大數(shù)據(jù)視角下基層治理創(chuàng)新

陳雪玉

摘? 要：大數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，基層治理同樣迫切需要與大數(shù)據(jù)融合起來。廣州開展3年“四標(biāo)四實(shí)”工作以來，建成全市統(tǒng)一的數(shù)字廣州基礎(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)，初步解決了基層治理信息不對(duì)稱、行政成本高、辦事效率低等問題，但是“四標(biāo)四實(shí)”成果在基層治理中的應(yīng)用還有待深化。應(yīng)當(dāng)立足用戶視角，提升企業(yè)和群眾辦事便捷度;堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升化解基層矛盾的有效性;著眼多元治理，提升市場(chǎng)開發(fā)大數(shù)據(jù)的積極性;整合行政資源，提升跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的效能。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);治理;智能化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：2095-2945（2019）31-0035-02

Abstract： Big data has had a far-reaching impact on many areas of economy and society， and grass-roots governance also urgently needs to be integrated with big data. Since Guangzhou carried out the work of "four standards and four facts" for three years， it has built a unified digital Guangzhou basic application platform for the whole city， which has preliminarily solved the problems of asymmetric information， high administrative cost， and low efficiency in grass-roots governance. However， the application of "four standards and four facts" in grass-roots governance still needs to be deepened. We should base ourselves on the perspective of users， enhance the convenience of enterprises and the masses， adhere to the problem orientation， enhance the effectiveness of resolving contradictions at the grass-roots level， focus on pluralistic governance， and enhance the enthusiasm of big data in market development， so as to integrate administrative resources and enhance the efficiency of cross-domain comprehensive law enforcement.

Keywords： big data; governance; intelligence

運(yùn)用最新科技手段、推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，是新時(shí)代提高社會(huì)治理智能化水平的必然要求。特別是近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，改革開放以來大量農(nóng)村人口向城市遷移的趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化[1]，城市各類資源要素更加集中，并且治理重心不斷下移、治理任務(wù)層層分解，基層治理壓力更是日益增大。在基層政府單憑人力難以完全適應(yīng)治理需求的情況下，如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)筑全新的治理框架、提高基層治理效能[2]，是基層治理創(chuàng)新面臨的重要實(shí)踐課題。本文以廣州開展“四標(biāo)四實(shí)”工作為例，對(duì)這一問題進(jìn)行分析并提出建議。

1 廣州基層治理存在基礎(chǔ)信息工作滯后的問題短板

廣州是國家中心城市和省會(huì)城市，全市總面積7434.4平方公里，人口、產(chǎn)業(yè)和建筑物高度密集。轄11個(gè)行政區(qū)、34個(gè)鎮(zhèn)、136個(gè)街道辦事處，常住人口接近1500萬人，實(shí)際管理人口超過2000萬人。各類市場(chǎng)主體超過200萬戶，其中企業(yè)超過100萬戶。建成區(qū)超1000平方公里，城中村272個(gè)，專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)700余個(gè)，僅超高層建筑就超過350棟，龐大的體量對(duì)提高基層精細(xì)化治理水平、實(shí)現(xiàn)“繡花”式治理提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，與其他特大城市類似，廣州城市基層治理中人、房、業(yè)等底數(shù)不清、情況不明的問題還很突出，特別是人、房、業(yè)基礎(chǔ)信息工作落后，在基層治理中基礎(chǔ)要素信息化水平不足，政府信息與實(shí)際情況不完全對(duì)稱，部門所掌握的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、采集不規(guī)范。這些問題短板的存在，導(dǎo)致基層治理中信息技術(shù)手段的運(yùn)用受到極大限制，安全隱患難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)難以迅速控制，解決問題難以協(xié)同配合，善后處理難以做到便捷高效，對(duì)提升基層治理效能造成根本性制約?？梢韵胍姡绻鶎又卫淼幕A(chǔ)信息工作基礎(chǔ)依舊沒有夯實(shí)，那么基層治理必將無法真正回應(yīng)社會(huì)訴求和群眾意愿。

2 廣州開展“四標(biāo)四實(shí)”工作以建立基層治理大數(shù)據(jù)庫

針對(duì)上述問題，廣州自2016年9月開始，以打造干凈、整潔、平安、有序的城市環(huán)境為目標(biāo)，圍繞摸清城市人口、房屋、單位設(shè)施等底數(shù)，全面開展“四標(biāo)四實(shí)”地理信息采集、規(guī)范、核準(zhǔn)工作，加快構(gòu)建基層治理的大數(shù)據(jù)庫。

其中，“四標(biāo)”指的是建立全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、標(biāo)準(zhǔn)建筑物編碼、標(biāo)準(zhǔn)地址庫、標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格，從根本上減輕基層治理信息采集和數(shù)據(jù)管理的壓力。標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖，是建立一張全市各級(jí)各部門共同使用、數(shù)據(jù)共享的“標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖”，具體以“廣州地理數(shù)字地圖”為底圖，要求職能部門將各自采集的建筑物、地址、單位、設(shè)施等信息一律集成到這張底圖，從而形成標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖并據(jù)此實(shí)現(xiàn)信息交流和工作協(xié)調(diào)規(guī)范化。標(biāo)準(zhǔn)建筑物編碼，就是參照個(gè)人身份證號(hào)的編碼辦法，按照省、市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、道路、建筑物、房間的順序一一編號(hào)，將所有建筑物及其內(nèi)設(shè)房間進(jìn)行編碼，實(shí)行數(shù)字化管理。標(biāo)準(zhǔn)地址庫，則是對(duì)每棟建筑物的地址做出文字描述，進(jìn)而在建筑物門墻外加掛門牌，在標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖上標(biāo)注地址信息，做到每棟建筑物都可識(shí)別、可定位。標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格，即按照每200戶常住人口建立一個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全市城鄉(xiāng)社區(qū)劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備2-3名專職或兼職網(wǎng)格員。

而“四實(shí)”指的是通過外業(yè)調(diào)查、入戶走訪與“四標(biāo)”相結(jié)合的方式，核準(zhǔn)實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位、實(shí)有設(shè)施信息，全面掌握基層治理的底數(shù)詳情。核準(zhǔn)實(shí)有人口，是準(zhǔn)確采集本地戶籍人口、流動(dòng)人口和境外人員的基本情況以及動(dòng)態(tài)信息。核準(zhǔn)實(shí)有房屋，是就房屋的建筑屬性、建設(shè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)用途、法律性質(zhì)、報(bào)建手續(xù)等情況，進(jìn)行全面核實(shí)。核準(zhǔn)實(shí)有單位，是對(duì)每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、商戶、社會(huì)組織等主體信息進(jìn)行核實(shí)，并將其空間位置標(biāo)注在標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖上。核準(zhǔn)實(shí)有設(shè)施，是對(duì)關(guān)系國計(jì)民生和城市管理的設(shè)施，包括市政服務(wù)、綠化園林、供電供水、道路交通、視頻監(jiān)控等設(shè)施，開展實(shí)地調(diào)查并將其空間位置標(biāo)注到標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖上。

3 “四標(biāo)四實(shí)”促進(jìn)基層治理格局優(yōu)化

廣州開展“四標(biāo)四實(shí)”工作，匯聚公安、住建、規(guī)劃、國土、交通、民政、水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等20多個(gè)職能部門，廣泛調(diào)動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的人力和物力，從零開始，扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)信息工作，歷經(jīng)3年基本建成基層治理大數(shù)據(jù)庫。目前，全市統(tǒng)一的一張“標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖”平臺(tái)（即“數(shù)字廣州基礎(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)”）已經(jīng)建成，歸集超過2.5億條城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括標(biāo)準(zhǔn)建筑物編碼、標(biāo)準(zhǔn)地址庫道路（街巷）名稱、建筑物門樓號(hào)牌、含房間號(hào)和商鋪號(hào)的詳細(xì)地址等基礎(chǔ)信息，劃分出近2萬個(gè)城鄉(xiāng)“標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格”，定位視頻點(diǎn)152萬個(gè)，全市人、房、業(yè)信息核準(zhǔn)、更新后納入大數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)實(shí)行“市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居、基礎(chǔ)網(wǎng)格”五級(jí)應(yīng)用，數(shù)字廣州基礎(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)與來穗、市場(chǎng)監(jiān)管、水務(wù)、公安、國土、規(guī)劃、住建等26個(gè)部門的應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，政府部門通過應(yīng)用平臺(tái)實(shí)行數(shù)據(jù)交換和更新。據(jù)此，“四標(biāo)四實(shí)”對(duì)基層治理的優(yōu)化效應(yīng)已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

一是消除了基層治理信息不對(duì)稱現(xiàn)象。在“四標(biāo)四實(shí)”的基礎(chǔ)上，全市人、房、業(yè)都是一一編碼、一一對(duì)應(yīng)，過去由于數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、采集不規(guī)范而出現(xiàn)的錯(cuò)誤信息不再出現(xiàn)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）和職能部門之間共享一套編碼系統(tǒng)、共用一套數(shù)據(jù)資源，部門之間的數(shù)據(jù)壁壘開始打破、條塊之間的信息孤島逐漸消除，有力促進(jìn)基層政府全面、準(zhǔn)確掌握人、房、業(yè)信息。

二是節(jié)約了基層治理的行政成本。過去由于部門、條塊之間各自為政、多頭指揮，造成基層“上面千條線、下面一根針”，光是基礎(chǔ)信息工作就存在信息重復(fù)采集、數(shù)據(jù)格式不兼容現(xiàn)象，極大浪費(fèi)行政資源，消耗基層大量精力。通過政府建立信息集成平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，任何一個(gè)網(wǎng)格采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都會(huì)納入基層治理大數(shù)據(jù)庫，并為各個(gè)部門和基層工作人員所應(yīng)用，免去重復(fù)核準(zhǔn)的麻煩。

三是提升了基層治理的行動(dòng)效率?；鶎又卫磉^程中所面臨的實(shí)際問題往往跨部門、跨領(lǐng)域，牽涉多方面職能。一旦出現(xiàn)問題，有關(guān)部門首先需要核對(duì)信息，然后分頭開展調(diào)查得出結(jié)論，進(jìn)而由其中一個(gè)部門牽頭協(xié)調(diào)，最終做出統(tǒng)一決策。這種做法，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)事，而且可能難以達(dá)成共識(shí)。在“四標(biāo)四實(shí)”框架下，基層治理效率獲得極大提升。例如，區(qū)政府?dāng)M在某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立資源熱力電廠，只要國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保、民政等部門將選址位置標(biāo)注在標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖上，同時(shí)調(diào)取周邊范圍內(nèi)的人口、房屋和產(chǎn)業(yè)信息，分析學(xué)校、居民區(qū)、河流等數(shù)據(jù)，就可以對(duì)資源熱力電廠焚燒垃圾所可能產(chǎn)生的污染范圍進(jìn)行預(yù)測(cè)，為最終決策提供互相認(rèn)可的科學(xué)依據(jù)。

4 推動(dòng)基層治理深化應(yīng)用“四標(biāo)四實(shí)”成果的可能路徑

雖然目前廣州“四標(biāo)四實(shí)”工作已經(jīng)取得階段性成效，全市人、房、業(yè)等基礎(chǔ)信息納入大數(shù)據(jù)庫管理，但是龐大信息量所蘊(yùn)含的價(jià)值和規(guī)律還有待深入挖掘[3]，其對(duì)基層治理的促進(jìn)作用還沒有充分發(fā)揮出來。

一是應(yīng)當(dāng)立足用戶視角，提升企業(yè)和群眾辦事便捷度。利用部門信息充分共享這一契機(jī)，廣泛推行企業(yè)和群眾“一卡通”或刷臉辦事方式，讓辦事者經(jīng)過必要的一次性審核程序后，就不再需要重復(fù)提交證明材料，最大限度地提高辦事效率，變“群眾多跑腿”為“數(shù)據(jù)多跑路”，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)和群眾的用戶體驗(yàn)。

二是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升化解基層矛盾的有效性。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖疊加的治理隱患數(shù)據(jù)，注重積累人、房、業(yè)出現(xiàn)矛盾糾紛的歷史信息，梳理分析基層矛盾的易發(fā)點(diǎn)、多發(fā)點(diǎn)，提煉基層治理的問題趨勢(shì)和客觀規(guī)律，研判采取有針對(duì)性的治理策略，建立常態(tài)化反饋評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的工作路徑，靠前消除基層矛盾。

三是應(yīng)當(dāng)著眼多元治理，提升市場(chǎng)開發(fā)大數(shù)據(jù)的積極性。圍繞構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，扭住發(fā)揮市場(chǎng)創(chuàng)新活力這一關(guān)鍵，支持和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與開發(fā)政務(wù)大數(shù)據(jù)，為社會(huì)提供多樣化、多層次、社會(huì)化服務(wù)，滿足企業(yè)和群眾日益增長的生產(chǎn)生活需求，把政府主導(dǎo)推進(jìn)基層治理與市場(chǎng)有效參與基層治理融合起來。

四是應(yīng)當(dāng)整合行政資源，提升跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的效能。發(fā)揮信息共享倒逼行政效率提升的推動(dòng)作用，以結(jié)果導(dǎo)向促進(jìn)行政機(jī)制優(yōu)化和部門職能重構(gòu)，瞄準(zhǔn)跨領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象，下大力氣解決社會(huì)反映強(qiáng)烈的嚴(yán)格公正規(guī)范文明執(zhí)法水平不高、行政不作為亂作為慢作為問題，把數(shù)據(jù)互通性轉(zhuǎn)化為更高的綜合執(zhí)法效能。

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