美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制特點(diǎn)淺析

楊 磊 胡 博

內(nèi)容提要：美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展，形成了穩(wěn)定的總體架構(gòu)和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，具有國(guó)防需求和使命任務(wù)緊密結(jié)合、戰(zhàn)備資源得到有效統(tǒng)籌和科學(xué)配置、管理效益和作戰(zhàn)能力同步提升、力量編成一體化銜接順暢、信息化與標(biāo)準(zhǔn)化并行推進(jìn)等特點(diǎn)，貼合美軍實(shí)際，總體架構(gòu)日趨穩(wěn)定，基本能夠滿足美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略需要。

國(guó)防戰(zhàn)備，是指國(guó)家武裝力量為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)或突發(fā)事件而在平時(shí)進(jìn)行的準(zhǔn)備和戒備活動(dòng)。美國(guó)政府一貫重視戰(zhàn)備，強(qiáng)調(diào)“戰(zhàn)備是首要任務(wù)”①Daniel B. Allyn, Statement by General Daniel Allyn before the House Armed Services Committee, http://docs.house.gov/meetings/as/as00/20170207/105530/hhrg-115-as00-wstateallynd-20170207.pdf, 2017-02-07.，并將戰(zhàn)備視為提高美國(guó)軍事能力的四大支柱（戰(zhàn)備、現(xiàn)代化水平、部隊(duì)結(jié)構(gòu)、持續(xù)能力）之一。②Military Capability Definition (US DoD), https://www.militaryfactory.com/dictionary/military-terms-defined.asp?term_id=3357, 2019-10-14.在長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝力量建設(shè)實(shí)踐中，美國(guó)依托既有的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，探索建立了完備的國(guó)防戰(zhàn)備組織體系和相應(yīng)制度，形成了富有特色的現(xiàn)代國(guó)防戰(zhàn)備體制?？傮w上看，美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制主要具有以下五個(gè)方面特點(diǎn)。

一、著眼國(guó)防需求和使命任務(wù)

美國(guó)根據(jù)其對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的理解來(lái)確定國(guó)防需求，其國(guó)防需求始終牽引國(guó)防戰(zhàn)備建設(shè)。美國(guó)國(guó)防部把戰(zhàn)備定義為“武裝力量作戰(zhàn)和滿足指定任務(wù)需求的能力”③Joint Chiefs of Staff, Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms, Joint Publication 1-02, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, April 2019, p.184.?？梢钥闯?，這是從軍隊(duì)作為國(guó)家工具提供完成國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的能力來(lái)理解戰(zhàn)備的。“基于需求”“圍繞任務(wù)”，是貫穿美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制的重要特征。國(guó)防部運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)管理理念，根據(jù)戰(zhàn)備需求調(diào)整武裝力量編制結(jié)構(gòu)。通過(guò)美國(guó)國(guó)家軍事戰(zhàn)略，國(guó)防部明確最重要的國(guó)家安全利益，確定聯(lián)合部隊(duì)的建設(shè)方向，為各軍種分配必須準(zhǔn)備完成的使命任務(wù)。同時(shí)，各軍種將可能擔(dān)負(fù)的聯(lián)合部隊(duì)任務(wù)進(jìn)行排序，指導(dǎo)軍種部隊(duì)建設(shè)。按照聯(lián)合戰(zhàn)備、軍種戰(zhàn)備、部隊(duì)?wèi)?zhàn)備和個(gè)人戰(zhàn)備四個(gè)層次，構(gòu)建起基于能力的自上而下的軍事需求制度，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)備與國(guó)防需求的統(tǒng)一。

圖1 國(guó)防部管理三大核心活動(dòng)

美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議按照戰(zhàn)略、戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)，將戰(zhàn)備分為三個(gè)層級(jí)。部隊(duì)執(zhí)行擔(dān)負(fù)使命和任務(wù)的能力，始終是美軍對(duì)這三個(gè)層級(jí)的戰(zhàn)備進(jìn)行界定所遵循的主線。從戰(zhàn)略的角度思考戰(zhàn)備，就是關(guān)注聯(lián)合作戰(zhàn)力量達(dá)成《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《國(guó)防戰(zhàn)略》和《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》等上層文件中規(guī)定的戰(zhàn)略目標(biāo)的能力①CJCSG 3401D: Guide to Chairman’s Readiness System, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, November 2013, p.1.，通常也稱作“戰(zhàn)略層級(jí)的戰(zhàn)備”②“戰(zhàn)略層級(jí)的戰(zhàn)備”（Readiness at the Strategic Level）不同于“戰(zhàn)略戰(zhàn)備”（Strategic Readiness），后者多在評(píng)估國(guó)防部或武裝力量戰(zhàn)略層級(jí)戰(zhàn)備水平時(shí)使用。?！皯?zhàn)役層級(jí)的戰(zhàn)備”，指的是聯(lián)合作戰(zhàn)力量完成《聯(lián)合司令部計(jì)劃（Unified Command Plan，UCP）》《兵力運(yùn)用指南（Guidance for Employment of the Force，GEF）》《聯(lián)合戰(zhàn)略能力 計(jì) 劃（Joint Strategic Capabilities Plan，JSCP）》和《 戰(zhàn) 區(qū) 戰(zhàn) 役 計(jì) 劃（Theater Campaign Plan，TCP）》等文件中規(guī)定任務(wù)的能力?！皯?zhàn)術(shù)層級(jí)的戰(zhàn)備”關(guān)注單位戰(zhàn)備，即基層作戰(zhàn)部隊(duì)執(zhí)行“指定任務(wù)”所需的能力，同時(shí)關(guān)注單位完成“預(yù)設(shè)任務(wù)”③部隊(duì)可能執(zhí)行的任務(wù)區(qū)分為預(yù)設(shè)任務(wù)（也稱核心任務(wù)）和指定任務(wù)，作為聯(lián)合作戰(zhàn)力量的一部分，更多時(shí)執(zhí)行的是指定任務(wù)。的能力。美軍當(dāng)前的戰(zhàn)備體制在應(yīng)對(duì)低端的恐怖主義威脅和“反叛亂”行動(dòng)上發(fā)揮了重要作用。隨著軍事戰(zhàn)略調(diào)整，美國(guó)未來(lái)可能更注重應(yīng)對(duì)高端“反介入”威脅和部隊(duì)打贏常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)的能力，從應(yīng)對(duì)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的角度推進(jìn)國(guó)防戰(zhàn)備體制調(diào)整。

二、強(qiáng)調(diào)資源統(tǒng)籌和優(yōu)化配置

國(guó)防建設(shè)的基本矛盾，是軍事能力與國(guó)防需求不相適應(yīng)的矛盾，平衡這一矛盾的最有效手段就是戰(zhàn)備。戰(zhàn)備也是國(guó)防統(tǒng)籌的首要目標(biāo)，是美國(guó)國(guó)防統(tǒng)籌的重要依據(jù)。戰(zhàn)備資源是戰(zhàn)備管理的對(duì)象，統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)就是對(duì)軍隊(duì)資源的統(tǒng)籌，通過(guò)資源的統(tǒng)籌輔助能力的生成是戰(zhàn)備資源管理最終目標(biāo)。圍繞國(guó)防戰(zhàn)略和部隊(duì)使命任務(wù)，美國(guó)國(guó)防部確定戰(zhàn)備目標(biāo)和戰(zhàn)備標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)優(yōu)化資源配置，有序生成國(guó)防戰(zhàn)備能力。

國(guó)防戰(zhàn)備需要耗費(fèi)大量資金，因而必須與其他計(jì)劃和需求達(dá)成平衡。美軍認(rèn)為，部隊(duì)必須時(shí)刻注重平衡人員、裝備和維修、補(bǔ)給、訓(xùn)練等各種戰(zhàn)備要素。④Chief of Naval Operations, Mission, Functions, and Tasks of Commander, Navy Installations, Chief of Naval Operations Number 5450.339, April 21, 2011, p.6.正如前美國(guó)國(guó)會(huì)參議員約翰·麥凱恩所言：“戰(zhàn)備投入涵蓋高素質(zhì)的人才、精良的武器彈藥、戰(zhàn)略機(jī)動(dòng)和預(yù)置、高作戰(zhàn)節(jié)奏、各級(jí)實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練、后勤和支援能力等所有事務(wù)。”⑤Congressional Budget Office Testimony, Statement of Neil M. Singer Acting Assistant Director National Security Division Congressional Budget Office on Trends in Selected Indicators of Military Readiness, Washington, D.C.:Congressional Budget Of fi ce, April 21, 1994, p.5.美國(guó)國(guó)防部在戰(zhàn)備工作中引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度管理方式，通過(guò)國(guó)防戰(zhàn)備報(bào)告系統(tǒng)（Defense Readiness Reporting System，DRRS）精細(xì)掌握部隊(duì)情況，通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算和執(zhí) 行 系 統(tǒng)（Planning, Programming, Budgeting, and Execution System，PPBES）細(xì)化資源配置，通過(guò)主席戰(zhàn)備系統(tǒng)（Chairman Readiness System，CRS）確定可用資源，運(yùn)用全球兵力管理（Global Force Management，GFM）系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)兵力有序配置，以科學(xué)的系統(tǒng)構(gòu)建和框架設(shè)計(jì)，保證戰(zhàn)備資源的優(yōu)化配置。

圖2 基于能力的美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備

三、追求管理效益和能力提升

戰(zhàn)備工作本質(zhì)上是一項(xiàng)管理工作，戰(zhàn)備要講效益、講效率。信息時(shí)代的聯(lián)合作戰(zhàn)行動(dòng)要求精確作戰(zhàn)，精細(xì)化的戰(zhàn)備管理則是精確作戰(zhàn)的有力支撐。有限的資源與不斷增長(zhǎng)的需求之間的矛盾，是戰(zhàn)備管理的基本矛盾。

美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備管理始終堅(jiān)持以提升部隊(duì)作戰(zhàn)能力為根本，以提高戰(zhàn)備工作質(zhì)量效益為目標(biāo)。美軍運(yùn)用目標(biāo)管理、過(guò)程管理、責(zé)任管理和績(jī)效管理等方法，對(duì)戰(zhàn)備實(shí)施精細(xì)規(guī)范和控制。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，美軍軍政系統(tǒng)事務(wù)繁雜，重在以“專業(yè)化”“科學(xué)化”來(lái)保證戰(zhàn)備管理效益，講究部門分工細(xì)化、決策程序合理、投入產(chǎn)出高效；軍令系統(tǒng)涉及部隊(duì)繁多、職能領(lǐng)域分散、戰(zhàn)備資源調(diào)度難度大，其核心以“聯(lián)合”“精干”為基本價(jià)值取向，以提升效率為基本目標(biāo)，追求權(quán)力集中、指揮順暢、執(zhí)行有力，要求在單位時(shí)間內(nèi)最大限度聚集戰(zhàn)備資源，保證完成作戰(zhàn)任務(wù)。

作戰(zhàn)能力是美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備的落腳點(diǎn)。美軍把各種戰(zhàn)備力量生成程序作為提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)備能力的重要工具，通過(guò)構(gòu)建合理的戰(zhàn)備管理框架，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)防戰(zhàn)備力量生成流程的追蹤監(jiān)視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)備缺陷并預(yù)測(cè)其可能導(dǎo)致的后果，從而最大限度提升部隊(duì)作戰(zhàn)能力。美軍認(rèn)為，生成處于能戰(zhàn)狀態(tài)（ready）的武裝力量的能力，是國(guó)家安全事務(wù)的基本要素，部隊(duì)的戰(zhàn)備狀態(tài)是“一系列時(shí)間密集型的力量生成流程的結(jié)果”①Laura J. Junor, Managing Military Readiness,Washington D.C.: National Defense University Press, February 2017, p.1.。國(guó)防部根據(jù)具體需求，通過(guò)將勞動(dòng)力（人力資源）和資本（國(guó)防經(jīng)費(fèi)）進(jìn)行整合，最終生成滿足需求的產(chǎn)品（能戰(zhàn)的部隊(duì)）。這種將工業(yè)生產(chǎn)的理念引入戰(zhàn)備管理而建立的力量生成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了人員、裝備和訓(xùn)練等戰(zhàn)備資源的整合，提升了執(zhí)行軍事戰(zhàn)略的能力。

四、注重戰(zhàn)建銜接和力量接續(xù)

戰(zhàn)備建設(shè)與未來(lái)作戰(zhàn)的緊密銜接，是美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制的重要特征。美軍奉行軍種打基礎(chǔ)、聯(lián)合為打仗的理念。多軍種、跨機(jī)構(gòu)的聯(lián)合作戰(zhàn)是未來(lái)作戰(zhàn)最常見的形式，聯(lián)合作戰(zhàn)以聯(lián)合備戰(zhàn)為基礎(chǔ)。美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制，既縱向集中統(tǒng)一，又橫向聯(lián)合一體；既突出聯(lián)合戰(zhàn)備，又兼顧軍種戰(zhàn)備。在初始發(fā)展階段，美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備工作缺乏總體籌劃與協(xié)調(diào)，各部門建設(shè)各自為政，造成嚴(yán)重的戰(zhàn)備資源浪費(fèi)，制約了戰(zhàn)備建設(shè)效率。通過(guò)推進(jìn)戰(zhàn)備橫向一體化，美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備管理體系從上下層層相連的樹狀結(jié)構(gòu)，發(fā)展為減少中間環(huán)節(jié)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，有效提升了橫向聯(lián)系和管理調(diào)控力度。同時(shí)，戰(zhàn)備管理圍繞資源要素，因事設(shè)人，依部門功能合理界定管理范圍，指揮機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)更加明晰，避免多頭指揮和管理混亂。

武裝力量總體建設(shè)，也是美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)備體制的重要特征之一。早在越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美軍就提出武裝力量總體戰(zhàn)思想，強(qiáng)調(diào)預(yù)備役部隊(duì)與現(xiàn)役部隊(duì)的一體化建設(shè)。目前，已基本確立了“本土養(yǎng)，海外用”的用兵模式和均衡的戰(zhàn)備模式。雖然美國(guó)戰(zhàn)略利益遍及全球，但美軍在平時(shí)只維持精干的現(xiàn)役部隊(duì)。為了做到“平時(shí)少養(yǎng)兵，戰(zhàn)時(shí)多出兵”，美軍不斷加強(qiáng)預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)，更新預(yù)備役部隊(duì)武器裝備，強(qiáng)化預(yù)備役部隊(duì)訓(xùn)練，使其戰(zhàn)備水平不斷提高，從而縮短參戰(zhàn)準(zhǔn)備時(shí)間，在節(jié)省總體戰(zhàn)備成本的同時(shí)，保持了較高的國(guó)防戰(zhàn)備潛力。美國(guó)均衡的戰(zhàn)備模式，其本質(zhì)就是保持現(xiàn)役和預(yù)備役部隊(duì)?wèi)?zhàn)備能力的平衡，保證戰(zhàn)備力量補(bǔ)充有序，從而能夠應(yīng)對(duì)不同的軍事態(tài)勢(shì)。

五、堅(jiān)持信息化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

從20世紀(jì)90年代，美國(guó)國(guó)防部開始著力提升戰(zhàn)備工作信息化水平。在戰(zhàn)備信息搜集方面，通過(guò)建立資源狀態(tài)和訓(xùn)練系統(tǒng)（Status of Resource and Training System，SORTS） 來(lái) 完 善部隊(duì)?wèi)?zhàn)備體系，使國(guó)防部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議能夠掌握基層戰(zhàn)備數(shù)據(jù)。此后，又建立了更加高效的國(guó)防戰(zhàn)備報(bào)告系統(tǒng)，能夠?qū)崟r(shí)為各種戰(zhàn)備水平信息用戶（包括參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、戰(zhàn)區(qū)司令、軍種部長(zhǎng)、國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)司令）提供所需的部隊(duì)可用度、戰(zhàn)備水平、部署與再部署等信息。當(dāng)前，美軍已經(jīng)建立以網(wǎng)絡(luò)為連接，以自動(dòng)化系統(tǒng)為支撐，以數(shù)據(jù)庫(kù)為節(jié)點(diǎn)，貫穿各級(jí)戰(zhàn)備管理機(jī)構(gòu)的信息使用流程，極大提升了戰(zhàn)備工作效率。

美軍的戰(zhàn)備標(biāo)準(zhǔn)化有傳統(tǒng)、重積累、細(xì)而全，為戰(zhàn)備工作提供了科學(xué)管理手段，保證了戰(zhàn)備水平的可檢驗(yàn)、可評(píng)估。自1952年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)防編目和標(biāo)準(zhǔn)化法》，美國(guó)國(guó)防部就開始了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。①Elizabeth Duffek & Warren Harding, Quality Management in the Military: An Overview and a Case Study,Special Libraries, summer 1993, p.137.經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，美軍建立了門類多樣、層次合理、覆蓋全面、銜接順暢的法規(guī)體系。戰(zhàn)備管理各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。例如，美軍在人力資源方面，注重提升滿編率、在位率和稱職率；在裝備資源方面，注重提升滿編率和編配率；在訓(xùn)練方面，注重提升參訓(xùn)率和合格率；在物資準(zhǔn)備方面，注重提升完好率、配套率和儲(chǔ)備率。以標(biāo)準(zhǔn)為抓手，統(tǒng)籌管理戰(zhàn)備資源，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)備管理與軍事任務(wù)的緊密結(jié)合，保證了可持續(xù)的國(guó)防戰(zhàn)備能力生成。