建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主以結(jié)算沒有辦理和通過審查，缺乏工程價(jià)款支付的依據(jù)為由，長時(shí)間拖欠應(yīng)付施工單位的工程結(jié)算價(jià)款。部分項(xiàng)目業(yè)主違背誠信原則，在工程結(jié)算已經(jīng)辦理且雙方拒絕簽字確認(rèn)情況下仍惡意拖欠施工單位工程結(jié)算價(jià)款。還有在目前相關(guān)地方政府債務(wù)高企情況下，部分政府投資項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主并非不愿意支付結(jié)算價(jià)款，而是確實(shí)沒有支付能力。

（三）項(xiàng)目主管單位存在的問題及原因分析。

部分建設(shè)項(xiàng)目行政主管部門片面的理解簡政放權(quán)改革政策，在落實(shí)“放管服”改革政策時(shí)錯(cuò)誤認(rèn)為就是不需要監(jiān)督管理了，放棄對(duì)本行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算辦理審查的監(jiān)管，將工程結(jié)算辦理審查監(jiān)管工作一推了之，對(duì)本行業(yè)一些建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算遲遲不能辦理，工程結(jié)算價(jià)款遲遲不予支付放任自流。

二、工程結(jié)算管理的職能職責(zé)劃分

關(guān)于工程結(jié)算的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》的通知（財(cái)建〔2004〕369 號(hào)，以下簡稱財(cái)建369 號(hào)文）、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》的通知（財(cái)建〔2016〕503 號(hào)，以下簡稱財(cái)建503 號(hào)文）等很多文件都有詳細(xì)規(guī)定。具體的說，工程結(jié)算的辦理及審查是建設(shè)業(yè)主單位的職責(zé)，對(duì)本行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主辦理審查工程結(jié)算的監(jiān)管督促是相關(guān)行業(yè)主管部門的職責(zé)，對(duì)工程結(jié)算的審查屬于財(cái)政部門的職責(zé)，竣工結(jié)算審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)。

（一）項(xiàng)目建設(shè)單位的結(jié)算管理的職能職責(zé)。

根據(jù)財(cái)建369 號(hào)文第十四條“（二）2、單項(xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進(jìn)行審查，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查?！瓎雾?xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效?！奔啊痘窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（中華人民共和國財(cái)政部令第81 號(hào)，以下簡稱財(cái)政部81 號(hào)令）第二十八條、第二十九條規(guī)定的規(guī)定，承包方應(yīng)在工程完工后合同約定的期限內(nèi)提交竣工結(jié)算文件，竣工結(jié)算由發(fā)包方自己或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢企業(yè)進(jìn)行審核，并向承包方提出審核意見。工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)、承包雙方簽字確認(rèn)，作為工程決算的依據(jù)，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)按照竣工結(jié)算文件及時(shí)支付竣工結(jié)算款。財(cái)建503 號(hào)文第十二條規(guī)定“……項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)工程價(jià)款結(jié)算和項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理?！薄ｍ?xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)里也有辦理和審查工程結(jié)算的內(nèi)容。如某建設(shè)投資集團(tuán)的工作職責(zé)里就明確有負(fù)責(zé)工程結(jié)算、決算審核，工程款支付的簽證、核實(shí)、支付等相關(guān)工作，配合政府審計(jì)（財(cái)政評(píng)審）工作等。

所以，工程結(jié)算的辦理及審查是項(xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)，是其全部管理職責(zé)中的一部分，審計(jì)結(jié)論不是建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)算的必須的條件。

（二）財(cái)政部門的工程結(jié)算管理的職能職責(zé)。

財(cái)建369 號(hào)文第十四條“（二）2、……政府投資項(xiàng)目，由同級(jí)財(cái)政部門審查?！奔柏?cái)政部81 號(hào)令第三十條“項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門加強(qiáng)工程價(jià)款結(jié)算的監(jiān)督……”都規(guī)定了財(cái)政部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算審查監(jiān)督的職責(zé)。財(cái)建503 號(hào)文第十二條規(guī)定“地方項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核批復(fù)管理職責(zé)和程序要求由同級(jí)財(cái)政部門確定?！?，該文件還對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算、決算編制內(nèi)容，審核、批復(fù)辦法及相關(guān)責(zé)任主體職責(zé)等進(jìn)行了規(guī)定。地方財(cái)政部門的職責(zé)里也包括“負(fù)責(zé)辦理和監(jiān)督本級(jí)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出、政府性投資項(xiàng)目的財(cái)政撥款，負(fù)責(zé)財(cái)政投資評(píng)審管理工作?！?/p>

所以，財(cái)政部門有竣工結(jié)算、決算審查監(jiān)督的職責(zé)。

（三）相關(guān)行業(yè)主管部門的工程結(jié)算管理的職能職責(zé)。

相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目主管部門負(fù)有對(duì)本行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)審批到項(xiàng)目結(jié)束全壽命周期的監(jiān)管職責(zé)，這些職責(zé)里也包括對(duì)本行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的工程結(jié)算的監(jiān)管。財(cái)政部81 號(hào)令第三十條規(guī)定“項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門加強(qiáng)工程價(jià)款結(jié)算的監(jiān)督……”，財(cái)建503號(hào)文第十二條“地方項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核批復(fù)管理職責(zé)和程序要求由同級(jí)財(cái)政部門確定?！保谑邨l規(guī)定了“財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門審核批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算時(shí)”應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的內(nèi)容。

譬如交通行業(yè)主管部門就有“負(fù)責(zé)推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)”，該職責(zé)就應(yīng)該包括監(jiān)管、督查綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位與施工單位按規(guī)定及合同約定辦理工程結(jié)算的職責(zé)。國資管理部門有“承擔(dān)所屬投資類和金融類國有獨(dú)資和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查”職責(zé)。

所以，項(xiàng)目主管部門有建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算及決算的審核批復(fù)職的。

（四）審計(jì)部門的工程結(jié)算管理的職能職責(zé)。

《中華人民共和國審計(jì)法》第二十二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。所以，竣工結(jié)算審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，無論政府投資建設(shè)項(xiàng)目承包合同中是否約定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”，審計(jì)機(jī)關(guān)都可以也應(yīng)該開展竣工結(jié)算審計(jì)，這是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

竣工結(jié)算審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)在建設(shè)單位完成竣工結(jié)算、具備審計(jì)條件后，根據(jù)法定程序，對(duì)建設(shè)單位提供的經(jīng)確認(rèn)的竣工結(jié)算書等資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行合理性和合法性審計(jì)，審計(jì)結(jié)果是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)結(jié)論。這里的責(zé)任劃分非常明確：審計(jì)機(jī)關(guān)是在建設(shè)單位提供經(jīng)發(fā)、承包雙方確認(rèn)的并經(jīng)備案的竣工結(jié)算書的基礎(chǔ)上進(jìn)行審計(jì)，而不是為建設(shè)項(xiàng)目辦理工程結(jié)算。所以，根據(jù)財(cái)建369 號(hào)文及財(cái)政部81 號(hào)令規(guī)定，按合同約定進(jìn)行工程竣工結(jié)算首先屬于建設(shè)單位項(xiàng)目管理職責(zé)，財(cái)政及項(xiàng)目主管部門也負(fù)有對(duì)工程結(jié)算審查監(jiān)管的職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)是否進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)并不影響發(fā)、承包雙方進(jìn)行工程款結(jié)算，也不影響建設(shè)單位向施工單位支付工程價(jià)款。

近年來，出于對(duì)審計(jì)的信任，很多地方要求“凡投必審”、“以審代結(jié)”，在招標(biāo)文件或者合同里載明以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)約定，甚至推動(dòng)了地方立法，將以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)寫進(jìn)地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，這實(shí)際上已經(jīng)限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。為此，2017 年6 月5 日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)以《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工委備函〔2017〕22 號(hào)）對(duì)該問題進(jìn)行了答復(fù)，答復(fù)意見為“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正?！?。

為完善和規(guī)范投資審計(jì)工作，審計(jì)署出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30 號(hào)，以下簡稱《意見》），要求審計(jì)機(jī)關(guān)加快投資審計(jì)轉(zhuǎn)型，努力適應(yīng)新時(shí)代投資審計(jì)工作新要求。

限于審計(jì)機(jī)關(guān)力量尚不能滿足投資審計(jì)任務(wù)的需要現(xiàn)實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照審計(jì)法及相關(guān)規(guī)定，科學(xué)理解“投資審計(jì)全覆蓋”內(nèi)涵，堅(jiān)持“有為有不為”，量力而行，嚴(yán)格審計(jì)計(jì)劃編制、報(bào)批和執(zhí)行，從未影響被審計(jì)單位的正常管理。但是，審計(jì)機(jī)關(guān)的投資審計(jì)卻一定程度存在上述問題，具體表現(xiàn)在片面理解“凡投必審”、“以審代結(jié)”、計(jì)劃管理不規(guī)范等，甚至影響工程價(jià)款的及時(shí)結(jié)算。為進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)工作，按照《意見》要求，全國各地各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)先后出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)或規(guī)范投資審計(jì)工作的意見或通知等文件，要求本級(jí)及下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持依法審計(jì)，杜絕“以審代結(jié)”現(xiàn)象。

三、關(guān)于明晰工程結(jié)算管理職能職責(zé)的建議

（一）依法加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。

提高政治站位，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分統(tǒng)籌本級(jí)政府所有投資審計(jì)力量，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，科學(xué)制定審批審計(jì)計(jì)劃并嚴(yán)格維護(hù)其嚴(yán)肅性和硬約束，把投資審計(jì)關(guān)注點(diǎn)聚焦到涉及國家重點(diǎn)政策落實(shí)、涉及公共民生利益的大型建設(shè)項(xiàng)目上，尤其加大對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理情況實(shí)施跟蹤審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，揭示投資管理體制和制度等方面的問題，把投資審計(jì)延伸到項(xiàng)目決策、資金使用、工程建設(shè)等全過程控制環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮審計(jì)在社會(huì)治理中的作用。認(rèn)真貫徹執(zhí)行本地人大、政府頒發(fā)的政府（公共）投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)條例、辦法，進(jìn)一步規(guī)范投資審計(jì)工作，全面禁止“以審代結(jié)”。

（二）加大對(duì)在工程結(jié)算審查中未盡責(zé)人員的追責(zé)力度。

建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算主要是項(xiàng)目建設(shè)單位職責(zé)，要通過嚴(yán)肅問責(zé)，傳導(dǎo)壓力，落實(shí)責(zé)任，特別要加大對(duì)惡意不為施工單位辦理結(jié)算的項(xiàng)目建設(shè)單位相關(guān)人員責(zé)任，對(duì)還不收手的“蒼蠅”、“老鼠”更要從重從嚴(yán)打擊，從源頭上根本杜絕建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算久拖不結(jié)問題。

（三）狠抓中介機(jī)構(gòu)管控，加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)報(bào)告的核查力度。

隨著社會(huì)分工的精細(xì)化，購買社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)成了結(jié)算審查及審計(jì)常見的方式，由于很多項(xiàng)目建設(shè)單位、財(cái)政部門、主管部門包括審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)聘請中介機(jī)構(gòu)參與投資審計(jì)工作管理不規(guī)范，一定程度上造成了結(jié)算辦理及審查的問題，也可能影響了審計(jì)的獨(dú)立性和審計(jì)質(zhì)量，很有必要加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)購買中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的管理。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)改革現(xiàn)有中介機(jī)構(gòu)庫管理模式，出臺(tái)適合本地具體情況的審計(jì)機(jī)關(guān)中介機(jī)構(gòu)庫管理辦法。