淺析城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略

董磊

山東省煙臺(tái)市牟平區(qū)土地利用規(guī)劃站 山東煙臺(tái) 264100

1 土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

1.1 平行性

在城市規(guī)劃中，需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，而在土地利用規(guī)劃中，需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，二者均為《憲法》行政法，因此二者為平行關(guān)系。在城市規(guī)劃中，需要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，并根據(jù)法律條文規(guī)定，做好城市規(guī)劃與土地利用之間的銜接，對(duì)于城市規(guī)劃建設(shè)用地，可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃方案來(lái)制定[1]。

1.2 交叉性

城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃均屬于行政區(qū)域規(guī)劃范疇，在城市規(guī)劃中，需要對(duì)城市、城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃，而在土地利用規(guī)劃中，則需要對(duì)行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有土地資源進(jìn)行規(guī)劃，由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃屬于土地利用規(guī)劃的范圍。在城市規(guī)劃過(guò)程中，需要對(duì)城市土地資源功能進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，而在土地利用規(guī)劃中，需要對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行有效控制，由此可見(jiàn)，二者具有交叉性特征。

2 土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1 用地矛盾較大

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，人地使用之間的矛盾越來(lái)越大，對(duì)于城市規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃也產(chǎn)生了較大影響。為了促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展，需要對(duì)城市規(guī)劃中的土地利用規(guī)模進(jìn)行有效控制，不斷創(chuàng)新土地規(guī)劃思路，對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的分配，嚴(yán)格控制用地規(guī)模，對(duì)城市人口進(jìn)行核算，然后以此為依據(jù)實(shí)現(xiàn)城市用地規(guī)劃。

2.2 現(xiàn)實(shí)問(wèn)題客觀存在

在城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃方面，二者之間的矛盾是客觀存在的。比如，在對(duì)某一建設(shè)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行研究時(shí)，需要對(duì)項(xiàng)目選址、用地預(yù)審等加強(qiáng)管理，并將其作為衡量用地規(guī)劃方案的重要標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃主管部門(mén)也應(yīng)該與土地規(guī)劃部門(mén)加強(qiáng)溝通交流，確保項(xiàng)目選址與預(yù)審的協(xié)調(diào)性，提高土地資源利用率，同時(shí)滿足項(xiàng)目建設(shè)需要[2]。

2.3 土地保護(hù)工作不到位

為了對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的利用規(guī)劃，需要不斷優(yōu)化土地編制，比如對(duì)耕地資源進(jìn)行保護(hù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中的耕地占用情況進(jìn)行有效控制。城市規(guī)劃的目標(biāo)是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，對(duì)此，在城市規(guī)劃中，要求對(duì)用地需求狀況進(jìn)行綜合分析，提升土地資源利用率。在土地資源規(guī)劃編制方面，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃方面可能會(huì)產(chǎn)生不一致的問(wèn)題，比如，現(xiàn)如今，城市人口數(shù)量越來(lái)越多，對(duì)于城市建設(shè)用地規(guī)模以及土地利用規(guī)劃也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。城市建設(shè)需要利用土地資源，而土地利用規(guī)劃的目標(biāo)是對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)，但是，二者之間的矛盾比較大，這樣就會(huì)影響土地資源保護(hù)。

3 實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更好銜接的策略分析

3.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開(kāi)發(fā)城市規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則的核心是通過(guò)合理開(kāi)發(fā)利用土地資源實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃正是通過(guò)對(duì)可持續(xù)土地利用的整體規(guī)劃，來(lái)保障土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用。因此，城市規(guī)劃也應(yīng)該綜合考慮城市發(fā)展中的資源利用與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，分析研究土地不同規(guī)劃下城市系統(tǒng)的不同發(fā)展方向，在土地資源承載力的約束下，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步形成可持續(xù)發(fā)展原則支配下的城市規(guī)劃的新思路。這樣既能保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過(guò)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開(kāi)發(fā)城市規(guī)劃新思路既實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保證對(duì)城市土地資源良性循環(huán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用。

3.2 堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)

在對(duì)城市進(jìn)行整體規(guī)劃的過(guò)程中，還要充分客觀地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求和保障農(nóng)業(yè)用地不被占用兩者之間的關(guān)系，通過(guò)科學(xué)分析找出兩者的平衡點(diǎn)。在土地利用率比較高，而現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)土地資源不可能增加的現(xiàn)實(shí)情況下，盡可能通過(guò)規(guī)劃的合理手段去提高城市內(nèi)土地利用的集約程度，而不是通過(guò)占用農(nóng)業(yè)用地來(lái)解決城市內(nèi)對(duì)土地的供需問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要統(tǒng)一進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)，利用科學(xué)合理的規(guī)劃手段來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障對(duì)土地資源的合理利用。[3]

3.3 保證規(guī)劃應(yīng)有的彈性，對(duì)人均指標(biāo)嚴(yán)格控制

土地利用規(guī)劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規(guī)劃對(duì)使用功能保障的前提條件下，對(duì)規(guī)劃的編制和管理的靈活可變性。而在城市規(guī)劃中彈性主要針對(duì)的是從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)時(shí)，對(duì)城市建設(shè)用地組織上的合理性考慮，并通過(guò)實(shí)施規(guī)劃的過(guò)程中對(duì)人均指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格合理的控制，建立用地范圍的劃分對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)的一系列指標(biāo)。只有保障在規(guī)劃中應(yīng)有的彈性，并對(duì)人均的各項(xiàng)指標(biāo)有著嚴(yán)格合理的控制，才能更好地控制城市未來(lái)的發(fā)展方向。

3.4 加強(qiáng)各規(guī)劃部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段，為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)和銜接，相關(guān)部門(mén)必須改變觀念加強(qiáng)合作溝通，在實(shí)際進(jìn)行建設(shè)用地的規(guī)劃和劃分時(shí)，為避免現(xiàn)階段頻繁出現(xiàn)的城市規(guī)劃用地超過(guò)土地利用規(guī)劃中所規(guī)定的用地范圍的不良現(xiàn)象，對(duì)于雖然滿足城市規(guī)劃但規(guī)劃的建設(shè)用地范圍超過(guò)了土地利用規(guī)劃中確定的用地區(qū)范圍的用地，須遵循以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃服從于土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)則進(jìn)行處理[4]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，如何在城市建設(shè)中對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用已經(jīng)成為城建部門(mén)面臨的一個(gè)重大課題。若想將其經(jīng)濟(jì)效益最大限度發(fā)揮，資源的使用就必須以城市規(guī)劃為依托，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。現(xiàn)階段，此項(xiàng)工作在開(kāi)展過(guò)程中仍然面臨一些有待解決的問(wèn)題，這就要求相關(guān)部門(mén)要結(jié)合城市化建設(shè)的實(shí)際情況，采取科學(xué)、有效的措施將問(wèn)題解決，并建立完善的土地利用與城市規(guī)劃互動(dòng)體制。