規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題與應(yīng)對

汪薛

南江縣自然資源和規(guī)劃局 四川巴中 635600

1 空間規(guī)劃管控理念的轉(zhuǎn)變

綜觀國土空間發(fā)展政策調(diào)整和機制改革方案，可以看出國家在空間管控理念上的變化，主要體現(xiàn)在以下3個方面：（1）空間管控關(guān)注重點從城市、城鄉(xiāng)到全域空間轉(zhuǎn)變。化解城鄉(xiāng)二元矛盾一直是國家戰(zhàn)略重點，隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，一系列關(guān)注小城鎮(zhèn)及農(nóng)村發(fā)展的舉措不斷出現(xiàn)，如美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體和特色小鎮(zhèn)等。直至空間規(guī)劃概念形成，“多規(guī)融合”成為目標(biāo)，管控范圍也擴展到全域一體化統(tǒng)籌管理。雖然之前各部門分頭管理也涉及全域，但一體化的統(tǒng)一管理是現(xiàn)階段管控理念的根本轉(zhuǎn)變。（2）空間發(fā)展主導(dǎo)思想從發(fā)展建設(shè)向資源保護(hù)轉(zhuǎn)變。我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程下的空間發(fā)展，一直以開發(fā)建設(shè)為重點，以生態(tài)和資源換取經(jīng)濟(jì)利益，而目前關(guān)注生態(tài)文明和資源保護(hù)已經(jīng)成為共識。自然資源部的成立、空間規(guī)劃體系的建立，就是要將空間作為一種資源，全面保護(hù)，持續(xù)發(fā)展。（3）空間管控機構(gòu)從條塊分割到統(tǒng)籌管理。將涉及空間管控的部門進(jìn)行改革，統(tǒng)一納入自然資源部，是規(guī)劃體制改革的核心和基礎(chǔ)。只有改變原有各部門的本位主義思想，避免條塊分割，才能切合實際，高效管理。

2 規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題

2.1 總體過于龐大雜亂

在長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響之下，為了滿足市場經(jīng)濟(jì)新形勢的要求標(biāo)準(zhǔn)，我國空間規(guī)劃種類非常多，并且體系過于龐大雜亂。以橫向脈絡(luò)為切入點來看，當(dāng)前我國空間規(guī)劃同一個層級中存在不同職能部門主導(dǎo)編制的問題；以縱向脈絡(luò)為切入點進(jìn)行分析，我國空間規(guī)劃在不同職能部門的領(lǐng)導(dǎo)之下形成了不同的弟媳，并且每一個體系之中都存在著不同層級和不同深度的規(guī)劃類型。

2.2 土地空間規(guī)劃實施體系有待完善

與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國法律在層級間的土地空間規(guī)劃上仍處于落后的狀態(tài)，規(guī)劃實施與法律管理體系有待健全。目前，我國大部分的規(guī)劃類型都是圍繞編制、實施和監(jiān)督三種機制來執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策和制約體系，人民的參與量尤為不足。若是這樣發(fā)展下去，大眾對土地空間規(guī)劃了解不徹底，只會帶來嚴(yán)重的后果。隨著城鎮(zhèn)規(guī)劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之?dāng)U大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上的大方向，無法適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展的大前提，因此，政府應(yīng)當(dāng)完善土地空間規(guī)劃體系制度，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃的有效發(fā)展。

3 規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題的應(yīng)對策略

3.1 明確各個規(guī)劃之間的關(guān)系

我國空間規(guī)劃類型非常多，數(shù)量也十分龐大，同時他們之間的關(guān)系沒有得到明確。因此，我國必須要建設(shè)一個具備層次分明以及功能清晰特點的空間規(guī)劃體系，借此有效明確各個類型規(guī)劃的作用以及它們之間存在的關(guān)系。首先第一點，相關(guān)工作人員必須要明確同一層級的國民經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、專項規(guī)劃以及發(fā)展規(guī)劃等多方面規(guī)劃之間存在的關(guān)系；其次第二點，相關(guān)工作人員必須要對上一層級的規(guī)劃和下一層級的規(guī)劃之間存在的關(guān)系進(jìn)行明確。有效轉(zhuǎn)變當(dāng)前我國空間規(guī)劃體系之內(nèi)存在的規(guī)劃系列之間彼此獨立的情況，將條條化的規(guī)劃關(guān)系轉(zhuǎn)變成為塊塊化的規(guī)劃關(guān)系[1]。

3.2 建立完備的國土空間規(guī)劃體系

（1）堅持三條底線。在國土空間規(guī)劃中，政府要時刻確保重點，堅持維護(hù)耕地線、生態(tài)線和城建線，這不僅是實現(xiàn)“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)，更是各項規(guī)劃的首要目標(biāo)。因此“三規(guī)合一”在執(zhí)行的過程中，必須制定三條準(zhǔn)確的底線，然后其他規(guī)劃便在此架構(gòu)下逐一調(diào)整。倘若遇到越過底線的情況，必須追究責(zé)任到人、到單位，并按照法律規(guī)范秉公處理，方能實現(xiàn)生態(tài)安全、社會安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)固發(fā)展的目標(biāo)。

（2）縱向銜接。國家級和省級在規(guī)劃上需注重宏觀與戰(zhàn)略性，向大眾展示國家的整體目標(biāo)以及一些原則性問題，只有這樣，才能順利的進(jìn)行引導(dǎo)。市級規(guī)劃的職能主要是負(fù)責(zé)上下層溝通協(xié)調(diào)，不僅要結(jié)合國家、省級所提出的特色性規(guī)劃方案，也要針對城鎮(zhèn)具體的情況發(fā)展來整合[2]。

（3）橫向協(xié)調(diào)。規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)應(yīng)與法律法規(guī)保持一致性，既要做到帶有層次性，結(jié)構(gòu)清晰，也要使各級分工明確，有著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對于主要的功能區(qū)規(guī)劃而言，應(yīng)帶有戰(zhàn)略性等指導(dǎo)思想，并借此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃機制。

3.3 明確規(guī)劃制定的重點內(nèi)容

現(xiàn)今，我國空間規(guī)劃體系主要以國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃三個方面的內(nèi)容最多，但是這三者之間在內(nèi)容方面存在一定的重疊性。因此，我國有識之士必須要對規(guī)劃編制重點進(jìn)行明確。首先是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的重點，應(yīng)當(dāng)為明確地區(qū)中長期規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)以及年度計劃調(diào)控目標(biāo)，其中應(yīng)當(dāng)以科技教育文化以及衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展為核心，明確規(guī)劃期間的重點建設(shè)項目以及計劃落實的措施。國民經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展規(guī)劃作為我國地區(qū)未來發(fā)展的，綱領(lǐng)性文件，有著至關(guān)重要的指導(dǎo)作用[3]。

4 結(jié)語

現(xiàn)今，我國空間規(guī)劃體系主要分為三個部分的內(nèi)容，分別是城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃以及土地規(guī)劃。其中城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是由不同層級、深度以及法定和非法定規(guī)劃所組成的，其在我國已經(jīng)發(fā)展的比較成熟了，不僅管理非常規(guī)范、技術(shù)成熟，同時相關(guān)研究也非常多，是一種實施措施比較有效的規(guī)劃；發(fā)展規(guī)劃是我國一項具備較強權(quán)威性的規(guī)劃，其中包含了多個領(lǐng)域、多個部門的內(nèi)容，因此其又被稱為戰(zhàn)略性規(guī)劃、政策性規(guī)劃以及時效性規(guī)劃。綜上所述，以上內(nèi)容就是對規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題與應(yīng)對的論述。