高校志愿組織參與政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制探討

陳卯

隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)移，志愿服務(wù)組織也由原先的傳統(tǒng)身份，走入了適應(yīng)市場(chǎng)變化的角色轉(zhuǎn)變中來(lái)。目前社會(huì)上雖還將高校志愿服務(wù)組織納入團(tuán)系統(tǒng)管理，并與社會(huì)服務(wù)組織同時(shí)存在，但是從團(tuán)中央的服務(wù)青年角度出發(fā)，已經(jīng)開始有所推動(dòng)參與政府購(gòu)買的趨勢(shì)進(jìn)行。

以溫州地方高校為代表的志愿組織積極參與政府購(gòu)買。在推廣環(huán)保理念、社會(huì)孤寡老人和孤兒的扶助、關(guān)愛留守兒童、助殘幫教、環(huán)境污染調(diào)研、社會(huì)工作服務(wù)等項(xiàng)目中積極發(fā)揮作用。該課題的研究，對(duì)政府與高校購(gòu)買的志愿服務(wù)建設(shè)研究有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府購(gòu)買高校志愿服務(wù)的產(chǎn)生

從2013年開始，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的問題。并在當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳也出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，十八屆三中全會(huì)《決定》也提出推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡是事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)的方式，通過合同、委托等方式進(jìn)行社會(huì)購(gòu)買，涉及失能老人養(yǎng)老服務(wù)、艾滋病防治等項(xiàng)目近30個(gè)。2015年財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局三部門也正式實(shí)行了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》。

作為高校志愿服務(wù)組織，積極參與政府購(gòu)買。政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，高校志愿組織在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，根據(jù)相關(guān)的合同或協(xié)議，轉(zhuǎn)移一部分公共服務(wù)的事項(xiàng)，并履行承接服務(wù)事項(xiàng)的職責(zé)。政府向高校志愿服務(wù)組織購(gòu)買服務(wù)是一種現(xiàn)代國(guó)家行政管理模式的創(chuàng)新，在轉(zhuǎn)變政府職能方面也是挑戰(zhàn)，更是建設(shè)服務(wù)型政府的一種必然。

同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)管理模式的一場(chǎng)變革，要讓政府在購(gòu)買服務(wù)方面體現(xiàn)真正的價(jià)值，需要加強(qiáng)監(jiān)督和管理。對(duì)于購(gòu)買的過程，盡量安排通過政府門戶網(wǎng)站、政府采購(gòu)網(wǎng)站等官方平臺(tái)進(jìn)行公開發(fā)布，確保有實(shí)力的高校志愿組織平等參與競(jìng)爭(zhēng)。推進(jìn)購(gòu)買高校服務(wù)資金使用的效益，組建由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象和第三方組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行考核，會(huì)同監(jiān)察、審計(jì)等部門，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買全過程的監(jiān)督指導(dǎo)。

二、高校志愿服務(wù)參與溫州市政府購(gòu)買的情況

（一）購(gòu)買高校志愿服務(wù)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，從國(guó)外的文獻(xiàn)到國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)，如果單單從政府購(gòu)買高校志愿者服務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，資料不是很豐富。但在各種相關(guān)的志愿者服務(wù)購(gòu)買中都有所提及。

2013年1月16日，國(guó)家民政部和浙江省人民政府簽訂共建溫州民政綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)協(xié)議，把社會(huì)組織培育作為重要內(nèi)容，其中就涉及政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移工作。然而，這項(xiàng)工作全國(guó)都沒有一個(gè)完整的規(guī)范，溫州市政府勇當(dāng)探索者，力爭(zhēng)走出一條“溫州模式”的職能轉(zhuǎn)移之路。所以相對(duì)省內(nèi)其他高校而言，溫州地區(qū)的高校參與志愿服務(wù)項(xiàng)目有更多的參考價(jià)值。2014年10月，《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》出臺(tái)，第一批《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移目錄》及《溫州市市本級(jí)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會(huì)組織目錄》印發(fā)。隨著社會(huì)需求變化，每年不斷進(jìn)行更新目錄，截止目前，已確定一級(jí)目錄（2項(xiàng)）、二級(jí)目錄（46項(xiàng)）、三級(jí)目錄（240項(xiàng)）。

目前，我國(guó)的高校志愿服務(wù)統(tǒng)一納入政府行政管理。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為我國(guó)高校志愿者組織參與公共服務(wù)供給受制于政府。更多資料從研究非政府組織以及共青團(tuán)的角度出發(fā)，而針對(duì)性高校志愿服務(wù)組織的研究不足，很少具體到深層問題的分析。

第一，在政策和制度法規(guī)制定方面。高校志愿組織需要接受雙重管理，高校志愿組織要成為購(gòu)買對(duì)象，不僅要根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在民政部門注冊(cè)登記，還必須掛靠高校主管部門并接受其管理。這種雙重管理體制容易導(dǎo)致獨(dú)立性受損，公共服務(wù)決策缺乏靈活性。

第二，在政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制健全方面。高校志愿服務(wù)組織如沒有高校主管部門的承認(rèn)，則無(wú)法向工商部門注冊(cè)，也就不能享有稅收優(yōu)惠待遇。目前高校志愿組織在名義上歸屬高校團(tuán)委直管，但要參與政府的購(gòu)買，高校志愿組織還是不能作為法人申請(qǐng)，迫不得已成立民非組織的形式才能申請(qǐng)，增加了管理的難度。加上志愿組織人員的流動(dòng)性快、專業(yè)性不足等問題，在一定程度上不是很受政府部門喜歡。

第三，在經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌和評(píng)價(jià)監(jiān)督方面。群團(tuán)組織提供的志愿服務(wù)存在失靈問題，資金主要依賴政府提供。稅法對(duì)參與公共服務(wù)供給的高校志愿組織也存在區(qū)別對(duì)待，如果官方背景的志愿組織有領(lǐng)導(dǎo)的重視，相比就更能夠獲得資金支持，而純粹的民間組織則資金籌措困難。而政府在追求利益最大的時(shí)候，更多的也是看結(jié)果，忽視了過程的重要性。

近年來(lái)，北京、上海、山東等地跟志愿服務(wù)相關(guān)的團(tuán)組織在參與政府購(gòu)買服務(wù)方面做了有益探索，取得不少成效。但是，在實(shí)踐中也暴露出志愿服務(wù)組織在參與政府購(gòu)買中，存在承接購(gòu)買服務(wù)能力不夠、組織發(fā)育水平不高、缺乏政策法規(guī)的支持等問題。溫州市政府對(duì)于高校志愿服務(wù)組織的購(gòu)買問題，文章將進(jìn)行對(duì)照，不斷豐富和完善研究的內(nèi)容，積極推動(dòng)新型服務(wù)體系的構(gòu)建。

（二）存在問題的成因

（1）政府購(gòu)買認(rèn)識(shí)不足，社會(huì)認(rèn)知度不高

政府購(gòu)買服務(wù)很容易被人理解成“政府購(gòu)買別人對(duì)自己的服務(wù)”、“政府出錢請(qǐng)人做事”等情況，如果把這個(gè)與“服務(wù)型政府”放在一起，難免讓人誤解政府做事的真正價(jià)值。而更加科學(xué)規(guī)范的說(shuō)法，納入政府基本公共服務(wù)財(cái)政支出更為合理。政府購(gòu)買高校志愿服務(wù)作為一個(gè)新的研究課題，也是一種新的實(shí)踐探索，作為一個(gè)新事物，存在缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)、參與程度不高、認(rèn)識(shí)不夠、體制機(jī)制不夠完善等問題，自然也會(huì)讓社會(huì)的認(rèn)知度不高。但政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該是國(guó)內(nèi)當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期的基本趨勢(shì)。

（2）實(shí)際操作追求效益，制度機(jī)制不盡完善

政府在購(gòu)買服務(wù)方面，追求實(shí)現(xiàn)服務(wù)的最大價(jià)值。在實(shí)際的應(yīng)用過程中，高校志愿服務(wù)組織在眾多的社會(huì)組織中贏得政府的購(gòu)買，一要具備購(gòu)買服務(wù)的意愿，積極參與申報(bào);二要有相應(yīng)的資質(zhì)，經(jīng)過民政部相關(guān)部門備案注冊(cè);三要有足夠的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于社會(huì)的公共服務(wù)能承擔(dān)責(zé)任，做到服務(wù)的專業(yè)性。按照目前的情況來(lái)分析，溫州市人民政府在制定制度方面，還需要按照實(shí)際情況，將職能轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目規(guī)范，讓更多的有能力有實(shí)力的高校志愿服務(wù)組織引導(dǎo)參與其中。

（3）采購(gòu)領(lǐng)域相對(duì)局限，高校組織參與面窄

目前，溫州市人民政府購(gòu)買的領(lǐng)域涉及公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、

公共文化服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)，也在積極探索環(huán)境維護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)等其他領(lǐng)域的政府購(gòu)買服務(wù)工作。但是對(duì)于高校志愿服務(wù)組織而言，人員組成依靠在校學(xué)生為主，平日的上課時(shí)間比較忙，專業(yè)不同，上課的時(shí)間也有所不同。如果僅僅局限在周末開展公共服務(wù)，則不一定能充分體現(xiàn)服務(wù)最終的很好效果。

（4）高校組織專業(yè)化弱，承接能力不夠強(qiáng)

溫州市人民政府對(duì)服務(wù)供應(yīng)方也做了具體的要求，第一要獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力;

第二要有購(gòu)買公共服務(wù)必需的設(shè)備和專業(yè)技能能力，如是行業(yè)管理部門要求專業(yè)資質(zhì)認(rèn)可，還應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)要求;第三是行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）和慈善組織要想?yún)⑴c政府購(gòu)買，還得具備3A以上的社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)且年度考核必須合格，如沒有實(shí)施等級(jí)評(píng)估的組織必須近兩年的年檢為合格;第四要有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和依法納稅、社會(huì)保障資金的良好記錄;第五在參加政府購(gòu)買前的三年內(nèi)沒有過重大違法行為，等等。高校志愿組織要參與政府的購(gòu)買，在滿足以上要求的情況下，選擇政府采購(gòu)項(xiàng)目也是對(duì)學(xué)生專業(yè)隊(duì)伍的考驗(yàn)。作為在校大學(xué)生，由于特殊的角色身份，最可靠的做法，是依賴學(xué)校和教師的指導(dǎo)，而這樣的情況，承接服務(wù)能力就受到了很大的限制。

（5）結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效化重，組織間發(fā)展不平衡

目前的政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)能力、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、服務(wù)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，有參與購(gòu)買的相關(guān)部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置，以績(jī)效評(píng)估為原則。在評(píng)估方式上，采用內(nèi)外部評(píng)估機(jī)制相結(jié)合的方式，內(nèi)部的評(píng)估為每年年終由相關(guān)政府部門按照合同要求實(shí)施;外部評(píng)估則引入中介機(jī)構(gòu)或服務(wù)對(duì)象對(duì)購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)實(shí)施評(píng)估，同時(shí)接受財(cái)政等部門的監(jiān)督檢查。溫州市人民政府目前的評(píng)估方式，相對(duì)比較規(guī)范化，但高校志愿服務(wù)組織在工作上，跟其他社會(huì)組織進(jìn)行同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的最大的不同，就是在專職性的差別。社會(huì)組織一周五天或七天可以投入公共服務(wù)，而高校志愿組織的時(shí)間可能最多就在周末兩天，這還不能出現(xiàn)有考試或活動(dòng)的情況下。

三、完善高校志愿服務(wù)組織參與政府購(gòu)買的對(duì)策

（一）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)宣傳力度

要將滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要作為溫州市政府職能改革的重點(diǎn)，落實(shí)政府公共服務(wù)的責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。相關(guān)的職能部門要在上級(jí)政府確定的基本方向和框架下制定配套的文件，做好各項(xiàng)制度、政策的配套和銜接，對(duì)目前已經(jīng)在運(yùn)行的高校志愿服務(wù)組織購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行分析，針對(duì)存在的問題，要及時(shí)進(jìn)行處理。采用學(xué)干相結(jié)合的辦法，不斷學(xué)習(xí)，不斷研究，在學(xué)習(xí)中總結(jié)，在總結(jié)中成長(zhǎng)。查找問題不遮掩，鞏固良好的效果，逐步將政府購(gòu)買高校志愿服務(wù)工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

同時(shí)，要找準(zhǔn)政府購(gòu)買高校志愿服務(wù)的亮點(diǎn)和特色，緊扣溫州市政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐，開拓創(chuàng)新的領(lǐng)域，及時(shí)總結(jié)辦法，加強(qiáng)對(duì)高校志愿服務(wù)組織的推廣和宣傳，為推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作營(yíng)造良好的輿論氛圍。

（二）加強(qiáng)自身建設(shè)，健全政府購(gòu)買法規(guī)制定

開展政府購(gòu)買高校志愿服務(wù)工作，從目前的情況來(lái)看，效果還沒特別理想。高校志愿服務(wù)涉及的領(lǐng)域有限，而目前要做到先易后難，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，溫州市政府要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，大力推進(jìn)依法行政，做到有法可依，自覺接受各級(jí)人大和人民群眾的監(jiān)督，認(rèn)真聽取各方意見，將政府購(gòu)買服務(wù)的工作決策進(jìn)行完善，提高購(gòu)買決策的科學(xué)化、民主化、法制化。健全政府采購(gòu)的法律法規(guī)，依法行政，建設(shè)法制性的政府。

（三）擴(kuò)大采購(gòu)的社會(huì)效應(yīng)，提升高校組織積極性

政府要加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買高校志愿服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政府采購(gòu)決策的威信力，將優(yōu)秀的高校志愿服務(wù)組織進(jìn)行推廣，推動(dòng)高校志愿服務(wù)組織與社會(huì)上的服務(wù)組織的交流，深化進(jìn)一步的合作和交融互動(dòng)。目前溫州的高校原本就不多，如果在政府能夠助力推動(dòng)，可以讓組織間的積極性增強(qiáng)。同時(shí)，可以增加高校志愿服務(wù)組織隊(duì)員的責(zé)任感，讓一個(gè)人在有限的人生中，會(huì)有不同的收獲，不斷激發(fā)工作激情，確保政府購(gòu)買的高校志愿服務(wù)工作順利開展。

（四）加強(qiáng)高校志愿組織建設(shè)，增強(qiáng)承接服務(wù)項(xiàng)目的能力

高校志愿服務(wù)作為現(xiàn)代文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，以開展志愿服務(wù)為宗旨，弘揚(yáng)志愿精神、奉獻(xiàn)國(guó)家社會(huì)為宗旨。隨著時(shí)代的發(fā)展，一個(gè)組織的建設(shè)，也需要一定的資金用于開展活動(dòng)，像以前僅靠自身是體力也不能徹底解決有些問題。發(fā)展高校志愿服務(wù)組織，并參與政府的購(gòu)買，是創(chuàng)新社會(huì)治理、激發(fā)社會(huì)活力的重要途徑之一。目前，據(jù)統(tǒng)計(jì)，正式登記和在社區(qū)內(nèi)部成立的志愿服務(wù)組織已達(dá)到18萬(wàn)多個(gè)，凝聚了超過6600萬(wàn)名的志愿者。這些志愿組織更是匯集了社會(huì)的資源，對(duì)于擴(kuò)大社會(huì)參與、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了積極的作用。要積極參與政府的購(gòu)買，承接相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目。

黨的十八大以來(lái)，黨中央明確提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代的社會(huì)組織體系。志愿服務(wù)組織作為社會(huì)組織的重要一部分，既要遵循社會(huì)組織發(fā)展的一般規(guī)律和共同的特點(diǎn)，按照改革要求，理順體制機(jī)制，完善治理結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)效能，彰顯志愿服務(wù)組織的社會(huì)參與和發(fā)展公益服務(wù)的功能;同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)自身志愿服務(wù)的宗旨、無(wú)償奉獻(xiàn)社會(huì)的特殊身份。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估和監(jiān)督，扶持高校志愿服務(wù)組織的發(fā)展

對(duì)于溫州市政府購(gòu)買的高校志愿服務(wù)，要做到及時(shí)披露、公開有關(guān)服務(wù)的信息，包括選擇的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等信息，有利于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府購(gòu)買的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人都可以對(duì)活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，以便有關(guān)部門進(jìn)行及時(shí)處理。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買中的資金管理，確保?？顚Ｓ?，不得截留、挪用等行為的發(fā)生;承接主體要向社會(huì)公開收支情況，接受社會(huì)、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。

基金項(xiàng)目：文章為浙江省教育廳科研項(xiàng)目的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：Y201737415。