溫州“免罰令”背后的尺度與溫度

李攀 張亦盈

因?yàn)闆]有在發(fā)布的廣告中標(biāo)注“廣告”字樣，前不久溫州一家廣告公司面臨最高可達(dá)10萬元的罰單，正當(dāng)企業(yè)負(fù)責(zé)人為此焦慮不安時(shí)，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門卻給出了責(zé)令改正、免予罰款的處理。這是監(jiān)管部門綜合考慮相應(yīng)情節(jié)，如當(dāng)事人系首次涉及該違法行為、涉案廣告不會(huì)使消費(fèi)者產(chǎn)生誤解等因素而作出的決定。

涉企輕微行政違法可依法免罰，并非這一家企業(yè)享有的特權(quán)。今年4月以來，溫州市司法局牽頭，逐步在全市范圍內(nèi)梳理推出“免罰清單”，通過依法在行政執(zhí)法中融入柔性舉措，為全市民營企業(yè)提供容錯(cuò)支持。截至目前，溫州37個(gè)市直部門和11個(gè)縣（市、區(qū)）已梳理3290項(xiàng)免罰事項(xiàng)。

“免罰清單”的出臺，是溫州打造“兩個(gè)健康”先行區(qū)的嘗試和探索。如何在堅(jiān)守司法底線的前提下，平衡執(zhí)法中的“尺度”和“溫度”？溫州這紙“免罰令”的分量值得我們?nèi)サ嗔俊?h3>違法警報(bào)大幅下降

“你公司因動(dòng)態(tài)監(jiān)控主體責(zé)任未落實(shí)，有兩起疲勞駕駛、超速行駛違章行為，已涉嫌違反《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》，請你公司接到本通知后，攜帶營業(yè)執(zhí)照、道路經(jīng)營許可證、委托書等相關(guān)證件到我單位配合調(diào)查處理?！苯衲?月初，溫州市龍發(fā)運(yùn)輸有限公司總經(jīng)理方敏收到了溫州市交通綜合行政執(zhí)法隊(duì)寄來的一份《違章調(diào)查通知書》，他一拍大腿，嘆了口氣說：“又要挨罰了！”根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，他的企業(yè)將面臨3000元以上8000元以下的罰款，“金額雖不多，但如果留下不良記錄，顯然會(huì)影響企業(yè)發(fā)展?！?/p>

可當(dāng)方敏帶著證件找到溫州市交通綜合行政執(zhí)法隊(duì)機(jī)動(dòng)執(zhí)法隊(duì)副隊(duì)長張馳時(shí)，迎接他的卻不是一紙罰單，“這次約談后，抓緊回去整改，如果整改合格，可以免于處罰?！睆堮Y拿出隊(duì)里制定的《涉企依法不予行政處罰的輕微行政違法行為目錄清單》，找到相關(guān)條目，逐字逐句念給他聽：“這一類違法行為的最低處罰規(guī)定是責(zé)令整改、政策輔導(dǎo)等，的確可以免于處罰，不過具體還要看你們的后續(xù)表現(xiàn)。”

回到企業(yè)后，方敏立刻制定了加強(qiáng)駕駛員崗前理論培訓(xùn)、調(diào)整班車發(fā)車時(shí)間和強(qiáng)化內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制等措施，全面進(jìn)行整改。連續(xù)3個(gè)月，在交通監(jiān)管平臺上，龍發(fā)運(yùn)輸有限公司沒有一輛班車觸發(fā)警報(bào)，沒有發(fā)生一起重大交通事故，最終果真沒有收到罰單。

“這份‘免罰清單對企業(yè)來說太好了?！鞭k企業(yè)10多年，方敏很清楚，有時(shí)企業(yè)并非故意違法，而是對專業(yè)性很強(qiáng)的法律法規(guī)沒能及時(shí)掌握和吃透，一不小心就踩到了“雷區(qū)”。對于規(guī)則本身企業(yè)也有自己的想法，有的運(yùn)輸企業(yè)反映，按照規(guī)則要求，車輛日間連續(xù)駕駛不超過4小時(shí)、夜間連續(xù)駕駛不超過兩小時(shí)、進(jìn)高速服務(wù)區(qū)每次停車休息時(shí)間不少于20分鐘，“如果遇上堵車怎么辦？為了準(zhǔn)時(shí)到服務(wù)區(qū)，加速超車也可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)?！狈矫舯硎尽?/p>

制定規(guī)則的初衷是為了有效管理和保護(hù)企業(yè)，如果動(dòng)輒處罰，企業(yè)難免產(chǎn)生對立情緒。當(dāng)張馳為這事苦惱的時(shí)候，溫州出臺了一則通知，要求各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)真梳理并逐項(xiàng)列明涉企輕微違法清單。他試著將動(dòng)態(tài)監(jiān)控主體責(zé)任未落實(shí)列在了本部門的21條清單中，開了一個(gè)免罰的口子?！靶Ч降自趺礃樱覀儺?dāng)時(shí)也沒底?！睆堮Y坦言，直到幾個(gè)月后，他驚訝地發(fā)現(xiàn)，平臺上警報(bào)信息已經(jīng)整體下降到每周40多條，降幅達(dá)到了95%。“執(zhí)法部門給了我們信任，將心比心，我們當(dāng)然愿意配合?！辈稍L中，記者不止一次聽到來自企業(yè)主類似的聲音。

這場剛中帶柔的執(zhí)法變革，正在溫州的執(zhí)法部門和企業(yè)之間形成良性互動(dòng)?！疤幜P只是手段不是目的?！闭憬》▽W(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員主任牛太升長期關(guān)注政府社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變，在他看來，保證法律法規(guī)實(shí)施的手段多種多樣，處罰是在其他方式失效情況下的一種兜底方式，而最有效的方法，是群眾自覺自愿地遵守法律。

罰不罰誰說了算

不僅在溫州，記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來全國多地陸續(xù)出臺了類似的涉企“免罰清單”。今年3月，上海市司法局、市場監(jiān)督管理局、應(yīng)急管理局3部門聯(lián)合出臺“市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單”，明確市場主體發(fā)生符合規(guī)定情形的34項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為將免予行政處罰。今年8月，江蘇清江浦區(qū)市場監(jiān)管局也出臺政策，對符合規(guī)定情形的30項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為將免予行政處罰。今年9月，河南漯河市市場監(jiān)管局也發(fā)布了2大類、27項(xiàng)“市場主體首次輕微違法經(jīng)營行為免罰清單”。

盡管各地出臺免罰清單的單位和免罰的內(nèi)容不盡相同，但殊途同歸——都是為了給企業(yè)營造更優(yōu)的營商環(huán)境，特別是為中小企業(yè)在發(fā)展初期提供更加寬容的制度環(huán)境。

有人不禁會(huì)問：知法守法、合法經(jīng)營是企業(yè)的本分，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)是法律賦予執(zhí)法部門的要求，“免罰令”是否會(huì)觸碰到公正司法的紅線，制定免罰的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？事實(shí)上，記者注意到多地在制定出臺“免罰清單”時(shí)，幾乎不約而同地提到了一個(gè)詞——依法審慎，這同樣也是溫州各行政執(zhí)法部門堅(jiān)守的一條不可逾越的底線。

在溫州市生態(tài)環(huán)境局，記者見到了政策法規(guī)處工作人員楊成冊，他的辦公桌上擺著厚厚一疊涉及環(huán)保的法律法規(guī)書刊。作為免罰清單的草擬人，在清單出臺前，他和團(tuán)隊(duì)成員已經(jīng)為這事忙活了一個(gè)多月?！碍h(huán)保問題影響面廣，群眾關(guān)注度高，環(huán)保執(zhí)法也不同于一般的行政執(zhí)法，因此，制定免罰清單必須慎之又慎。”

那段時(shí)間，楊成冊和團(tuán)隊(duì)在“紙山”里反復(fù)逐條審閱《環(huán)境影響評價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《水污染防治法》等有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)條款，他們發(fā)現(xiàn)符合免罰條件的大致有兩類?！坝械倪`法行為，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)本身只需整改到位就可以免罰?！北热绺鶕?jù)《水污染防治法》相關(guān)條款，企事業(yè)單位不按照規(guī)定制定水污染事故應(yīng)急方案，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令整改即可，如情節(jié)嚴(yán)重，則可以處以2萬元以上10萬元以下的罰款。而有的違法行為如建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處5萬元以下罰款。但《行政處罰法》又規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”因此免罰同樣有法律依據(jù)。

沒有造成嚴(yán)重后果，可以依法免罰的則盡量免罰。基于這條標(biāo)準(zhǔn)，逐條梳理，逐項(xiàng)對照，在清單出臺前，溫州市生態(tài)環(huán)境局還舉行了專題座談會(huì)，邀請企業(yè)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表，司法局、律師事務(wù)所、紀(jì)檢相關(guān)人員等共同參與商議，并經(jīng)局黨委會(huì)討論通過后，出臺了10條涉企輕微違法免罰清單。

當(dāng)然，即使有了這一紙“免罰令”，并不等于執(zhí)法部門和企業(yè)的責(zé)任也可以一免了之。前不久，溫州市市場監(jiān)管局收到了一份群眾投訴，稱當(dāng)?shù)匾患抑姆b企業(yè)開設(shè)在第三方網(wǎng)絡(luò)交易平臺的網(wǎng)店涉嫌虛假宣傳。負(fù)責(zé)案件辦理的執(zhí)法隊(duì)員董偉俊經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)在網(wǎng)上銷售的服裝資料中，的確列錯(cuò)了面料的成分信息，不過這一差錯(cuò)并非企業(yè)刻意隱瞞，而是美工在制圖時(shí)操作失誤造成。

鑒于該企業(yè)違法行為比較輕微，又系首次違法，沒有造成實(shí)際的危害后果，執(zhí)法人員沒有向企業(yè)開具罰單，而是要求企業(yè)加強(qiáng)人員管理，及時(shí)更正錯(cuò)誤，幫助投訴人完成退貨退款等手續(xù)，順利調(diào)解了這一起消費(fèi)糾紛。

溫州市司法局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，行政執(zhí)法部門在給予企業(yè)免罰的同時(shí)，還要通過政策輔導(dǎo)、行政建議、警示告誡、規(guī)勸提醒、說服教育、示范幫助等方式，以非強(qiáng)制性執(zhí)法手段代替日常監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)，引導(dǎo)市場主體強(qiáng)化自律，改變“以罰代管、以罰代教”的模式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門由監(jiān)管者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

公權(quán)如何不任性

在“免罰令”出臺后的一段時(shí)間，還有一種聲音認(rèn)為，免罰的“口子”一開，可能造成執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大，甚至出現(xiàn)同案不同罰的現(xiàn)象。

溫州市公安局法制支隊(duì)支隊(duì)長徐瑩搖搖頭說：“如果沒有制定清晰的免罰清單，反倒有可能誘發(fā)權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。”她給記者舉了一個(gè)例子，在《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》修改后，規(guī)定企業(yè)3日內(nèi)未向公安機(jī)關(guān)報(bào)送用人信息的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，同時(shí)公安機(jī)關(guān)可以按照未報(bào)送人數(shù)每人100元的數(shù)額處以罰款?！斑@里法條用的是‘可以，也就是說可以罰款，也可以不罰款，存在一定的主觀性，難以避免有的基層執(zhí)法人員會(huì)選擇性執(zhí)法。”

而當(dāng)這一內(nèi)容被列入免罰清單后，相關(guān)的法律依據(jù)、裁量幅度、告誡措施等均在溫州市公安局及溫州市政府官網(wǎng)上一一公開，“企業(yè)可以根據(jù)自身的情況查看是否適用免罰的情形，執(zhí)法人員也可以根據(jù)清單內(nèi)容，作出是否免罰的決定，如果不能免罰，那么相關(guān)的執(zhí)法處罰結(jié)果將在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公開?！?/p>

防止免罰的“公權(quán)”變“特權(quán)”，關(guān)鍵在于壓縮執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。通過構(gòu)造公開透明的執(zhí)法環(huán)境，溫州市司法局可以通過在線監(jiān)管平臺對行政執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)和公眾也可以對執(zhí)法質(zhì)量等情況進(jìn)行監(jiān)督。

值得注意的是，在規(guī)范使用“免罰權(quán)”上，不少單位還出臺更為嚴(yán)格的監(jiān)督舉措。溫州市生態(tài)環(huán)境局就要求所有給予免罰決定的案件都要報(bào)備留底，便于隨時(shí)開展執(zhí)法督查。

溫州市公安局在制定免18項(xiàng)涉企輕微違法免罰清單時(shí)增加了一個(gè)“首次不罰”的限定條件，也就是只有首次觸犯相關(guān)法律法規(guī)才有豁免的資格，如屢教不改，則從重處罰。為了確保執(zhí)法人員都能嚴(yán)格遵照“首次不罰”的制度，溫州市公安局要求執(zhí)法者必須佩戴執(zhí)法記錄儀全程記載執(zhí)法過程，同時(shí)將“首次不罰”的執(zhí)行情況納入到執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督，對因沒有嚴(yán)格執(zhí)行“首次不罰”制度而引發(fā)的投訴信訪，將啟動(dòng)倒查追責(zé)。

前不久，溫州市公安局鹿城分局七都派出所民警在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)溫州圓通快遞有限公司七都服務(wù)部未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將員工的從業(yè)人員信息向公安機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，未進(jìn)行流動(dòng)人口居住登記。依據(jù)清單，民警采取柔性執(zhí)法，對這家企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了批評教育，作出“首次不罰”的決定，企業(yè)當(dāng)場進(jìn)行了整改，執(zhí)法過程全程錄音錄像?！拔液蛨?zhí)法人員并不熟悉，但他們還是給予了一次改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)?！逼髽I(yè)負(fù)責(zé)人諸雷龍說。

溫州市公安局法制支隊(duì)在對七都派出所民警的執(zhí)法軌跡進(jìn)行監(jiān)督檢查后，認(rèn)定完全符合“首次不罰”的要求?！斑@不是法治的松動(dòng)，更不是執(zhí)法的懈怠，而是區(qū)別情況、實(shí)事求是執(zhí)法，注重把整改落到實(shí)處?！毙飕摫硎?。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自免罰清單出臺以來，溫州全市公安機(jī)關(guān)共對200余家企業(yè)作出了“首次不罰”的決定，沒有引發(fā)一起投訴信訪，受到了企業(yè)的好評。（資料來源：《浙江日報(bào)》）