建設(shè)項目環(huán)評制度存在問題及優(yōu)化建議

李燕青

廊坊市綠杉環(huán)保技術(shù)服務(wù)有限公司 河北廊坊 065000

環(huán)評制度是環(huán)境評價影響制度的簡稱，環(huán)評制度貫穿建設(shè)項目的始終，是一項實現(xiàn)環(huán)保的重要制度。在我國環(huán)評制度始建于1979年《環(huán)境保護法〈試行〉》。環(huán)評制度實施三十幾年后的現(xiàn)如今，依然有現(xiàn)實的困局存在，受到社會各界的質(zhì)疑、懷疑。隨著新的《環(huán)境保護法》的實施，就要對建設(shè)項目環(huán)評制度的現(xiàn)實困局進行分析，并不斷完善環(huán)評制度。

1 建設(shè)項目環(huán)評制度現(xiàn)實困局

1.1 環(huán)境影響評價政府規(guī)制不具備實際效益，定位不準確

環(huán)評制度在我國出現(xiàn)的時間較短，對環(huán)評制度的實施、研究還處于初步探索階段，在實際的應(yīng)用中與我國的環(huán)境評價實際情況會出現(xiàn)失調(diào)的情況，往往就會出現(xiàn)政府規(guī)制失靈的問題。首先，環(huán)評審批條款存在鮮明的“潛伏效應(yīng)”。隨著環(huán)評制度實施的不斷開展，環(huán)評審批的權(quán)限逐漸下放，除了核設(shè)施、秘密工程、跨省級行政區(qū)域項目和由國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項目仍舊是由國家環(huán)保部保有其環(huán)評文件審批權(quán)限，其他權(quán)限皆交由地方。設(shè)計該制度最初的目的為了有效緩解上級環(huán)保部門的審批環(huán)評申請案件的壓力，將該權(quán)利交由更加了解建設(shè)項目實際情況的地方政府環(huán)保部門。但是，這也容易導(dǎo)致一些在下放的地方政府環(huán)評事務(wù)干預(yù)不當，默許不達標的建設(shè)項目提前上馬等問題存在，這就導(dǎo)致環(huán)評事務(wù)存在“制度懸置”的執(zhí)行現(xiàn)實。其次，一些地方政府受到傳統(tǒng)觀念的影響，將環(huán)境保護作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展背景式設(shè)置。一方面，一些地方政府因為綜合考慮自己當?shù)亟?jīng)濟的內(nèi)在驅(qū)動，結(jié)合環(huán)境成本的外部效應(yīng)，做出消極執(zhí)行環(huán)境評價，甚至?xí)胁糠值胤秸眯姓侄蝸砀深A(yù)環(huán)境評價結(jié)果。另一方面，一般政府會根據(jù)社會輿論中普遍關(guān)注的環(huán)境評價事務(wù)采取更加審慎的態(tài)度，對于一些社會影響有限的建設(shè)項目就會用相對比較寬松的環(huán)境評價執(zhí)法態(tài)度。在上級壓力和外部利益的驅(qū)使下，地方政府在環(huán)境評價事務(wù)中就體現(xiàn)中比較明顯的政府失范問題，環(huán)評執(zhí)行率虛高，環(huán)評執(zhí)行效果整體較差[1]。

1.2 環(huán)評制度中利益合謀與權(quán)利配置不平衡，評價不夠規(guī)范

在國家主導(dǎo)下展開社會化管理與公共決策活動是環(huán)評制度的核心，環(huán)評工作在一定程度上還需要國家相關(guān)行政機關(guān)的推動與事實，但是就目前環(huán)評制度實施來看，還存在嚴重的政府監(jiān)管不力，監(jiān)管亂象的問題。首先，因為環(huán)評制度本身具備現(xiàn)代行政管制精神中的風(fēng)險預(yù)防等內(nèi)容，這就導(dǎo)致在實際的工作中，政府部門處于管制地位，但是并不能成為人們心目中理想化的利益代言人，反而會使人們產(chǎn)生政府與被管理者之間的利益合謀。而且因為環(huán)評管理評價結(jié)果能夠?qū)ㄔO(shè)項目的順利開展產(chǎn)生直接的影響，這就導(dǎo)致一些企業(yè)為了獲得開發(fā)權(quán)限就會付出一定的經(jīng)濟成本。另外在環(huán)評制度實施的整個過程當中，環(huán)境行政機關(guān)不僅要面對一些利益相關(guān)的利益、經(jīng)濟誘惑，還存在一些個人偏好、地方經(jīng)濟效益驅(qū)動等多方面因素的影響，這就使得環(huán)評很容易受到來自于環(huán)評報告編制機構(gòu)、環(huán)評工作專家以及環(huán)境相關(guān)行政機關(guān)工作人員的影響。最后，環(huán)評制度實施時，政府內(nèi)部環(huán)評審批權(quán)限呈現(xiàn)出明顯的分權(quán)體制，包括在審批的過程當中，地方本位主義的特點，如果地方政府對建設(shè)項目的環(huán)境議題干涉不恰當，就會導(dǎo)致環(huán)評事物的評價失去獨立性、公平性[2]。

1.3 程序性保證機制中的必要程序公眾參與不足

我國目前的環(huán)評制度實施大多是流于形式，社會對環(huán)評制度的接受性不強對該現(xiàn)實困局進行分析，不難發(fā)現(xiàn)其主要原因是環(huán)評評價的整個過程中還尚未調(diào)動充分、缺乏廣泛的公眾參與，尚未構(gòu)建必要的程序性保障機制。一方面，環(huán)評需要具備較強的知識性、技術(shù)性，這在很大程度上就讓一些不具備專業(yè)知識的大眾被排斥在環(huán)境評價之外。環(huán)境評價中包含了較多深奧的環(huán)評術(shù)語，應(yīng)用復(fù)雜的環(huán)境評價模型，這就使得環(huán)境評價工作緊緊局限于一些環(huán)境評價專家、環(huán)保部門范圍內(nèi)，這也導(dǎo)致一些環(huán)評事務(wù)提出“外行禁止干預(yù)”的意見。另一方面，雖然公眾能夠廣泛參與到環(huán)境評價中，但是這些參與環(huán)境評價的建設(shè)項目中包含一定的商業(yè)機密、國家機密，無法對建設(shè)項目的所有數(shù)據(jù)信息進行全面披露，這就導(dǎo)致參與環(huán)境評價的公眾知情權(quán)有限，環(huán)境評價工作參與往往就流于形式，不具備實際意義。

2 建設(shè)項目環(huán)評制度的完善路徑

2.1 明確建設(shè)項目環(huán)評制度功能

科學(xué)、明確的法律規(guī)范是法律制度的基本要素，也能夠為社會成員開展各項活動提供指南。建設(shè)項目環(huán)評活動是一項高效、系統(tǒng)、有序開展的完備活動，需要完善的運行機制，針對建設(shè)項目環(huán)評制度的現(xiàn)實困局，對建設(shè)項目環(huán)評制度的完善路徑進行分析。環(huán)評制度的價值內(nèi)涵識別和功能定位都必須要對環(huán)評活動進行要素性分析。相關(guān)學(xué)者表明，在一定程度上環(huán)境問題的特質(zhì)決定環(huán)境評價是否存在著潛在的危險行為，認定為因果關(guān)系，設(shè)定理想環(huán)境品質(zhì)等都必須要依賴于一些專業(yè)技術(shù)性較強的科學(xué)技術(shù)、科學(xué)方法。通過該方式就可以使得環(huán)境評價的調(diào)查、分析、預(yù)測活動的客觀性、事實性特點鮮明。另一方面，環(huán)境評價活動都是建立在該過程的調(diào)查、分析、預(yù)測活動中所產(chǎn)生的科學(xué)數(shù)據(jù)信息。因此，這與大眾期待的唯一真理性結(jié)論存在偏差。要想保證環(huán)境評價制度實施能夠?qū)崿F(xiàn)公眾廣泛參與，就需要在其中引入民主理念，提升參與環(huán)境評價主體的政治品格[3]。

2.2 實現(xiàn)對多元參與主體的權(quán)益義務(wù)配置的合理性

因為環(huán)境本身的公共屬性，這就決定了國家行政機關(guān)負有環(huán)境保護的職責(zé)和義務(wù)。環(huán)境行政主管部門一方面要履行本職義務(wù)，從而使決策的積極性、主動性得到有效的提升。在環(huán)境評價中要充分的發(fā)揮在環(huán)境影響評價整個過程中的專業(yè)性、靈活性以及行政效能方面的優(yōu)勢，這樣可以更好的發(fā)揮其在環(huán)境評價中的積極作用。環(huán)境主管部門另一方面還要行使必須遵循既定的公法目標，受到相關(guān)部門的監(jiān)督與有效規(guī)制。針對當前環(huán)境風(fēng)險公權(quán)管控思維和模式盛行的環(huán)境評價實踐情況來看，環(huán)境決策通常是由行政機關(guān)單方面的執(zhí)行，在該過程中就會存在考慮其他利益而出現(xiàn)的利益考量替換?；诖?，就更加需要針對項目建設(shè)方、第三方環(huán)評機構(gòu)成立公權(quán)機關(guān)。這也是針對環(huán)評實踐中的評價機構(gòu)獨立性、公平性缺失問題采取的具體措施，這樣可以進一步提升環(huán)評制度的公正性。

2.3 完善以程序要素的環(huán)評活動規(guī)制程序

環(huán)評制度本身是一項程序性較強的制度，如果不能根據(jù)該制度構(gòu)建起與之匹配的程序法制，就不能充分發(fā)揮其功能。基于此，就必須要在完善環(huán)評制度參與主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，逐漸構(gòu)建起環(huán)評制度的申請程序、評價程序、審批程序。針對以往環(huán)評制度相關(guān)工作結(jié)束之后后續(xù)工作乏力的問題，就需要將環(huán)評工作的工作范圍延長到建設(shè)項目建設(shè)投入使用之后，不僅包括對建設(shè)項目的環(huán)境風(fēng)險預(yù)估，還要包括建設(shè)項目建成之后可能對環(huán)境造成的影響評價。我國關(guān)于環(huán)評制度體系的建設(shè)后相關(guān)評價還局限于我國的《環(huán)境影響評價法》中的27、28條原則性規(guī)定，還尚未對以上2條的內(nèi)容作出具體的規(guī)定，相關(guān)的內(nèi)容比較空泛，還缺乏實踐性?；诖耍托枰谖磥淼沫h(huán)評制度實踐中針對環(huán)境影響后評價的啟動條件、主題以及參與后評價的方式等程序性的規(guī)則進行深入的研究，這樣才能從程序要素方面做好相關(guān)規(guī)制程序工作，從而使環(huán)評制度更好的落實[4]。

3 結(jié)語

總而言之，隨著我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，人們對建設(shè)項目的要求也越來越高，不僅要滿足人們對建設(shè)項目的功能需求，還要滿足人們對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需求?；诖耍捅仨毞治鼋ㄔO(shè)項目環(huán)評制度的現(xiàn)實困局，并不斷完善環(huán)評制度，從而促使建設(shè)項目綠色環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展。