當(dāng)前城鄉(xiāng)最低生活保障制度的問(wèn)題分析與對(duì)策建議

艾興會(huì)

河北省承德市灤平縣民政局 河北承德 068250

1 最低生活保障制度在運(yùn)行中反映的問(wèn)題

1.1 制度本身尚不健全

1.1.1 支出型貧困被忽略

長(zhǎng)期以來(lái)，在實(shí)施最低生活保障制度時(shí)，僅以家庭收入作為低保衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種收入型貧困理論最大的缺陷是：對(duì)“個(gè)體發(fā)生偶然且不可避免的不測(cè)后，連續(xù)剛性支出會(huì)導(dǎo)致家庭貧困”的問(wèn)題考慮不足。盡管以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)確定最低生活保障對(duì)象便于操作，不考慮家庭支出因素，部分支出型貧困家庭因家庭收入不符合低保資格的認(rèn)定條件，必然無(wú)法被納入最低生活保障范圍[1]。

1.1.2 制度排斥的規(guī)定有悖公平

制度排斥，是指在設(shè)計(jì)某項(xiàng)制度之初，就人為地將社會(huì)上的某一類群體或個(gè)人排除在制度之外，剝奪其享受某種權(quán)利的機(jī)會(huì)。例如，《遼陽(yáng)市最低生活保障操作規(guī)范》第26條②就規(guī)定了哪類人、哪些行為不能享受最低生活保障待遇。其他城市也存在著類似規(guī)定，這種通過(guò)行為方式和消費(fèi)方式限制最低生活保障對(duì)象準(zhǔn)入的做法，表面上看似公平合理，實(shí)質(zhì)上卻違背了制度的公平性原則和《憲法》所確認(rèn)的公民享受權(quán)利的平等性原則。

1.1.3 配套政策產(chǎn)生的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)嚴(yán)重

根據(jù)國(guó)家的制度設(shè)計(jì)，最低生活保障制度應(yīng)是全面性的、綜合性的社會(huì)救助項(xiàng)目，其不僅要向低保對(duì)象提供生活補(bǔ)貼，還要提供住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等附加福利。但此種高福利的救助模式，在某種程度上引發(fā)了“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，導(dǎo)致“勞動(dòng)激勵(lì)”降低?！俺鞘凶畹蜕畋Ｕ现贫纫呀?jīng)成為福利依賴現(xiàn)象滋生的溫床,并開(kāi)始影響社會(huì)公平與效率”，故而“社會(huì)救助政策應(yīng)當(dāng)警惕可能產(chǎn)生的‘負(fù)激勵(lì)’風(fēng)險(xiǎn)”。

1.2 制度落實(shí)中存在的困境

1.2.1 最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)差距顯著

我國(guó)最低生活保障制度是沿著城鄉(xiāng)分割的路徑向前推進(jìn)的，從時(shí)間上看，農(nóng)村晚于城市。由于生產(chǎn)資料占有不同，生產(chǎn)方式各異，城市和農(nóng)村居民的生活水平存在一定的差距，加之我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，因此我國(guó)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異。近年來(lái)，從實(shí)踐來(lái)看，最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)之間的差距仍然偏大。

1.2.2 家庭經(jīng)濟(jì)狀況核實(shí)難度大

由于現(xiàn)行法律制度對(duì)家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)的核實(shí)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加之最低生活保障制度采取補(bǔ)缺式救助方式，實(shí)際操作中審核手段的有效性不足，所以家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以準(zhǔn)確核實(shí)。一方面使真正需要救助的人得不到應(yīng)有的救助，影響現(xiàn)有資源的合理優(yōu)化配置，另一方面也使不需要救助的人獲得了與其自身實(shí)際狀況不相匹配的低保待遇，有損最低生活保障制度的保障功能，從整體上也造成了社會(huì)保障制度的不公平。

1.2.3 退出機(jī)制缺乏過(guò)渡性

一是“窮怕了”，擔(dān)心退出后，由于收入減少再次面臨生存困難；二是家中有殘疾人、重病患者或者子女上學(xué)，剛性支出較大，退出后家庭生活將難以為繼；三是由于制度采取“補(bǔ)差式”的救助方式，若通過(guò)勞務(wù)輸出或臨時(shí)就業(yè)方式增加的收入低于或稍高于每月領(lǐng)取的最低生活保障金，被保障家庭就會(huì)自覺(jué)選擇放棄就業(yè)或外出勞務(wù)。

2 城鄉(xiāng)最低生活保障制度對(duì)策建議

2.1 以城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

推進(jìn)最低生活保障立法行為的統(tǒng)一就是要立足于制度制定，重新制定最低生活保障法律制度，合并原有的城鄉(xiāng)兩套最低生活保障體系，使城鄉(xiāng)最低生活保障在同一個(gè)系統(tǒng)、體系下運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，要按照屬地原則來(lái)設(shè)計(jì)最低生活保障制度。即按照行政區(qū)域劃分，只要符合申請(qǐng)最低生活保障條件的長(zhǎng)期居住人口就可以申請(qǐng)，而不考慮城鄉(xiāng)戶籍等因素，這樣從制度設(shè)計(jì)上突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶籍制度的限制，填補(bǔ)上最低生活保障的“真空地帶”。

2.2 以負(fù)所得稅制為補(bǔ)償機(jī)制，克服負(fù)激勵(lì)效應(yīng)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和居民收入情況來(lái)確定負(fù)所得稅率，以負(fù)所得稅率來(lái)計(jì)算對(duì)保障對(duì)象的補(bǔ)貼金額。在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，對(duì)保障對(duì)象的實(shí)際收入進(jìn)行分級(jí)處理，對(duì)不同級(jí)別的收入水平征收不同的負(fù)所得稅率，通過(guò)累進(jìn)遞減補(bǔ)貼的方法降低保障對(duì)象對(duì)補(bǔ)貼金額變動(dòng)的敏感性。最后，負(fù)所得稅率是變動(dòng)的，需要隨著物價(jià)和收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變動(dòng)而變化[2]。

2.3 以資源整合為支點(diǎn)，提高保障水平

第一，要打破單一主體的供給方式，實(shí)行多元主體供給。在我國(guó)，有大量的慈善基金組織和公益組織，這些組織熱衷于公益事業(yè)，對(duì)我國(guó)扶貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)，最低生活保障對(duì)象亦是這些組織的救助對(duì)象，政府部門(mén)應(yīng)該與慈善基金組織和公益組織相互合作，不僅能拓寬最低生活保障資金的來(lái)源，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，進(jìn)而提高保障水平，而且還可以借助慈善基金組織和公益組織的相關(guān)信息和人力，幫助政府部門(mén)精準(zhǔn)識(shí)別保障對(duì)象，從而緩解民政工作人員的壓力。第二，要建立全國(guó)性的資源統(tǒng)一調(diào)度機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域最低生活保障資源。國(guó)家需要在中央建立全國(guó)性的最低生活保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和調(diào)整相關(guān)最低生活保障政策，并對(duì)全國(guó)最低生活保障資源進(jìn)行調(diào)度分配。

2.4 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段，提高瞄準(zhǔn)率

首先，各政府部門(mén)需建立信息錄入和云儲(chǔ)存平臺(tái)，對(duì)居民的醫(yī)療、住房、房產(chǎn)、通信、交通出行和司法等信息進(jìn)行收集和儲(chǔ)存；其次，建立統(tǒng)一的信息交互檢索平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)信息的互通互聯(lián)；最后民政部門(mén)可以根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)上的居民信息來(lái)判斷其收入和消費(fèi)情況，再結(jié)合實(shí)際家計(jì)調(diào)查結(jié)果來(lái)確定最低生活保障申請(qǐng)者是否符合申請(qǐng)條件。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度雖然已發(fā)展到了一定的高度，但是在發(fā)展過(guò)程中也確實(shí)存在著許多問(wèn)題并亟需解決。只有妥善地解決了這些問(wèn)題，城鄉(xiāng)低保制度才能發(fā)展的更好。建立低保制度，有利于改革和發(fā)展我國(guó)的救濟(jì)制度，它在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)的公平，同時(shí)緩解了社會(huì)矛盾，更有助于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。