自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)方法比較

邱如稚 梁盛 何琴琴 吳洪英

摘要：本文采用國內(nèi)外常用的三種自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)方法，對(duì)赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并對(duì)三種方法的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行了比較。2010年七部門聯(lián)合工作采用的《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》更適用于快速評(píng)價(jià)和多個(gè)保護(hù)區(qū)橫向比較;國家林業(yè)局《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》對(duì)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)綜合而細(xì)致，貼近中國的實(shí)際管理現(xiàn)狀;而世界銀行/世界自然基金會(huì)開發(fā)的《保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具》強(qiáng)調(diào)與周邊宏觀生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)與保護(hù)區(qū)的持續(xù)變化，因此適用于對(duì)保護(hù)區(qū)的長期持續(xù)監(jiān)督與評(píng)估。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū);管理有效性評(píng)價(jià);管理有效性跟蹤工具（METT）

中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）10-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.014

Abstract：Three commonly used methods for evaluating the management effectiveness of natural reserves at home and abroad were used to evaluate the Chishui Alsophila National Natural Reserve， and the evaluation results of the three methods were compared. the Assessment Tables adopted by seven departments in 2010 are more suitable for rapid evaluation and horizontal comparison of multiple nature reserves. The National Forestry Administrations Technical Specification comprehensively and meticulously evaluates the current situation of nature reserves， which is close to the actual management situation in China. METT by World Bank/WWF emphasizes more on the relationship with the surrounding ecosystem and the continuous changes of protected areas， so it is suitable for the long-term monitoring and evaluation of protected areas.

Keywords：Nature reserve;Management effectiveness evaluation;Mett

自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)的天然本底、生物物種基因庫、生物多樣性的重要載體[1]，是我國自然資源和生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。保護(hù)區(qū)的建立，可以更有效的保護(hù)地區(qū)的生物多樣性和土壤環(huán)境，提升生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源與固碳的能力，提高公眾的環(huán)境意識(shí)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及人與自然和諧共存的重要保障[2]。截至2017年底，全國共建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2750個(gè)，總面積147.17萬km2。其中國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)463個(gè)，面積97.45萬km2 [3]。

多年來，我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)的自然生態(tài)保護(hù)工作已逐步完善與提高，但隨著保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展， 也暴露出如土地權(quán)屬和林權(quán)問題、邊界問題、保護(hù)與開發(fā)平衡問題、社區(qū)矛盾問題、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員素質(zhì)等問題[4]。因此，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理工作有效性需要從生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、土地等多個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。隨著對(duì)生態(tài)保護(hù)工作理解的逐步深入，國內(nèi)管理部門及科研機(jī)構(gòu)結(jié)合中國的實(shí)際，提出了多種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。原國家林業(yè)局于2008年頒布《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T 1726-2008），用于指導(dǎo)各自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理有效性評(píng)價(jià);2010年，由原環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等七部門提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置、范圍界限與土地權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等十個(gè)方面的評(píng)估指標(biāo)和賦值表，對(duì)全國批建時(shí)間超過2年的69個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了評(píng)估。隨著與國際生物多樣性保護(hù)組織開展合作的廣度和深度擴(kuò)展，我國逐步引入了國際保護(hù)組織普遍應(yīng)用評(píng)估方法，如保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具（Protected area management effectiveness tracking tool），從管理基礎(chǔ)、管理機(jī)制、管理行為、管理效果四方面對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理工作進(jìn)行評(píng)估，為我國自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)價(jià)體系的發(fā)展提供了很好的借鑒[5]。

本文以赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，擬采用2010年七部門聯(lián)合工作采用的《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》、2008年國家林業(yè)局頒布的《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》和世界銀行/世界自然基金會(huì)開發(fā)的《保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具（METT）》三種方法進(jìn)行保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行比較分析，希望為我國自然保護(hù)區(qū)管理工作的綜合評(píng)價(jià)方法與方式提出建議。

1 保護(hù)區(qū)概況

赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)初建于1984年，于1992年獲批升級(jí)為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)， 總面積133 km2。赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為野生生物類型保護(hù)區(qū)，其主要保護(hù)對(duì)象為桫欏、小黃花茶及其生態(tài)系統(tǒng)。赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是我國桫欏天然集中分布區(qū)之一，是我國最早建立的以桫欏為主要保護(hù)對(duì)象的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，現(xiàn)幸存有4700余株桫欏，對(duì)研究古生物學(xué)、古氣候、古環(huán)境變遷均具有重要價(jià)值，調(diào)查和研究桫欏種群分布的現(xiàn)狀具有重要意義[6]。小黃花茶于1981年在貴州省赤水市葫市鎮(zhèn)悶頭溪附近首次發(fā)現(xiàn)，1983年被國家列為珍稀瀕危保護(hù)物種[7]，是國家科委明令不準(zhǔn)外流的特殊物種。此外，保護(hù)區(qū)還擁有國家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物20種，珍稀動(dòng)物8種，國家重點(diǎn)保護(hù)植物21種，珍稀特有植物11種，科學(xué)考察發(fā)現(xiàn)共有生物物種3116個(gè)[8]。

赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于1985年設(shè)置桫欏保護(hù)區(qū)管理所，1996年建立管理處，2008年建立管理局，下設(shè)金沙、元厚、葫市三個(gè)管理站。保護(hù)區(qū)內(nèi)根據(jù)自然保護(hù)和管理工作需要，修建有巡護(hù)公路、防火瞭望塔等基礎(chǔ)設(shè)施，并配備森林防火實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。保護(hù)區(qū)管理局與村民合作，成立了“農(nóng)民自然生態(tài)協(xié)會(huì)”，開展各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)。保護(hù)區(qū)積極與國內(nèi)外生物多樣性保護(hù)機(jī)構(gòu)、科研院所合作開展保護(hù)區(qū)科學(xué)考察、物種多樣性專項(xiàng)調(diào)查、生物多樣性保護(hù)預(yù)警預(yù)報(bào)試點(diǎn)等項(xiàng)目，產(chǎn)出了一系列科研、科教成果。結(jié)合保護(hù)區(qū)自然資源特點(diǎn)，保護(hù)區(qū)一方面對(duì)旅游資源進(jìn)行開發(fā)，建設(shè)“侏羅紀(jì)公園”“赤壁丹霞”世界自然遺產(chǎn)公園等生態(tài)旅游項(xiàng)目，另一方面與農(nóng)戶合作開展有機(jī)楊梅、金釵石斛種殖、竹制品加工等多項(xiàng)資源加工項(xiàng)目，幫助農(nóng)戶增加個(gè)人收入，提高生活水平。

2 保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)

2.1 《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》評(píng)價(jià)結(jié)果

《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》由七部門共同發(fā)布，將自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估指標(biāo)分為機(jī)構(gòu)與人員、保護(hù)區(qū)范圍界線與土地權(quán)屬、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、資源調(diào)查、規(guī)劃執(zhí)行、能力建設(shè)等十個(gè)方面，并按照保護(hù)區(qū)實(shí)際狀況等級(jí)進(jìn)行賦分。采用這一方法對(duì)赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果如表1所示。

根據(jù)評(píng)分結(jié)果，赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)，評(píng)估結(jié)果中暴露出來的問題有，在巡護(hù)道路、防火通道及科研監(jiān)測等方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)雖然已取得一定的成果，但還有不足，不能完全滿足資源管護(hù)的需要;對(duì)主要保護(hù)對(duì)象桫欏和小黃花茶的保護(hù)及人工繁殖雖已見成效，但對(duì)病蟲害的觀測與防治、對(duì)物種生境的常態(tài)化觀測與監(jiān)測還未形成體系，難以開展長期的常規(guī)科學(xué)研究，也不利于保護(hù)區(qū)的自然資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。

2.2 《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》評(píng)價(jià)結(jié)果

《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T 1726-2008）由國家林業(yè)局組織編制并頒布，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理體系、管理隊(duì)伍、管理制度等十個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，最終得到自然保護(hù)區(qū)有效管理綜合分值。經(jīng)現(xiàn)場調(diào)研所獲資料，依據(jù)這一規(guī)范對(duì)赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理有效性評(píng)價(jià)，得到結(jié)果如表2所示。

根據(jù)評(píng)分結(jié)果，赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)等級(jí)為良，主要短板體現(xiàn)在，保護(hù)區(qū)沒有行政執(zhí)法權(quán)，只有行政管理職能;保護(hù)區(qū)與居民的社區(qū)共管共建中，居民參與較少，管理制度、政策制定時(shí)并未充分征求居民意見建議;保護(hù)區(qū)土地、林地權(quán)屬均為集體和個(gè)人，保護(hù)區(qū)無所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。此外，保護(hù)區(qū)在資源物種常規(guī)性監(jiān)測、專題科學(xué)研究等方面組織開展還較弱，對(duì)生物物種資源未形成常態(tài)化的監(jiān)測觀測體系。

2.3 保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具

保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具（METT）由世界銀行（WB）/世界自然基金會(huì)（WWF）聯(lián)合開發(fā)，是一種能夠獨(dú)立的快速評(píng)價(jià)保護(hù)地區(qū)總體情況的工具，其評(píng)價(jià)表共包含30個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目，每個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目有0～3四種分值表示由差到好四個(gè)級(jí)別的狀態(tài)。此外，還有12個(gè)附加分項(xiàng)目，因此總分范圍為0～102，可根據(jù)比例折算為百分制。采用這一方法對(duì)赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)表中30個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目得分69分，附加分項(xiàng)目得分7分，根據(jù)比例折算為百分制得分為74.5分。

根據(jù)這一評(píng)價(jià)方法，赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在管理制度、總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面管理成果較為突出，這些方面的指標(biāo)基本都拿到了滿分，但是在與當(dāng)?shù)鼐用竦幕?dòng)、合作方面，在與周邊地區(qū)的合作、宏觀規(guī)劃方面工作還不到位，居民并未參與到保護(hù)區(qū)政策制定的決策中來，保護(hù)區(qū)與毗鄰的習(xí)水亞熱帶常綠闊葉林國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒有相關(guān)的合作，也較少參與赤水河流域相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的決策和規(guī)劃工作。

3 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

本文選用的三種評(píng)價(jià)方法均可對(duì)單個(gè)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理有效性評(píng)價(jià)，每種方法總體上都覆蓋了總體規(guī)劃、人員與管理制度、自然資源保護(hù)、科研與監(jiān)測、社區(qū)管理、經(jīng)費(fèi)管理、宣教、旅游資源開發(fā)八個(gè)方面，因此三種評(píng)價(jià)方法的結(jié)果共同體現(xiàn)出赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理有效性處于良好水平。

赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理成效比較優(yōu)秀的內(nèi)容，包括保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃編制工作，勘界立碑工作，體制和制度建設(shè)工作，日常資源保護(hù)巡護(hù)工作和經(jīng)費(fèi)管理工作。相比之下，方法二所規(guī)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)最為細(xì)致，比方法三更貼近中國的自然保護(hù)區(qū)實(shí)際管理情況;而方法三更傾向于對(duì)保護(hù)區(qū)的長期連續(xù)考察，指標(biāo)更強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)工作的持續(xù)性改進(jìn)。

赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理上存在的問題，在三種評(píng)價(jià)方法中都體現(xiàn)出來的是人員配置不足，雖然目前的常規(guī)資源保護(hù)工作能夠有序進(jìn)行，但是更進(jìn)一步的科研與監(jiān)測活動(dòng)、創(chuàng)新性管理的嘗試就無力支撐，這也導(dǎo)致科研平臺(tái)、監(jiān)測活動(dòng)相關(guān)指標(biāo)在三種評(píng)價(jià)結(jié)果中得分均不高。方法二、方法三還同時(shí)發(fā)現(xiàn)，赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在社區(qū)共管共建方面還不到位，雖然當(dāng)?shù)赜小稗r(nóng)民自然生態(tài)協(xié)會(huì)”，但僅承擔(dān)日常自行管理的任務(wù)，并未真正參與到保護(hù)區(qū)的決策和規(guī)劃中來，并未達(dá)到“共管共建”的狀態(tài)。方法三的指標(biāo)更進(jìn)一步，將合作共建的范圍從當(dāng)?shù)貐^(qū)域擴(kuò)展到周邊地區(qū)甚至整個(gè)流域，強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)與周圍的城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護(hù)、流域生態(tài)保護(hù)總體規(guī)劃緊密結(jié)合，以保證保護(hù)區(qū)的中長期發(fā)展與區(qū)域發(fā)展保持方向一致。

方法一所選取的指標(biāo)最為概括，只能從總體上大致反映自然保護(hù)區(qū)的管理現(xiàn)狀與成效，因此也更適用于自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果的快速評(píng)價(jià)、多個(gè)自然保護(hù)區(qū)橫向?qū)Ρ鹊惹闆r，保證評(píng)價(jià)指標(biāo)比較全面的同時(shí)工作量也能有效控制。

4 結(jié)論

本文以赤水桫欏國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，對(duì)國內(nèi)外常用的三種自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了對(duì)比分析。分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，2010年七部門聯(lián)合工作采用的《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估賦分表》指標(biāo)覆蓋較為全面，且評(píng)價(jià)所需工作量較小，適用于自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果的快速評(píng)價(jià)和多個(gè)自然保護(hù)區(qū)橫向?qū)Ρ?國家林業(yè)局頒布的《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》評(píng)價(jià)指標(biāo)更細(xì)致，并且貼近中國的自然保護(hù)區(qū)實(shí)際管理情況，能較好體現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)在管理體制和制度工作、日常資源保護(hù)巡護(hù)工作和經(jīng)費(fèi)管理工作等方面的成效與不足，但這一方法是靜態(tài)的，體現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的當(dāng)前現(xiàn)狀，不能體現(xiàn)其變化與發(fā)展;世界銀行/世界自然基金會(huì)開發(fā)的《保護(hù)地區(qū)管理有效性跟蹤工具》的突出之處在于更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)與周邊地區(qū)城市生態(tài)保護(hù)、流域生態(tài)保護(hù)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用瘛⒗嫦嚓P(guān)方參與自然保護(hù)區(qū)共管共建的重要性，此外，這一工具完善了自然保護(hù)區(qū)長期發(fā)展變化的指標(biāo)，能夠?qū)ΡＷo(hù)區(qū)的管理工作持續(xù)改進(jìn)情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，因此這一工具也適用于對(duì)自然保護(hù)區(qū)的長期例行監(jiān)測與評(píng)估。

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收稿日期：2019-07-23

作者簡介：邱如稚（1984-），女，漢族，工程師，碩士，研究方向?yàn)榱饔蛩h(huán)境管理。