論金融精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)化運作的制約因素

王文

[摘要]金融不僅能優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧資金配置，還能激活財政、社會等扶貧資金，引導(dǎo)其實現(xiàn)精準(zhǔn)投放，幫助貧困者降低生存脆弱性，實現(xiàn)脫貧致富。然而，我國金融扶貧中的結(jié)構(gòu)性矛盾制約其規(guī)范發(fā)展。延伸于實踐中表現(xiàn)，主體不明確：多元主體參與，力量分散;金融扶貧的制度與體系不健全;金融機構(gòu)比較少、金融產(chǎn)品的供給與需求不匹配，貧困主體享受到的金融服務(wù)比較少;扶貧貸款風(fēng)險防控機制弱等諸多制約因素亟待解決，需要化解其中的結(jié)構(gòu)性矛盾，實現(xiàn)有序高效的系統(tǒng)化運作。

[關(guān)鍵詞]金融扶貧;系統(tǒng)化;普惠與特惠

[中圖分類號]F832.2[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

“金融扶貧”是“精準(zhǔn)扶貧”派生出的一個概念，是與產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧、生態(tài)扶貧等一起共同組成精準(zhǔn)扶貧的重要方式。實踐中，各地在金融扶貧領(lǐng)域進(jìn)行了諸多探索，在河南、廣西、云南、海南等地形成了一些符合實際的運作模式。然而，由于一些問題的存在，使得金融扶貧的整體效應(yīng)不佳，“插花式”的金融資源的投入，既沒使貧困群體收入的明顯增加，也沒有縮小區(qū)域間的收入差距。本文在概括金融扶貧概念及特征基礎(chǔ)上，針對金融精準(zhǔn)扶貧的實際存在的諸多問題，結(jié)合河南三門峽市的“盧氏模式”、廣西“田東模式”，深入分析探索如何架構(gòu)科學(xué)的、高效的制度與體系，如何有效供給金融產(chǎn)品匹配多層次多樣化需求，如何建立扶貧貸款風(fēng)險防控機制等問題，以使多元主體付出的涓涓資金，通過權(quán)責(zé)明晰的專門的銀行金融機構(gòu)，通過健全的制度、體制與機制，匯聚成不息川流，成就金融扶貧的最佳成果。

1 金融扶貧的概念與特征

金融扶貧是指在政府政策引導(dǎo)下，通過合理設(shè)計的金融工具和金融機制引導(dǎo)金融機構(gòu)的金融服務(wù)和產(chǎn)品流向貧困地區(qū)，幫助貧困戶增加收入的精準(zhǔn)扶貧方式。其特征表現(xiàn)在以下四個方面。

1.1 多主體參與

我國金融扶貧主體具有多元化的特點。由政府主導(dǎo)的政策金融、金融機構(gòu)主導(dǎo)的銀行業(yè)金融與保險、證券等非銀行業(yè)金融、社會組織、國際金融組織（主要包括世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和亞洲開發(fā)銀行）等多主體組成。其運作邏輯遵循風(fēng)險防控的可持續(xù)原則，由中央政府及宏觀政策提供的扶貧貼息、扶貧再貸款、再貼現(xiàn)、扶貧小額信貸等，匯同銀行、證券、保險等機構(gòu)提供的金融資源，以建檔貧困戶及相關(guān)的扶貧主體比如農(nóng)民專業(yè)合作社等為目標(biāo)，運用信貸、擔(dān)保、保險、信托和直接融資等服務(wù)方式，以政策性金融聯(lián)動商業(yè)性以及合作性金融，彼此之間進(jìn)行優(yōu)勢互補，有效協(xié)同。其中，銀行業(yè)金融機構(gòu)無疑是最主要、最重要的參與主體，是市場行為之商業(yè)運作，政府行為則是參與的金融機構(gòu)減免稅，提供風(fēng)險、壞賬核銷時的分擔(dān)，以及提供其運行過程中的貼息等。

1.2 多種模式式并存

金融精準(zhǔn)扶貧的模式包括，“政府+銀行+貧困戶”;“政府+銀行+保險+貧困戶”;“金融+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”;“金融+易地扶貧搬遷”;“金融+項目”、“金融+特色產(chǎn)業(yè)”;“金融+智力”;“金融+貧困戶創(chuàng)業(yè)”;金融+互聯(lián)網(wǎng);“金融+電商”;“金融+貧困家庭助學(xué)”;等等。

1.3 具有惠普性與特惠性

傳統(tǒng)金融的貸款需要抵押、質(zhì)押、擔(dān)保以及審計等條件。對此，貧困群體普遍匱乏而被排斥，貸款難、貸款貴。金融扶貧的普惠性在于，無論是政府還是金融機構(gòu)在參與精準(zhǔn)扶貧過程中，目標(biāo)均是在資助農(nóng)村的弱勢群體。普惠金融就是小微金融，以服務(wù)于被傳統(tǒng)金融所排斥的弱小經(jīng)濟體為目標(biāo)，秉持機會均等與商業(yè)可持續(xù)之原則，以其可負(fù)擔(dān)的成本的方式提供的金融服務(wù)。而特惠金融則是針對建檔立卡的貧困戶，提供精準(zhǔn)金融服務(wù)。

1.4 產(chǎn)品日漸增多

銀行與保險金融機構(gòu)等提供的金融資源，主要體現(xiàn)為市場上的多種金融扶貧產(chǎn)品。一是小額扶貧信貸。指金融機構(gòu)對貧困戶在核定的額度和期限內(nèi)發(fā)放的免抵押、免擔(dān)保的小額信用貸款。比如，金融機構(gòu)向貧困戶發(fā)放5萬元以下、3年以內(nèi)、免擔(dān)保、免抵押的貸款，這類貸款按基準(zhǔn)利率放貸，扶貧資金全額貼息。但強調(diào)必須用于生產(chǎn)性項目，不能用于生活支出。二是扶貧再貸款。比如，由人民銀行設(shè)立扶貧再貸款，用于支持貧困區(qū)地方金融機構(gòu)擴大涉農(nóng)信貸投放，為其提供成本較低、期限較長的資金。三是金融債。比如，國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行的金融債。除此之外，運用商業(yè)保險機制開展精準(zhǔn)扶貧，有助于集中有限的財政扶貧資金，放大扶貧資金使用效率，提高貧困群體抗風(fēng)險能力，從根源上幫助解決貧困。

2 制約金融扶貧系統(tǒng)化運作的因素

2.1 金融扶貧的主體職責(zé)不明確

金融扶貧的運作邏輯理應(yīng)遵循市場規(guī)律與可持續(xù)原則，由精于觀察市場需求的權(quán)責(zé)明晰的主體，精準(zhǔn)把握貧困地區(qū)和貧困戶需求的脈搏，設(shè)計適銷的金融產(chǎn)品與金融服務(wù)。但現(xiàn)實情況是，金融扶貧雖有由多主體組成，但缺乏集中各主體比較優(yōu)勢，把控全局的金融機構(gòu)，而是所有的金融機構(gòu)、各種社會力量，或在各級政府的要求下完成任務(wù)，或出于公益情懷進(jìn)行投入，各自為政的短期的分散行動，使得彼此之間的職責(zé)無序、缺少互動，不足提供系統(tǒng)性的可持續(xù)的金融服務(wù)。

2.2 金融扶貧缺乏完善的制度與體系

我國農(nóng)村金融的法律體制尚未健全，尤其在金融扶貧領(lǐng)域，缺乏針對性的法律制度，金融扶貧的政策缺乏規(guī)范、層次與協(xié)調(diào)性。表現(xiàn)在，雖然國家應(yīng)用于金融扶貧的財稅優(yōu)惠政策不少，也取得了一定成效，比如，自2017年1月1日至2019年12月31日，對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額10萬元以下貸款的利息收入免征3年增值稅、減征所得稅等，但實際上并不能完全滿足需要，比如，很多貧困戶的貸款額度低于3萬元。比如有些地方貸款貼息面過寬，干擾了貸款市場的真實價格信號。部分地區(qū)的金融政策之間結(jié)構(gòu)不均衡，普惠不夠“特惠”效力不足。這些均影響影響了政策實施的整體效果，亟需構(gòu)建針對性強、有層次的法律制度與政策體系。從體系上看，金融扶貧功能的發(fā)揮需要綜合運用信貸、擔(dān)保、保險、信托和直接融資等銀行與非銀行的金融服務(wù)與產(chǎn)品。但是絕大部分貧困區(qū)匱乏融資擔(dān)保、信托、保險等金融服務(wù)。比如，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的市場供給存在應(yīng)對市場風(fēng)險、自然災(zāi)害的保險品種少、賠付標(biāo)準(zhǔn)低、保險范圍窄等問題。即使已有的金融服務(wù)產(chǎn)品，貧困群體利用的效率也不高。比如，基本的政策性農(nóng)業(yè)保險有高達(dá)40%的農(nóng)戶沒有投保。這些狀況需健全種類豐富優(yōu)勢互補的金融供給體系。

2.3 金融產(chǎn)品的供給與需求不匹配

金融扶貧不同于財政扶貧，金融扶貧關(guān)鍵在于運用市場化的資源配置方式，平衡好金融產(chǎn)品供給和需求的關(guān)系。

2.3.1 銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)量少、力量弱。目前，我國農(nóng)村金融供給機構(gòu)單一，沒有專為農(nóng)戶特別是貧困戶服務(wù)的國有銀行金融機構(gòu)，其他金融機構(gòu)也因種種原因沒有太多的精力與資源投入扶貧。據(jù)統(tǒng)計，我國800個貧困縣，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行只有300家左右，也就是近500個縣沒有一個村鎮(zhèn)銀行。這是因為國有商業(yè)銀行股份制改造后，撤銷并收回縣級分支機構(gòu)的貸款權(quán)。農(nóng)行主要面對農(nóng)村大中型基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)，并因上市受股東逐利性，難以深入服務(wù)農(nóng)戶包括貧困戶;小額信貸公司貸款周期短、利率高，貧困戶所從事的產(chǎn)業(yè)，利潤薄，資金回籠周期長，無力承受小額信貸的還款壓力。

2.3.2 供給不能充分契合需求。之所以針對貧困群體的金融供給不足，是因為這種供給成本高、風(fēng)險大、收益低。貧困群體經(jīng)濟規(guī)模小，層次低，雖然總量多，分布廣，但缺乏貸款所需要的抵押、質(zhì)押與保證等條件，不能滿足金融機構(gòu)追逐利潤的商業(yè)特性。結(jié)果必然導(dǎo)致金融產(chǎn)品的供給與需求不匹配。比如，農(nóng)村主要發(fā)放一年期流動貸款，農(nóng)作物的生長期限與貸款的期限不符，貧困戶沒有償還貸款的收入來源。而貸款程序復(fù)雜、審批時間過長等也根本不適應(yīng)農(nóng)戶資金需求短、頻、快的特點。另外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款面臨包括財政貼息、免抵押類貸款發(fā)行較少，農(nóng)業(yè)保險品種單一，覆蓋面小等諸多障礙。

2.4 扶貧貸款風(fēng)險防控機制弱

如前所述，銀行業(yè)金融機構(gòu)是金融扶貧的核心。信貸資金的借貸是一種商品買賣關(guān)系，應(yīng)遵循借貸資金“雙重支付，雙重歸流”的特殊運動規(guī)律，按期償還貸款本息，資金的有償使用，才能實現(xiàn)良性循環(huán)信貸資金地運動。然而，在金融扶貧中，卻客觀存在著這樣一對結(jié)構(gòu)性的矛盾，即，金融機構(gòu)的強風(fēng)險管控的需要受制于貧困農(nóng)戶的償貸能力弱，這種沖突導(dǎo)致信用風(fēng)險頻發(fā)，比如，小額信貸并不是無償性質(zhì)的慈善捐助和政府扶貧貸款，而是商業(yè)性的扶貧產(chǎn)品，但是部分貧困戶將之等同于國家扶貧款，降低了還款意愿，給相關(guān)金融機構(gòu)帶來信用風(fēng)險。這一狀況不僅傷害了使用金融扶貧資金的契約精神，也挫傷了金融機構(gòu)扶貧的熱情與積極性，亟待通過創(chuàng)新性的機制予以調(diào)整。目前，雖然部分地方建立了貸款風(fēng)險政府分擔(dān)基金，但基金規(guī)模較小，分擔(dān)比例沒有針對性，不能體現(xiàn)貧困農(nóng)戶的風(fēng)險差異性，雖然有的地方政府為了金融機構(gòu)不承擔(dān)壞賬風(fēng)險，對貸款風(fēng)險承擔(dān)了兜底責(zé)任，卻因之弱化總體的風(fēng)險防控機制，并不利于長遠(yuǎn)的持續(xù)性的發(fā)展。

3 金融扶貧有效運作的具體途徑

3.1 建起合理的金融扶貧制度體制

金融扶貧是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、情況復(fù)雜，應(yīng)加強宏觀制度建設(shè)，加強政策與政策之間以及各政策內(nèi)部的結(jié)構(gòu)的合理與協(xié)調(diào)。為此，一應(yīng)建立完善農(nóng)村金融法律制度;二需制定金融扶貧的稅收優(yōu)惠政策。比如，金融機構(gòu)對貧困戶的信貸所收取的利息也就是金融業(yè)收入，應(yīng)免征營業(yè)稅、所得稅;三制定財政補貼保險費以及保險稅收減免政策，穩(wěn)定有序地建起結(jié)構(gòu)合理的金融扶貧制度體制。

3.2 架構(gòu)多層次的金融扶貧供需體系

首先，應(yīng)明確權(quán)責(zé)明晰的專門的扶貧金融機構(gòu)，比如由各省區(qū)農(nóng)村信用社承擔(dān)其主要職能，輔之以其他金融機構(gòu)，以及增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融機構(gòu)網(wǎng)點，將服務(wù)的觸角真正深入到鄉(xiāng)和村，深入到一家一戶，增強其普惠與特惠的效力。比如，河南省“盧氏模式”通過建立縣、鄉(xiāng)、村三級金融扶貧服務(wù)體系，包括設(shè)立1個縣級金融扶貧服務(wù)中心、19個鄉(xiāng)級金融扶貧服務(wù)站、352個村級金融扶貧服務(wù)部，實行三級聯(lián)動、各司其職、信息共享，實現(xiàn)供需平衡。其次，金融產(chǎn)品的供給應(yīng)匹配需求，根據(jù)不同區(qū)域的貧困戶的實際情況，有的放矢投放資金，并增強對貧困戶的戶貸比的考核力度。同時，加固保險這道“安全網(wǎng)”。完善應(yīng)對自然災(zāi)害、市場風(fēng)險災(zāi)的保險體系，進(jìn)一步增加對貧困戶經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品保險險種。

3.3 建立嚴(yán)密的多主體參與的風(fēng)險分擔(dān)機制

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的災(zāi)害風(fēng)險系數(shù)高，市場風(fēng)險、自然災(zāi)害等會使大量貧困戶再次返貧，使得金融扶貧的風(fēng)險性很強，需要建立銀行業(yè)金融機構(gòu)核心的包括政府、保險等多元化的風(fēng)險系統(tǒng)性防范、分擔(dān)與補償機制。其中，最需要促進(jìn)保險與信貸強力合作，充分發(fā)揮保險業(yè)在資金增信、風(fēng)險補償方面的優(yōu)勢，應(yīng)投放專門為貧困群體提供的小額貸款履約保證保險、各類財產(chǎn)、責(zé)任、人意健康險、農(nóng)險等產(chǎn)品，防止因災(zāi)、因病、因市場風(fēng)險致貧、返貧。比如在云南，有為煙草產(chǎn)業(yè)鏈提供的險種;在海南，有為海南橡膠樹進(jìn)行投保的保險產(chǎn)品。而廣西“田東模式”，開發(fā)合乎實際的“小農(nóng)戶+小貸款+小保險”，先后推出甘蔗、香蕉、芒果、林木等13個特色農(nóng)產(chǎn)品險種，相比不參保者，參保的貧困戶不僅降低了融資風(fēng)險，銀行也更愿意為其發(fā)放貸款，使保險與信貸形成良性聯(lián)動，很值得推廣。

4 結(jié)論

主體不確定、權(quán)責(zé)不明晰，制度、體制與機制上的不健全，必然會使實踐出現(xiàn)散亂、無序與低效。目前，我國農(nóng)村金融扶貧體系雖初具規(guī)模，但如何真正解決金融資源稀缺與扶貧資金需求大的矛盾、金融機構(gòu)的商業(yè)性與金融扶貧公益和普惠與特惠之間的矛盾、金融機構(gòu)的逐利性與貧困主體的償貸能力弱之間的矛盾，是一項重要的極富挑戰(zhàn)的課題。在這些特殊的矛盾中，需確立能實現(xiàn)統(tǒng)一意志的金融機構(gòu)，而聯(lián)合匯集國內(nèi)力量分散的資金，積極爭取國際的援助與合作，提供能匹配貧困主體需求的多種類多層次的金融產(chǎn)品和服務(wù)，并有效分擔(dān)化解其中蘊藏的風(fēng)險，為此，本文提出建立權(quán)責(zé)明晰的專門的銀行金融機構(gòu);盡快完善金融扶貧制度設(shè)計;架構(gòu)多層次的金融扶貧供需體系;建立嚴(yán)密的系統(tǒng)性風(fēng)險防控等措施，以期完善金融扶貧機制并使其有效運作。

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