我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的立法質(zhì)量芻議

傅晶晶 趙燕林

[摘要]立法質(zhì)量是衡量法律優(yōu)劣程度的理論。在黨和國(guó)家大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，我們更應(yīng)該重視農(nóng)村生態(tài)文明發(fā)展。然而我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境存在諸多問題，究其根源是現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律制度存在不足。將我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法制度置于立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之下，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在立法上存在有效性不彰、效率性不高、可執(zhí)行性不強(qiáng)與清晰度不夠等困境，在立足此問題的基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)村具體情況提出完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度、提高法的威懾性、增強(qiáng)可執(zhí)行性以及加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法等建議，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村環(huán)境保護(hù);立法質(zhì)量;評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號(hào)]X32[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的破壞和污染問題也日益嚴(yán)峻。黨的十九大對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，提出到2035年要顯著縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)?！?019中央一號(hào)文件》是繼2004年以來中共中央第16個(gè)以“三農(nóng)”為主題的頭號(hào)文件，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，要求我們不僅要促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位，保護(hù)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

1 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

在國(guó)家宏觀政策的指引下，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合治理取得了顯著的成績(jī)，但仍存在很多問題，目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）生活污水污染。根據(jù)《村莊人居環(huán)境現(xiàn)狀與問題》調(diào)研結(jié)果得知，建設(shè)部通過對(duì)我國(guó)范圍內(nèi)具有典型性的9個(gè)省43個(gè)縣74個(gè)村落進(jìn)行入戶調(diào)查，其中90%的地區(qū)沒有修建專門的污水排放渠道和處理系統(tǒng)，當(dāng)?shù)氐纳盍?xí)慣都是將生活污水隨意排放、傾倒。在最近幾年的農(nóng)村調(diào)查監(jiān)測(cè)中顯示：由于農(nóng)村地區(qū)生活污水的隨意排放，且沒有進(jìn)行任何凈化處理，大部分村落的生活水源已受到不同程度的污染，COD以及重金屬等污染物均嚴(yán)重超標(biāo)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。根據(jù)我國(guó)2017年農(nóng)村農(nóng)用塑料薄膜和農(nóng)藥的使用情況我們可以看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥，農(nóng)膜等使用量巨大，但是卻沒有采取正確的處理措施，加速了農(nóng)村地區(qū)土壤以及水環(huán)境的惡化。（見表1）

畜禽養(yǎng)殖污染。依據(jù)《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》中調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在2007年，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生了大量的COD和氨氮?dú)怏w，其中排放總量分別是1268.26萬t和71.73萬t，對(duì)比當(dāng)年農(nóng)業(yè)污染源中COD以及氨氮排放量，分別占比95.8%和78.1%。隨后幾年養(yǎng)殖業(yè)不斷發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的污染物總量也持續(xù)上漲，截止2012年，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生了1099萬t的COD和63萬t的氨氮排放量，分別在全國(guó)總排放量中占比為45%和25%，在農(nóng)業(yè)污染源排污總量中高達(dá)的95%和78%。綜上，畜禽養(yǎng)殖業(yè)是造成農(nóng)業(yè)面源污染的一大重要原因。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染。2000年之后，無論是在《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》還是在《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中均不再統(tǒng)計(jì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”這一污染源造成的環(huán)境污染，由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲取。根據(jù)實(shí)地調(diào)研或者以往數(shù)據(jù)估計(jì)，可以得到近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的粉塵以及固體排放量遠(yuǎn)超其他工業(yè)污染物，在全國(guó)工業(yè)污染物排放總量中超過50%，已成為環(huán)境污染重點(diǎn)治理對(duì)象。

反觀我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，目前只對(duì)畜禽養(yǎng)殖的污染防治出臺(tái)了條例，其他污染源在立法上仍屬空白地帶，無法有效通過法律規(guī)制解決污染問題。因此本文擬通過立法質(zhì)量理論，考察既有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的優(yōu)劣，為進(jìn)一步完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度提供一些可行的建議。

2 立法質(zhì)量和立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

2.1 立法質(zhì)量的含義

立法質(zhì)量主要是指立法主體依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認(rèn)可或修改的法律的優(yōu)劣程度。實(shí)質(zhì)上立法質(zhì)量主要基于法律實(shí)踐主體的價(jià)值原則，根據(jù)法治和社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，以立法活動(dòng)及其結(jié)果和規(guī)范性法律文件為對(duì)象，判斷法律預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果以及評(píng)估立法活動(dòng)的一系列標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

2.2 立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是準(zhǔn)則或尺度，是用以衡量或檢測(cè)法律的優(yōu)劣程度。其內(nèi)涵包括實(shí)質(zhì)質(zhì)量和形式質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度。荷蘭司法部門認(rèn)為立法質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括合法性、執(zhí)行性、成效和效率、輔助性和相稱性、相互協(xié)調(diào)、簡(jiǎn)單、清晰和易懂性。德國(guó)學(xué)者范特普爾指出，立法應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確和有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果，要明確和容易理解。在我國(guó)，法律實(shí)施效果評(píng)估通常是在法律制定以后進(jìn)行的評(píng)估，因此學(xué)界稱之為“立法后評(píng)估”。王稱心教授認(rèn)為的立法后評(píng)估是依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)和尺度對(duì)現(xiàn)行有效法律的法律文本質(zhì)量、立法價(jià)值、法律實(shí)施狀況及實(shí)際效果等進(jìn)行評(píng)估，其目的在于衡量立法實(shí)施的效果，評(píng)價(jià)立法質(zhì)量，找出立法問題，提出改進(jìn)立法方案，為立法主體提供科學(xué)、完備的立法決策依據(jù)。汪全勝教授在《立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)探討》中主張立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可劃分為一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)，可將一般標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)分為效率標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效能標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)和回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，盡管立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚未形成定論，但總的來說都涵蓋了形式和實(shí)質(zhì)兩方面內(nèi)容。筆者在眾多立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法的特征和中國(guó)實(shí)際，選取了以下五個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

3 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的立法質(zhì)量評(píng)估

3.1 有效性

一方面，立法有效性體現(xiàn)在有明確的目的，確定的法律制度和目標(biāo)群體。第一，《環(huán)境保護(hù)法》確立的立法目的是二元論。在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在“人類中心主義”的做法，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于環(huán)境保護(hù)之前，農(nóng)村地區(qū)，由于當(dāng)?shù)鼐用竦呢毨КF(xiàn)狀和思想觀念落后仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，這導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度有效性不足。

第二，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度沒有達(dá)到法的應(yīng)然狀態(tài)。例如，農(nóng)村環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的應(yīng)然狀態(tài)是通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批，從源頭上防止污染，然而在實(shí)踐中農(nóng)村環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批大多“走過場(chǎng)”，并沒有發(fā)揮實(shí)際的作用。又如《全國(guó)污染源普查條例》中規(guī)定，在進(jìn)行污染源普查工作時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾约按逦瘑T會(huì)等主體有責(zé)任和義務(wù)做好自己的相關(guān)工作，同時(shí)充分動(dòng)員和組織社會(huì)力量廣泛參與。這一規(guī)定在制定之初的應(yīng)然目標(biāo)是動(dòng)員大家做好污染普查工作，以實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的掌控，然而實(shí)際情況是，這一條文被束之高閣并未實(shí)際運(yùn)行。

3.2 效率性不高

效率性要求在制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí)充分考慮各項(xiàng)制度的成本與收益。立法、執(zhí)法、司法都會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本，因此在立法時(shí)，需要對(duì)比一項(xiàng)制度的總社會(huì)成本與總社會(huì)收益，方能權(quán)衡出最符合社會(huì)收益最大化的制度安排。比如，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)成本，而對(duì)農(nóng)村展開環(huán)境執(zhí)法亦會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)成本，換言之，在對(duì)農(nóng)村環(huán)境展開法律規(guī)制時(shí)，并不意味著規(guī)制手段越多效率越大，反之，實(shí)現(xiàn)效率最大化應(yīng)該有針對(duì)性地設(shè)計(jì)法律制度。但是在我國(guó)環(huán)境立法活動(dòng)中，鮮有從成本—收益的視角考量制度安排，“一攬子”式的污染規(guī)制方式，既無益于農(nóng)村污染規(guī)制的有效展開，也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。

其次，執(zhí)法部門分工協(xié)作不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法混亂。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法部門的職責(zé)劃分不清晰，并沒有實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作的有效運(yùn)行機(jī)制。以我國(guó)水污染的防治為例，在水污染防治過程中，參與的部門很多，他們之間并沒有清晰的職責(zé)劃分，在工作過程中也沒有很好的溝通協(xié)作，一些部門甚至在執(zhí)法過程中相互推諉，互相“踢皮球”，導(dǎo)致水污染問題不能被快速解決，效率十分低下。

3.3 可執(zhí)行性不強(qiáng)

最新修訂的《立法法》在立法質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)中加入了可執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)。可執(zhí)行性的具體意蘊(yùn)是指法律在實(shí)際生活中能夠被執(zhí)法部門和司法部門執(zhí)行和操作。首先，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度安排不夠翔實(shí)具體，在一些重要的領(lǐng)域，比如農(nóng)藥、薄膜的具體使用規(guī)定上還處于真空狀態(tài)，造成實(shí)際中很難執(zhí)行。其次，我國(guó)并沒有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法，所依據(jù)的相關(guān)單行法律規(guī)定又過于原則籠統(tǒng)，沒有配套的規(guī)章制度予以規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。例如在新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中載明政府的職責(zé)：為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染治理和保護(hù)環(huán)境，政府應(yīng)該安排財(cái)政預(yù)算予以支持，但是政府的預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照什么標(biāo)準(zhǔn)支出，資金怎樣運(yùn)用到環(huán)保工作上，并沒有相關(guān)規(guī)定，由此缺乏實(shí)際操作性。

3.4 清晰度不夠

法律法規(guī)的基本要求就是清晰、明確、具體。首先，現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律條文的規(guī)定應(yīng)該簡(jiǎn)單易懂，但是在實(shí)際的條文中存在著語言表達(dá)復(fù)雜，晦澀難懂的情況。比如在環(huán)境保護(hù)法中第五十條第一款中闡述了保護(hù)永久基本農(nóng)田，一方面對(duì)于文化水平不高的受眾來說理解永久基本農(nóng)田存在著一定的障礙，另一方面條文中并沒有明確說明什么樣的農(nóng)田屬于基本農(nóng)田，符合優(yōu)先保護(hù)類耕地的條件是什么，這一表述也使得整個(gè)保護(hù)永久基本農(nóng)田的條款不夠簡(jiǎn)單、易懂。

其次由于其抽象性、概括性導(dǎo)致條文的表達(dá)意思模糊，可能出現(xiàn)相同情況卻出現(xiàn)不同處理結(jié)果，這些結(jié)果甚至存在相互沖突的情況，模棱兩可的語言會(huì)造成歧義，對(duì)法律的適用產(chǎn)生誤解。在立法中存在著立法者故意采用概括性語言來對(duì)法律加以規(guī)定，這樣一來在一定程度上回避了很多復(fù)雜性的正義問題，但是也在司法實(shí)踐中帶來了很多困擾。有些條文在語言表述上十分模糊，已經(jīng)脫離了最初立法的目的，甚至相沖突，造成適用上的不便。有的甚至成為執(zhí)法者恣意妄為的工具，伴隨著自由裁量權(quán)的濫用或非法使用。例如，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十條中明確規(guī)定，作為環(huán)境保護(hù)義務(wù)主體的各級(jí)政府有責(zé)任在財(cái)政預(yù)算中做出相應(yīng)安排，以支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的順利展開。但是對(duì)一些具體事項(xiàng)并沒有進(jìn)行規(guī)定，比如政府應(yīng)當(dāng)如何安排預(yù)算，財(cái)政預(yù)算支出的數(shù)額應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，而只是有一個(gè)十分模糊的表述，讓政府在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生困惑，并且有很大的自由裁量空間，這樣既容易導(dǎo)致政府腐敗行為的產(chǎn)生，同時(shí)也不利于環(huán)保工作的展開，導(dǎo)致偏離立法工作者最初立法目的。

4 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的完善建議

4.1 完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度

面對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)狀，完善法律保護(hù)體系成為當(dāng)前環(huán)保工作的重中之重。首先，確立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制定的立法目的，如一元性，即環(huán)境保護(hù)。具體意蘊(yùn)包括：一是在環(huán)境資源開發(fā)利用過程中，明確將環(huán)境保護(hù)置于開發(fā)利用之前;二是在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，“寧要綠水青山不要金山銀山”。只有在法律規(guī)定中明確將環(huán)境保護(hù)作為立法目的，我們才能在出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，做出符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的選擇。

其次，應(yīng)當(dāng)制定一部關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)或者農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的專門性法律或者法規(guī)，讓農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)實(shí)現(xiàn)有法可依。同時(shí)讓環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容更加具體、翔實(shí)。沒有一部專門法作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，其他各類法就會(huì)出現(xiàn)沖突與協(xié)調(diào)，可能在某一重要領(lǐng)域出現(xiàn)法律空白，也可能出現(xiàn)多個(gè)法律的調(diào)整交叉，適用不同的法會(huì)出現(xiàn)截然不同的結(jié)果，因而選擇適用哪一部法律也成為問題。如果在專門法的帶領(lǐng)下，會(huì)減少上述情況的出現(xiàn)，增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的協(xié)調(diào)性。

最后，完善相應(yīng)法律制度，控制重點(diǎn)污染領(lǐng)域。例如完善農(nóng)村生活污染綜合治理，分層次做好農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊規(guī)劃、農(nóng)村生活污水進(jìn)行凈化、集中處理。積極推廣“縣城動(dòng)力處理、鎮(zhèn)村濕地（微動(dòng)力）處理”等成熟污水處理模式。強(qiáng)化農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的污水治理力度，加強(qiáng)對(duì)“農(nóng)家樂”污水處理的監(jiān)督，實(shí)施沼氣池建設(shè)和廚房改造。根據(jù)當(dāng)?shù)卮迩f實(shí)際采取不同的形式，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村生活垃圾隨意傾倒堆放的問題。在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，實(shí)施集中、連續(xù)的衛(wèi)生填埋等無害化處理，加快集中生活垃圾無害化處理場(chǎng)的建設(shè);在城鄉(xiāng)交界處條件相對(duì)較差，但地形平坦，交通便利的地區(qū)，推進(jìn)“房屋分類，村集，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)運(yùn)，縣治”垃圾處理模式;在偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏完善的基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政資金支持，可以通過宣傳教育鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行垃圾分類，少量無害垃圾可就地堆肥，做好可循環(huán)利用垃圾的回收利用。

4.2 增強(qiáng)法的威懾性

建議應(yīng)當(dāng)加大對(duì)污染環(huán)境者的懲治力度，明確相關(guān)法律責(zé)任的處罰條款。增加對(duì)污染環(huán)境者的經(jīng)濟(jì)懲罰力度，大多數(shù)的違法者就是為了追求經(jīng)濟(jì)效益才選擇犧牲環(huán)境，增加罰款不僅可以增加衡量環(huán)境保護(hù)的力度同時(shí)可以增加對(duì)環(huán)境的補(bǔ)償，這樣也能減少政府對(duì)環(huán)境恢復(fù)的成本。加大對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)者的處罰力度，不僅能實(shí)現(xiàn)立法目的還能有效提高效率性原則，實(shí)現(xiàn)付出的立法成本與收獲的立法效益呈正相關(guān)。比如，應(yīng)對(duì)“守法成本高、違法成本低”的老大難問題，根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的按日連續(xù)處罰制度，結(jié)合農(nóng)村存在的違法成本低導(dǎo)致污染企業(yè)肆意污染環(huán)境的現(xiàn)狀，對(duì)污染農(nóng)村環(huán)境的行為處罰也不設(shè)置上限，如果企業(yè)企圖花錢買污染就按日計(jì)罰，違法行為一日不停止，罰款則不斷增加，企業(yè)將被迫重新計(jì)算這筆收益賬。又如對(duì)嚴(yán)重的違法行為采取行政拘留，這一制度雖然在新環(huán)保法中有了相應(yīng)規(guī)定，但是具體落實(shí)到農(nóng)村地區(qū)還有差距，這也是由于當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法習(xí)慣所導(dǎo)致。因此在農(nóng)村地區(qū)具體貫徹實(shí)行對(duì)嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為施以行政拘留，不僅能夠增強(qiáng)法的威懾力同時(shí)也能保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。