環(huán)保NGO在水污染治理中的作用與困境

石方軍 申聯(lián)忠 原雪冰

摘要：“淮河衛(wèi)士”在淮河水污染治理中的作用可歸納為四個方面：喚起社會關(guān)注淮河水污染，提供環(huán)境污染治理方面的決策咨詢，對淮河水污染及排污口進行長期跟蹤調(diào)查和監(jiān)督，對受水污染危害嚴(yán)重區(qū)域?qū)嵤┣鍧嶏嬎戎歪t(yī)療衛(wèi)生救助。面臨的困境：難以獲得合法地位，依法維權(quán)難以實施;組織運行經(jīng)費不足等方面。

關(guān)鍵詞：環(huán)保NGO ;“淮河衛(wèi)士”;水污染;“癌癥村”

中圖分類號：C91 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）10-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.002

Abstract： ?The role of "Huaihe Guard"in Water Pollution Control of Huaihe River can be summarized into four aspects： arousing social attention to water pollution in the Huaihe River， providing decision-making advice on environmental pollution control， conducting long-term follow-up investigation and supervision of water pollution and sewage outlets in the Huaihe River， implementing clean drinking water assistance and medical assistance in areas seriously affected by water pollution. Dilemma： it is difficult to obtain legal status， safeguard rights according to law;insufficient funds for organization.

Key words： Environmental NGO;Huaihe Guard;Water pollution;Cancer village

環(huán)保NGO的產(chǎn)生，源于公眾對自身利益的關(guān)切和維護，是環(huán)境維權(quán)需求下的產(chǎn)物。國內(nèi)關(guān)于環(huán)保NGO的研究主要集中在中外對比分析[1]，環(huán)保NGO的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀[2]，發(fā)展遭遇的法律和政策問題[3][4]等方面。現(xiàn)有的研究多是對環(huán)保NGO的整體分析，少有基于某一特定組織在水污染治理中的參與來分析環(huán)保NGO的作用與困境。本文以“淮河衛(wèi)士”為例，分析探討環(huán)保NGO參與水污染治理中的作用和困境，以“解剖麻雀”的方法，從個性中探討共性，對于環(huán)保NGO和環(huán)境治理的研究都有一定意義。

1 概念界定、研究方法和研究對象

1.1 概念界定

（1）環(huán)保NGO。NGO（Non-Governmental Organization）中文譯為非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、民間組織、社團組織等，是政府與企業(yè)之外不以利益最大化為目的的第三領(lǐng)域（第三部門）。關(guān)于NGO的定義得到廣泛認(rèn)可的是美國約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特·M·薩拉蒙教授提出的五特征法，既“組織性，非政府性，非營利性，自治性，志愿性”，其中非政府性和非營利性被公認(rèn)為NGO的基本特征[5]。環(huán)保NGO也稱民間環(huán)境保護組織，是相對政府環(huán)境保護組織而言的。環(huán)保NGO圍繞環(huán)境保護開展活動，是環(huán)境保護的重要組成力量。

（2）“癌癥村”。顧名思義，“癌癥村”即癌癥高發(fā)村落，指癌癥發(fā)病率明顯高于平均水平，癌癥患者集中出現(xiàn)的村落[6]?！鞍┌Y村”是癌癥高發(fā)現(xiàn)象在村級空間尺度上的反映，但這只是一種定性的描述，并非醫(yī)學(xué)統(tǒng)計學(xué)的定義。本文參考龔勝生的定義： “癌癥村”是癌癥發(fā)病率或死亡率顯著高于同期全國平均水平的村落[6]。判定“癌癥村”大致有三條標(biāo)準(zhǔn)：癌癥發(fā)病率高于同期全國平均水平的村落;癌癥死亡率高于同期全國平均水平的村落;癌癥發(fā)病率、死亡率明顯高于正常期望水平的村落。凡滿足以上三條標(biāo)準(zhǔn)中的任何一條，即可判定為“癌癥村”。

1.2 研究方法

本文研究方法主要是訪談法和文獻研究法。訪談方面，采用半結(jié)構(gòu)訪談法對“淮河衛(wèi)士”創(chuàng)始人、負(fù)責(zé)人霍岱珊進行深度訪談。訪談內(nèi)容包括“淮河衛(wèi)士”的發(fā)展歷程與參與治理淮河水污染的情況，淮河沿岸“癌癥村”的狀況，以及其對淮河水污染相關(guān)問題的觀點和看法。文獻研究方面，通過查閱“淮河衛(wèi)士”及霍岱珊本人相關(guān)研究資料、媒體報道，對訪談中的獲得的信息進行驗證和補充。

1.3 研究對象

“淮河衛(wèi)士”由霍岱珊創(chuàng)建?；翎飞涸恰睹褡瀹媹蟆返挠浾?，社會責(zé)任感使霍岱珊開始關(guān)注家鄉(xiāng)沈丘縣淮河水體污染的問題，陸續(xù)用鏡頭曝光了部分污染情況。1998年，霍岱珊辭去工作，自費對淮河全流域進行了一次親身體驗調(diào)查，發(fā)現(xiàn)污染已經(jīng)使沿岸出現(xiàn)了為數(shù)眾多的癌癥高發(fā)村，水污染的嚴(yán)重后果已經(jīng)凸顯。在揭露水污染和“癌癥村”的過程中，霍岱珊深感個人力量的不足和無力。2001年，在有心人的介紹下，霍岱珊拜訪了環(huán)保組織“自然之友”的發(fā)起人梁從誡先生。這一年霍岱珊參照“自然之友”，在周口市沈丘縣創(chuàng)辦了淮河流域第一個環(huán)保NGO“淮河衛(wèi)士”。

2 “淮河衛(wèi)士”在淮河水污染治理中的作用

2.1 喚起社會關(guān)注淮河水污染

雖然國家有關(guān)部門曾于1999年宣布淮河治污已取得初步成效，但霍岱珊以事實提出質(zhì)疑，他走訪了淮河沿線20多個縣市、4000多公里道路，拍攝了2萬多幅照片，多次舉行大型環(huán)保展覽，用鏡頭記錄了淮河污染的真實狀況，引起國家有關(guān)部門的重視。從2000年開始，霍岱珊在北京、安徽、河南等地高校以及沿淮城市進行主題為“淮河家園的呼喚”的生態(tài)環(huán)保攝影展覽和“淮河——兩億人生命之所系”的講座共50多場。2001-2007年間“淮河衛(wèi)士”逐步發(fā)展到了700多會員，通過自己的網(wǎng)站公布每日匯總的淮河水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)和“癌癥村”的各項數(shù)據(jù)信息。

2.2 提供淮河水污染治理方面的決策咨詢

政府和環(huán)保部門在推動“癌癥村”治理決策時，“淮河衛(wèi)士”組織團隊提供了決策信息咨詢。2005年，在“淮河衛(wèi)士”的努力推進和各方關(guān)注下，環(huán)保部主持召開衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜谊P(guān)于“癌癥村”的對話論證會議，霍岱珊組織了由“淮河衛(wèi)士”“癌癥村”村民代表、法律人士組成的團隊到會進行說明。衛(wèi)生專家提出用十年的時間進行數(shù)據(jù)收集觀察對比，才能科學(xué)地確認(rèn)水污染與“癌癥村”之間的相關(guān)性?；翎飞簣F隊提出，普通村民面對的是一個個生命的失去，不能用生命去等待結(jié)論確認(rèn)，要先對“癌癥村”進行安全飲用水救助，如果多年后癌癥發(fā)病率下降，那說明“癌癥村”出現(xiàn)與水污染相關(guān)，獲得了衛(wèi)生專家的認(rèn)可。于是，在環(huán)保部的協(xié)調(diào)下，2005年3月國務(wù)院審議通過了《2005-2006年農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃》，對“癌癥村”的清潔飲水救助項目擴大為國家項目，安徽、河南等地開始解決飲水安全問題。

2.3 對淮河水污染及排污口進行長期跟蹤調(diào)查和監(jiān)督

“淮河衛(wèi)士”在SEE基金會的支持下，自淮河源頭桐柏山至下游洪澤湖之間800公里的河段上建立了8個自然生態(tài)保護站，形成“淮河排污口公眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，并以此為基礎(chǔ)，逐步把附近村民帶動起來，成立了自發(fā)關(guān)注當(dāng)?shù)丨h(huán)境的“農(nóng)民環(huán)保合作社”。站長由當(dāng)?shù)刂驹刚邠?dān)任，組織當(dāng)?shù)卮迕窠M成環(huán)境檢測小組，工作站用簡單的試紙、試劑檢測水質(zhì)，每日向“淮河衛(wèi)士”總部匯總信息，監(jiān)測淮河水質(zhì)。“淮河衛(wèi)士”與環(huán)保部建立了聯(lián)系渠道，可以隨時直接向環(huán)保部報告檢測結(jié)果，實現(xiàn)了淮河水污染的公眾有效監(jiān)督。

2.4 對水污染危害嚴(yán)重區(qū)域?qū)嵤┣鍧嶏嬎戎歪t(yī)療衛(wèi)生救助

為了防止“癌癥村”的情況惡化，“淮河衛(wèi)士”開展了清潔飲水救助。2003年，“淮河衛(wèi)士”爭取到亞洲博愛救助基金會（香港）的資助，給“癌癥村”村民提供家用飲水過濾器，然而杯水車薪，只能救助少量受污染危害嚴(yán)重的家庭。2005年，一位旅日華僑在看到“癌癥村”的情況后，受到觸動，捐贈給“淮河衛(wèi)士”一項生物凈水裝置技術(shù)，用生物的技術(shù)，把淺層地下水抽上來進行凈化、軟化、活化?！盎春有l(wèi)士”籌資在黃孟營村建設(shè)了一套生物凈水裝置，經(jīng)過雙方的不斷試驗交流，處理的水經(jīng)相關(guān)部門檢測達到飲用水標(biāo)準(zhǔn)。2008年，“淮河衛(wèi)士”申請到了世界銀行15萬元的資助，建設(shè)了8座該裝置。2009年，申請到“康師傅水環(huán)境獎”25萬元，建設(shè)了8座更大處理能力的生物凈水裝置。2014年，得到日本大使館“利民工程”資金72萬，建設(shè)了10座該生物凈水裝置。居民吃到干凈的水，病號減少了，有的出去打工掙錢了，回來蓋新房了，村莊面貌有所改善?！盎春有l(wèi)士”還對已患病的村民開展醫(yī)療救助。2004年，“淮河衛(wèi)士”從一家制藥企業(yè)募得三車植物纖維素藥品提供給患病村民。2004年至今，“淮河衛(wèi)士”已從民間募集到100多萬元的治療藥物，救助癌癥患者200多名。水污染不僅帶來了癌癥高發(fā)，新生兒缺陷率也在上升。2006年至今，“淮河衛(wèi)士”與上海電視臺、上海市團委、上海兒童醫(yī)院合作，對沿河“癌癥村”患有先天性心臟病的兒童進行救治，至今已完成49例。

3 “淮河衛(wèi)士”在水污染治理中面臨的困境

3.1 難以獲得合法地位，依法維權(quán)行動難以實施

依據(jù)我國相關(guān)的注冊登記條例，無論以社會團體還是民辦非企業(yè)單位的身份注冊NGO，都需要主管單位和登記單位的雙重許可。環(huán)保NGO在注冊中經(jīng)常會遇到找不到主管單位的問題，這導(dǎo)致存在注冊難的問題?！盎春有l(wèi)士”成立于2001年，直到2003年，“淮河衛(wèi)士”更名為“淮河水系生態(tài)科學(xué)研究中心”，以科研機構(gòu)身份掛靠沈丘縣科技局，才獲得正式在沈丘縣民政局注冊為民辦非企業(yè)單位，注冊號為03017。而且相關(guān)條例規(guī)定，主管單位有隨時解除主管關(guān)系的權(quán)力，當(dāng)?shù)卣苍ㄟ^這種威脅使“淮河衛(wèi)士”做出妥協(xié)?？梢?，環(huán)保NGO獲得合法地位的困難可見一斑。另外，雖然新環(huán)保法賦予了環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但環(huán)保NGO作為原告通過訴訟進行環(huán)境維權(quán)的行動仍然難以實施。當(dāng)問及“淮河衛(wèi)士”會不會通過環(huán)境公益訴訟的方式為“癌癥村”的受害者謀求賠償時，霍岱珊表示不會。他曾經(jīng)咨詢過一位法官朋友，朋友說如果提起訴訟，法庭不能給予公正的審判，法院會受到行政機關(guān)意見的影響。由此可見，盡管新環(huán)保法生效，環(huán)保NGO通過訴訟進行環(huán)境維權(quán)仍然難以獲得成功。

3.2 組織運行經(jīng)費不足

經(jīng)費不足一直困擾著“淮河衛(wèi)士”，成為制約其發(fā)展的重要瓶頸?！盎春有l(wèi)士”的經(jīng)費來源由會員會費和資助捐助構(gòu)成，會員主要是秉持共同理念的志愿者，會費數(shù)額十分少，無法支撐組織的運作。資金缺口靠霍岱珊和兩個兒子打短工和做些小生意所得來維持?；翎飞罕硎鞠氚焉飪羲b置普及到沿河的所有村子，但得到的資助不夠。2009年，由于獲得了幾個獎項，加上項目申請也有了一些成績，“淮河衛(wèi)士”的財務(wù)狀況有所好轉(zhuǎn)。

因為擔(dān)心涉及資金會給組織帶來非議，“淮河衛(wèi)士”從不向公眾募捐，接受的企業(yè)和組織資助都是以具體項目為依托的專項資助。建設(shè)生物凈水裝置先后有多個資助機構(gòu)，都是?？顚Ｓ?，相關(guān)財務(wù)明細(xì)向資助方詳細(xì)通報。醫(yī)療救助中資助者和受助者直接建立資助關(guān)系，“淮河衛(wèi)士”只做中間聯(lián)絡(luò)工作，避開牽涉資金。“淮河衛(wèi)士”沒有大量日常工作人員，在進行某一活動或?qū)嵤┠骋豁椖繒r，通常依靠招募志愿者，對于某一地點長期運作的項目則會動員當(dāng)?shù)毓娭驹刚咝纬沙ＴO(shè)組織。

4 結(jié)語

環(huán)境是一種典型的公共物品，由于市場本身的缺陷，可能釀成市場主體不顧后果地利用環(huán)境資源的悲劇。治理環(huán)境污染本是政府職責(zé)，然而政府可能因為自身的不足而失靈?；春铀廴竞汀鞍┌Y村”現(xiàn)象是典型的市場與政府雙重失靈釀成的公地悲劇。“淮河衛(wèi)士”在政府決策時提供信息咨詢，自行開展飲水和醫(yī)療救助，一定程度填彌補了政府提供公共物品的不足。當(dāng)前，眾多民間環(huán)保組織開始走向聯(lián)合，通過公眾參與，對公共決策產(chǎn)生影響。民間環(huán)保組織正根據(jù)自身的優(yōu)勢和特長，身體力行地推進中國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。但是環(huán)保NGO在運作和發(fā)展過程中面臨著重重困難，要真正實現(xiàn)有效參與環(huán)境治理，還需要一段較長的過程。

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收稿日期：2019-07-18

基金項目：教育部人文社科青年基金“醫(yī)學(xué)社會學(xué)視角下的‘癌癥村現(xiàn)象研究——基于中原地區(qū)沙穎河和衛(wèi)河流域的調(diào)查”（14YJC840025）;2019年度河南省重點研發(fā)與推廣專項（軟科學(xué)）項目“河南省特色產(chǎn)業(yè)扶貧社會風(fēng)險評估與治理研究”。

作者簡介：石方軍（1980-），男，博士研究生，河南師范大學(xué)河南省社會工作與社會治理軟科學(xué)研究基地講師，研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。申聯(lián)忠、原雪冰，男，河南師范大學(xué)本科生。