新時(shí)代我國(guó)行政審判的三重任務(wù)

章志遠(yuǎn)

一、引言：行政審判的兩個(gè)“三十年”

1989年4月4日，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》。迄今為止，我國(guó)《行政訴訟法》已經(jīng)走過(guò)了整整三十年。三十年風(fēng)雨兼程，三十年砥礪前行。過(guò)去的三十年，是行政審判事業(yè)從無(wú)到有、從小到大的三十年，是行政審判環(huán)境不斷改善、作用日益明顯的三十年。從某種意義上來(lái)說(shuō)，行政訴訟制度三十年的成長(zhǎng)，既是與我國(guó)民主法治進(jìn)程同步前進(jìn)的過(guò)程，也是同我國(guó)改革開(kāi)放同步成長(zhǎng)的過(guò)程。無(wú)論是從行政法律規(guī)范體系的健全、行政法治觀念的變革，還是從行政法學(xué)理論的發(fā)展、行政法治人才的培養(yǎng)上看，《行政訴訟法》都可以稱得上是改革開(kāi)放四十多年來(lái)最偉大的一部法律，標(biāo)志著“人治時(shí)代的終結(jié)，法治時(shí)代的開(kāi)始”?！?〕龔祥瑞主編：《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第148頁(yè)。

《行政訴訟法》起草歷時(shí)之短、出臺(tái)之快，在我國(guó)立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)，被直接參與該法起草審議的江平先生譽(yù)為“一部破天荒的法典”?！?〕江平：《〈行政訴訟法〉的臺(tái)前幕后》，《書(shū)摘》2011年第4期，第57頁(yè)?！缎姓V訟法》之所以能夠在短短兩年時(shí)間內(nèi)迅速通過(guò)，與當(dāng)時(shí)政治體制改革的外部環(huán)境是密不可分的。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》中就曾指出：“制定行政訴訟法，是刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）制定之后，我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的一件大事，也是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要步驟。行政訴訟法的制定，對(duì)于貫徹執(zhí)行憲法和黨的十三大報(bào)告提出的保障公民合法權(quán)益的原則，都有重要的積極的意義?！薄缎姓V訟法》的公布和實(shí)施，就是國(guó)家厲行法治艱難進(jìn)程的縮影。

《行政訴訟法》的修改恰逢黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)之間，承載著厚重的改革使命和法治愿景。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新的歷史發(fā)展方位和社會(huì)主要矛盾的變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了一系列新要求，我國(guó)行政審判事業(yè)再次迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的偉大征程中，行政審判制度理應(yīng)發(fā)揮也能夠發(fā)揮更大的作用。展望下一個(gè)三十年，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的引領(lǐng)下，新時(shí)代的行政審判工作面臨著主動(dòng)適應(yīng)黨政關(guān)系新變化、直面訴訟類(lèi)型化改造和分層保障當(dāng)事人訴權(quán)的三重任務(wù)。在《行政訴訟法》已過(guò)“而立”之年之際，行政法學(xué)理論亟待對(duì)此作出系統(tǒng)回答，確保行政審判事業(yè)在新時(shí)代行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、積極回應(yīng)新型黨政關(guān)系時(shí)代提出的新課題

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)革命、建設(shè)、改革事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在近百年的奮斗征程中始終站立在時(shí)代潮頭，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和情況的變化，積極探索適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。無(wú)論是改革開(kāi)放之前的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”、20世紀(jì)80年代的“黨政分開(kāi)”，還是當(dāng)下的“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，中國(guó)共產(chǎn)黨的自我定位始終沒(méi)有改變，這是理解當(dāng)代中國(guó)政治的一把“鑰匙”?！?〕景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第3頁(yè)。黨的十九大報(bào)告明確提出，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，隨后被寫(xiě)入黨章并正式載入憲法典的正文之中?！包h的全面領(lǐng)導(dǎo)”原則是具體的而非抽象的，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在治國(guó)理政的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力?！?〕中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79頁(yè)。作為黨的十九大深化機(jī)構(gòu)改革重要部署的具體落實(shí)，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出新一輪改革要以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)、以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向、以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)。截至2019年3月底，所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已基本完成，一個(gè)有別于“黨政合一”“黨政分開(kāi)”的“以黨領(lǐng)政”新體制正在形成。2019年7月5日，黨中央召開(kāi)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問(wèn)題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做?！肮残姓仁切姓▽W(xué)者研究的有效對(duì)象，也是他們需要保持回應(yīng)性的事項(xiàng)。重要的是，行政法應(yīng)與其行政背景同步?！薄?〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第76頁(yè)。黨政關(guān)系深度融合趨勢(shì)的加強(qiáng)，使行政法賴以生存的基礎(chǔ)發(fā)生了顯著變化，行政審判面臨諸多亟待回應(yīng)的新課題。

（一）黨政關(guān)系新變化對(duì)行政審判的影響

《決定》指出：“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)?！庇谑?，“更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用”“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”成為本輪機(jī)構(gòu)改革的最大亮點(diǎn)，“黨的統(tǒng)領(lǐng)”“歸口管理”“合并設(shè)立”“合署辦公”等各類(lèi)黨政機(jī)構(gòu)融合形式相繼出現(xiàn)，黨的機(jī)構(gòu)不斷嵌入行政系統(tǒng)之中，形成了極具中國(guó)特色的新型黨政體制。從《方案》的具體內(nèi)容來(lái)看，新一輪黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的融合主要有三種模式：一是黨的決策議事協(xié)調(diào)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在行政機(jī)關(guān)。例如，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部；中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署；中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)組設(shè)在教育部。這些決策議事機(jī)構(gòu)具有成員規(guī)格高、側(cè)重宏觀政策制定等特點(diǎn)，與行政機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)權(quán)限之間相對(duì)明確。二是黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，由黨的職能部門(mén)統(tǒng)一管理某一方面的工作，對(duì)外保留或者加掛行政機(jī)關(guān)的牌子。例如，將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局牌子；將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)、電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署（國(guó)家版權(quán)局）、國(guó)家電影局牌子；將國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)外保留國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立使得原先的行政機(jī)關(guān)脫離行政系統(tǒng)而轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的工作部門(mén)，保留或者加掛“牌子”僅具有形式上的意義，黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際上行使了某些領(lǐng)域的行政管理權(quán)限，使得本輪機(jī)構(gòu)改革發(fā)生了真正意義上的“化學(xué)反應(yīng)”。三是歸口管理，將政府組成部門(mén)的行政機(jī)關(guān)歸口黨的職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。例如，將國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)仍作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。與前兩種模式所不同的是，歸口管理使黨的統(tǒng)領(lǐng)作用更為直接，同時(shí)使原先的行政機(jī)關(guān)仍然在實(shí)質(zhì)意義上得到保留。此外，地方層面大量存在的黨政機(jī)關(guān)合署辦公、“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”等機(jī)構(gòu)改革形式也使得黨政關(guān)系呈現(xiàn)出更為深度融合的趨勢(shì)。

在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案完全落地之后，行政法在法源、原則、主體、行為理論及法治監(jiān)督體系上所面臨的諸多挑戰(zhàn)已漸次浮出水面。筆者認(rèn)為，在行政審判領(lǐng)域黨政關(guān)系新變化對(duì)行政法最直接、最明顯的挑戰(zhàn)，至少表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政訴訟被告認(rèn)定的困境。合署辦公、合并設(shè)立、保留或加掛牌子、機(jī)構(gòu)套牌、歸口管理、歸口領(lǐng)導(dǎo)等各種黨政融合形式的涌現(xiàn)，使“黨在政中”“政在黨中”成為新常態(tài)。有的情形是黨為主，有的情形是政為主，有的則是黨政平行，這些都對(duì)傳統(tǒng)的行政主體理論帶來(lái)了一定沖擊，并直接影響到行政訴訟被告資格的確定。在現(xiàn)行法律制度框架之下，黨的機(jī)關(guān)暫且還無(wú)法通過(guò)法解釋作業(yè)成為行政訴訟的被告?！?〕在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)刊載的以中國(guó)共產(chǎn)黨的組織為被告的行政案件中，法院大多以“政黨組織并非行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)”為理由，裁定不予受理或駁回起訴。參見(jiàn)歐愛(ài)民：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第203頁(yè)。二是法律適用的復(fù)雜化。隨著黨政關(guān)系深度融合趨勢(shì)的加強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)特別是黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件越來(lái)越多地成為行政執(zhí)法的依據(jù)。例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、扶貧攻堅(jiān)、食品安全等傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域，已經(jīng)相繼實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，大量黨政聯(lián)合發(fā)文成為這些領(lǐng)域具體執(zhí)法的依據(jù)。當(dāng)發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，司法如何對(duì)待這些黨政聯(lián)合發(fā)文就成為頗為棘手的問(wèn)題。三是審理程序的優(yōu)化。黨政關(guān)系在不同領(lǐng)域深度融合的具體表現(xiàn)形態(tài)各異，相應(yīng)的工作模式和活動(dòng)程序不盡相同，對(duì)行政審判程序的優(yōu)化也提出了新要求。例如，在行政訴訟中，被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)其所作行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)向法院提供其作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。如果系爭(zhēng)行政行為體現(xiàn)了黨務(wù)機(jī)關(guān)的意志，被訴行政機(jī)關(guān)舉證內(nèi)容的范圍就應(yīng)擴(kuò)大，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部相應(yīng)的請(qǐng)示程序也需要在審理過(guò)程中得到展現(xiàn)。又如，規(guī)范性文件一并審查之訴是新《行政訴訟法》的一大亮點(diǎn)。面對(duì)作為行政行為依據(jù)的黨內(nèi)規(guī)范性文件或者黨政聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件，能否審查、如何審查都成為較為棘手的問(wèn)題。

（二）行政審判對(duì)黨政關(guān)系新變化的回應(yīng)

面對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的迅速推進(jìn)，已有司法實(shí)務(wù)界人士針對(duì)機(jī)構(gòu)改革引發(fā)的主體識(shí)別、法律適用、行政復(fù)議和司法行政互動(dòng)等議題進(jìn)行了初步回應(yīng)?！?〕賴峨州：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與行政審判若干問(wèn)題研究》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》第73期，中國(guó)法制出版社2019年版，第6—28頁(yè)。結(jié)合近年來(lái)司法實(shí)踐的有益探索和相關(guān)權(quán)威性指導(dǎo)文件的精神，可以凝練出行政審判回應(yīng)黨政關(guān)系新變化的本土經(jīng)驗(yàn)。

1.行政機(jī)關(guān)牌子是否保留是判斷有無(wú)行政訴訟被告資格的基本依據(jù)。在此輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，無(wú)論黨政機(jī)關(guān)如何統(tǒng)籌設(shè)置，無(wú)論兩者之間怎樣融合，只要行政機(jī)關(guān)的牌子依然存在（無(wú)論是保留牌子、加掛牌子，還是“兩塊牌子，一套人馬”），就應(yīng)當(dāng)成為識(shí)別行政訴訟被告資格的重要依據(jù)。在“夏某訴湖北省保密局不予錄用案”〔8〕《女子公務(wù)員考第一落選提訴訟一審被駁二審指令繼續(xù)審》，《長(zhǎng)沙晚報(bào)》2019年2月17日，第1版。中，武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為，中共湖北省委保密委員會(huì)辦公室與湖北省保密局雖系同一辦事部門(mén)，但兩者身份不同承擔(dān)不同的職能，即俗稱的“兩塊牌子，一套人馬”。省委保密辦屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是黨的機(jī)構(gòu)；湖北省保密局的職責(zé)是依法履行全省保密行政管理職能，其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第5條有關(guān)“國(guó)家保密行政管理部門(mén)主管全國(guó)的保密工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)保密行政管理部門(mén)主管本行政區(qū)域的保密工作”的規(guī)定。湖北省保密局作為湖北省保密工作行政管理部門(mén)，其身份具有對(duì)外性，從其2015年領(lǐng)取的“組織機(jī)構(gòu)代碼證”上載明的機(jī)構(gòu)類(lèi)型為“機(jī)關(guān)法人”也可知，湖北省保密局在對(duì)外履職時(shí)，能以自已的名義獨(dú)立作出行政行為，是具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力的行政機(jī)關(guān)。本案中，被上訴人是以湖北省保密局的名義面向社會(huì)開(kāi)展招錄工作，被上訴人應(yīng)對(duì)自己的招錄行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。被上訴人主張其不是行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，與事實(shí)和法律規(guī)定不符，依法不予支持。2019年1月20日，武漢市中級(jí)人民法院作出終審裁定，撤銷(xiāo)武昌區(qū)法院駁回起訴的行政裁定，指令該院繼續(xù)審理此案。二審法院裁定在湖北省保密局是否為行政訴訟被告的認(rèn)定上更加科學(xué)精準(zhǔn)，其條分縷析的說(shuō)理應(yīng)當(dāng)成為今后判斷新型黨政關(guān)系下行政訴訟被告資格一條可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理問(wèn)題的解釋》（國(guó)辦公開(kāi)辦函［2019］14號(hào)）第5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)對(duì)外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)以行政機(jī)關(guān)名義參照前述規(guī)定辦理；如果黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》辦理。”該項(xiàng)解釋同樣遵循了“行政機(jī)關(guān)牌子是否保留”的原則。在“郭某某訴湖南省永州市金洞管理區(qū)管理委員會(huì)信訪回復(fù)案”〔9〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2016）最高法行申1792號(hào)。中，最高人民法院認(rèn)為，本案被訴行為是中共金洞林場(chǎng)委員會(huì)于1987年1月14日作出的《關(guān)于解決郭后榮同志社會(huì)救濟(jì)費(fèi)的通知》（場(chǎng)黨發(fā)［1987］3號(hào)）。該行為系當(dāng)時(shí)的中共金洞林場(chǎng)委員會(huì)所作，而中共金洞林場(chǎng)委員會(huì)系黨委機(jī)關(guān)，不是行政訴訟的適格被告，不屬于行政審判權(quán)限范圍。上述典型司法案例和權(quán)威行政解釋都表明，只要行政機(jī)關(guān)的牌子依然保留，就能夠繼續(xù)履行相應(yīng)的行政職責(zé)，進(jìn)而成為行政訴訟的適格被告。

2.黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部活動(dòng)程序運(yùn)作情況應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)在行政訴訟過(guò)程中得以展現(xiàn)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入憲法，為各級(jí)黨組織介入具體行政領(lǐng)域、行使相應(yīng)的行政職能提供了憲法依據(jù)。隨著黨政機(jī)關(guān)合署辦公和合并設(shè)立的增多，黨政機(jī)構(gòu)、職能、責(zé)任全方位融合將成為常態(tài)。除了純粹的由黨的機(jī)關(guān)作出相應(yīng)決定以外，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出或者行政機(jī)關(guān)作出但背后體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)意志的情形會(huì)逐漸增多。為此，在解決行政訴訟被告資格認(rèn)定之后，必須進(jìn)一步優(yōu)化行政訴訟程序。以黨政聯(lián)合發(fā)文引發(fā)的政府信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議案件為例，法院往往從形式標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)將黨政聯(lián)合發(fā)文排除在《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）之外。如在“郭某某訴江蘇省人民政府政府信息公開(kāi)一案”〔10〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2018）最高法行申798號(hào)。中，最高法院認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，再審申請(qǐng)人郭某某所申請(qǐng)公開(kāi)的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復(fù)20個(gè)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案”信息是否屬于被申請(qǐng)人江蘇省人民政府的信息公開(kāi)范圍。只有行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織有關(guān)信息的公開(kāi)適用《條例》的規(guī)定，黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《條例》的規(guī)定。本案申請(qǐng)公開(kāi)的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號(hào)制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的信息，因而不屬于《條例》的調(diào)整范圍，也不屬于《條例》第10條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。相比之下，在“劉某某因訴青島市李滄區(qū)人民政府政府信息公開(kāi)一案”〔11〕山東省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2017）魯行終891號(hào)。中，雖然法院也認(rèn)為劉某某向李滄區(qū)政府申請(qǐng)公開(kāi)的《中共青島市李滄區(qū)委青島市李滄區(qū)人民政府關(guān)于做好社區(qū)“兩委”換屆選舉工作的意見(jiàn)》（李滄發(fā)［2014］14號(hào)）是中共青島市李滄區(qū)委以黨組織文號(hào)印發(fā)的黨政聯(lián)合文件，其性質(zhì)屬于黨務(wù)信息，不屬于《條例》所規(guī)定的政府信息，但訴訟過(guò)程中李滄區(qū)人民政府對(duì)其答復(fù)活動(dòng)依據(jù)的展示卻值得稱道。根據(jù)判決書(shū)記載，在收到劉某某提交的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)后，李滄區(qū)電子政務(wù)辦公室于2016年9月1日向李滄區(qū)委辦公室發(fā)送了主要內(nèi)容為“涉及黨委的文件公開(kāi)需要向本級(jí)黨委請(qǐng)示，請(qǐng)于9月2日下班前批復(fù)”的《關(guān)于做好劉某某依申請(qǐng)公開(kāi)工作的請(qǐng)示》。隨后，李滄區(qū)委辦公室作出內(nèi)容為“屬于黨委文件，不同意公開(kāi)”的批復(fù)。2016年9月22日，李滄區(qū)人民政府據(jù)此批復(fù)作出2016第05號(hào)非本機(jī)關(guān)政府信息告知書(shū)。在一審?fù)忂^(guò)程中，被告為證明原告所申請(qǐng)公開(kāi)的文件使用的是黨委文號(hào)，向法庭提交了該文件的首頁(yè)，其顯示文號(hào)為李滄發(fā)［2014］14號(hào)。該案被告主動(dòng)將黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部請(qǐng)示情況及系爭(zhēng)文件的首頁(yè)文號(hào)向法庭展示，既彰顯了其自身所作信息公開(kāi)答復(fù)的有力依據(jù)，也拓展了行政訴訟中被告舉證責(zé)任的外延，對(duì)于新型黨政關(guān)系下行政審判程序的完善具有重要參考價(jià)值。

三、審慎進(jìn)行行政訴訟類(lèi)型化的改造

一般認(rèn)為，行政訴訟類(lèi)型化是指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請(qǐng)求救濟(jì)且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)”?！?2〕蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版公司2000年版，第170頁(yè)。行政訴訟的類(lèi)型化，是20世紀(jì)下半葉以來(lái)各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。在我國(guó)1989年《行政訴訟法》的實(shí)施和2014年的修訂過(guò)程中，是否需要實(shí)施明確的訴訟類(lèi)型化、如何進(jìn)行訴訟類(lèi)型化改造，同樣是行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要議題。其中，江必新、馬懷德、薛剛凌、李廣宇、王振宇、梁鳳云等撰文明確贊同規(guī)定行政訴訟的類(lèi)型化，認(rèn)為此舉是有效突破我國(guó)行政審判現(xiàn)實(shí)瓶頸“最重要也是最有效的辦法”?！?3〕李廣宇、王振宇：《行政訴訟類(lèi)型化：完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期，第10頁(yè)。應(yīng)松年、劉飛等則撰文對(duì)《行政訴訟法》修正采行明確的類(lèi)型化表示質(zhì)疑，認(rèn)為行政訴訟類(lèi)型化自身存在弊端，是否明文規(guī)定行政訴訟類(lèi)型僅具有形式上的意義，不會(huì)對(duì)行政訴訟制度的具體構(gòu)造產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響?！?4〕劉飛：《行政訴訟類(lèi)型制度的功能》，《法學(xué)研究》2013年第5期，第42頁(yè)。由于反對(duì)的觀點(diǎn)占了上風(fēng)，《行政訴訟法》修正并未采取訴訟類(lèi)型化的思路，轉(zhuǎn)而采行判決類(lèi)型化的方案，通過(guò)“解決行政爭(zhēng)議功能的增加”和“判決形式的完善”部分地回應(yīng)了訴訟類(lèi)型化的主張。

（一）行政訴訟類(lèi)型化的隱形表達(dá)

雖然新《行政訴訟法》并未對(duì)行政訴訟類(lèi)型制度作出明確規(guī)定，但“解決行政爭(zhēng)議”目的性條款的增加和受案范圍正面列舉條款中有關(guān)“提起的下列訴訟”的新表述都為訴訟類(lèi)型化的創(chuàng)造提供了充足空間。2018年2月7日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋［2018］1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）?！缎性V解釋》在訴訟類(lèi)型化的塑造上用力甚勤，分別從“訴訟請(qǐng)求具體化成為強(qiáng)制性要求”“不同類(lèi)型訴訟的起訴規(guī)則相繼健全”和“不同類(lèi)型訴訟之間的轉(zhuǎn)換更為有序”上加以推進(jìn)?！?5〕章志遠(yuǎn)：《新行政訴訟法司法解釋對(duì)行政法學(xué)理論的發(fā)展》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第48頁(yè)。其中，第68條第2款有關(guān)“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請(qǐng)求”的規(guī)定，甚至還有訴訟請(qǐng)求強(qiáng)制類(lèi)型化之嫌。如果當(dāng)事人起訴時(shí)不能提出“具體的訴訟請(qǐng)求”，不僅被告一方無(wú)法有效地應(yīng)訴，而且人民法院也難以確定具體的審查對(duì)象和內(nèi)容，訴訟之門(mén)就無(wú)法正常開(kāi)啟?？梢?jiàn)，《行訴解釋》的這一指引性規(guī)定充分體現(xiàn)了最高法院在訴訟類(lèi)型化方面所進(jìn)行的努力。〔16〕最高人民法院行政審判庭編：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第342頁(yè)。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日實(shí)施以來(lái)，在一系列再審行政案件的處理過(guò)程中，最高人民法院不斷在裁判文書(shū)中表達(dá)訴訟類(lèi)型化的見(jiàn)解，展現(xiàn)出資深行政法官群體濃郁的訴訟類(lèi)型化情懷?？梢哉f(shuō)，個(gè)案裁判的“暗渡陳倉(cāng)”和《行訴解釋》的“曲線救國(guó)”相輔相成、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了新《行政訴訟法》時(shí)代訴訟類(lèi)型化的“隱形”表達(dá)?？疾煨陆罡呷嗣穹ㄔ横槍?duì)若干再審行政案件作出的行政裁定，至少在四個(gè)維度上表達(dá)了訴訟類(lèi)型化的基本要義。

1.宣示訴訟類(lèi)型化的法律意義。在“郭某某訴山東省巨野縣人民政府等征收補(bǔ)償決定及復(fù)議決定案”中，最高人民法院認(rèn)為，《行政訴訟法》的主要目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。這一目的的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于行政訴訟種類(lèi)的完善。新《行政訴訟法》雖然沒(méi)有直接引入行政訴訟種類(lèi)的概念，但通過(guò)行政判決方式的豐富和整合，間接完成了行政訴訟類(lèi)型化的改造?！叭绻麑?duì)于侵犯公民權(quán)利的每一種國(guó)家權(quán)力行為都有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類(lèi)可供利用，則公民權(quán)益的受保護(hù)程度勢(shì)必會(huì)得到大幅提高?！薄?7〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2016）最高法行申2621號(hào)（審判長(zhǎng)李廣宇、審判員耿寶建）。就其文字表達(dá)而言，與德國(guó)著名公法學(xué)家胡芬“對(duì)于侵犯公民權(quán)利的每一種國(guó)家權(quán)力行為，都必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類(lèi)可供利用”〔18〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁(yè)。的經(jīng)典論述幾乎完全一致。就最高人民法院有關(guān)訴訟類(lèi)型化意義的司法探索而言，對(duì)現(xiàn)行立法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行“再解釋”是其秉持的基本策略。

2.發(fā)展不同類(lèi)型訴訟的審理規(guī)則。在訴訟類(lèi)型體系中，無(wú)效確認(rèn)訴訟一般被視為“最棘手”“令人頭疼”的。最高人民法院在若干再審行政案件的審理過(guò)程中，展現(xiàn)出對(duì)這類(lèi)特殊訴訟的關(guān)懷。在“劉某某訴鄭州市鄭東新區(qū)管委會(huì)拒收國(guó)家賠償申請(qǐng)行為案”中，最高法院裁判要旨指出：“只有請(qǐng)求確認(rèn)某種法律關(guān)系存在或者不存在的一般確認(rèn)之訴，才是‘真正的’確認(rèn)之訴，其他的確認(rèn)之訴，比如確認(rèn)無(wú)效之訴、繼續(xù)確認(rèn)之訴，以及情勢(shì)判決中的違法確認(rèn)等，都不過(guò)是撤銷(xiāo)之訴、義務(wù)之訴、給付之訴等訴訟類(lèi)型的變種。正因如此，確認(rèn)之訴具有補(bǔ)充性，僅當(dāng)原告不能通過(guò)其他訴訟類(lèi)型達(dá)到其目的，才存在提起確認(rèn)之訴的可能?！薄?9〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2017）最高法行申5718號(hào)（審判長(zhǎng)李廣宇、審判員閻?。?。在“張起訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征收決定案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“重大且明顯違法的行政行為即無(wú)效行政行為自始、絕對(duì)無(wú)效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)無(wú)效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法實(shí)施之后作出的行政行為提起確認(rèn)無(wú)效請(qǐng)求的，不受起訴期限的限制。為避免當(dāng)事人濫用確認(rèn)無(wú)效請(qǐng)求以規(guī)避起訴期限制度，原告一方應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為符合無(wú)效的情形承擔(dān)舉證責(zé)任，被告一方亦可提出證據(jù)否定對(duì)方主張。人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無(wú)效情形，認(rèn)為行政行為屬于無(wú)效情形的，則不受起訴期限的限制；認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)向原告一方釋明?！薄?0〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2018）最高法行申2496號(hào)（審判長(zhǎng)梁鳳云、審判員王海峰）。與《行訴解釋》相比，上述裁判要旨大大豐富了行政確認(rèn)訴訟的審理規(guī)則。

3.厘清各類(lèi)不同訴訟之間的關(guān)系。訴訟類(lèi)型化面臨雙重的建構(gòu)任務(wù)：一方面，需要明確不同類(lèi)型行政訴訟的要件；另一方面，還需要厘清各種行政訴訟相互之間的關(guān)系。在“張某某訴遼寧省沈陽(yáng)市渾南區(qū)人民政府履行征收補(bǔ)償職責(zé)案”中，最高法院裁判要旨指出：“被征收人訴請(qǐng)人民法院判令行政機(jī)關(guān)履行征收補(bǔ)償職責(zé)，其實(shí)質(zhì)訴求是請(qǐng)求依法判令相應(yīng)的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償數(shù)額。這一訴求涉及的是課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟的關(guān)系問(wèn)題。《行政訴訟法》第72條規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。根據(jù)這一規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的行政行為而不作出的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)作出行政行為。因行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法作出征收補(bǔ)償決定，存在違法之處，人民法院可以判決其作出補(bǔ)償決定。這一判決方式屬于‘答復(fù)判決’，法院并不對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益作出裁判，而是交由行政機(jī)關(guān)自行作出行政處理。但是，對(duì)于當(dāng)事人而言，重要的訴求是獲得相應(yīng)的補(bǔ)償權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)關(guān)注當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求?！缎姓V訟法》第73條規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。根據(jù)這一規(guī)定，在依法查明事實(shí)的情況下，人民法院可以直接針對(duì)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，即獲得補(bǔ)償權(quán)益的訴求作出裁判。在課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟的關(guān)系上，如果人民法院對(duì)于當(dāng)事人的損失能夠查清，相關(guān)補(bǔ)償方式和數(shù)額依據(jù)比較明確，人民法院應(yīng)當(dāng)作出切合當(dāng)事人訴求的一般給付判決，以便盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了?！薄?1〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2019）最高法行申1240號(hào)（審判長(zhǎng)梁鳳云、審判員張燕）。與新《行政訴訟法》和《行訴解釋》有關(guān)課予義務(wù)判決、給付判決適用條件的粗略規(guī)定相比，上述裁判要旨已經(jīng)在兩類(lèi)相近類(lèi)型的訴訟之間搭起了橋梁，共同服務(wù)于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

4.尋求行政訴訟無(wú)名之訴的生存可能。按照行政訴訟是否被成文法所明確規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政訴訟的種類(lèi)區(qū)分為有名之訴與無(wú)名之訴，兩者的劃分“實(shí)際上緣于行政訴訟類(lèi)型體系的封閉性與開(kāi)放性之爭(zhēng)”?！?2〕章志遠(yuǎn)：《行政訴訟類(lèi)型構(gòu)造研究》，法律出版社2007年版，第63頁(yè)。在行政審判實(shí)踐中，最高人民法院的裁判也對(duì)法律規(guī)定之外的若干亞類(lèi)型訴訟存在的可能性進(jìn)行了解析。例如，在“朱某某等訴鄭州市人民政府道路更名案”中，最高人民法院裁判要旨指出：“如果能為地名的命名、更名、銷(xiāo)名等行政決策設(shè)置一個(gè)猶豫期，讓公民或者有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在相關(guān)行政決策真正付諸實(shí)施之前能夠有機(jī)會(huì)提起一個(gè)預(yù)防性的禁止訴訟，無(wú)疑將會(huì)減少盲目決策所造成的社會(huì)成本和財(cái)政成本?！薄?3〕最高人民法院行政裁定書(shū)（2018）最高法行申1127號(hào)（審判長(zhǎng)李廣宇、審判員閻巍、仝蕾）。撇開(kāi)這種司法探索的法律依據(jù)不論，該案裁判要旨有關(guān)預(yù)防性行政訴訟保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)不乏啟示。

（二）行政訴訟再法典化的框架設(shè)計(jì)

從比較法學(xué)角度觀之，與德國(guó)、日本明定主義的行政訴訟類(lèi)型化規(guī)范模式和美國(guó)、法國(guó)未明定主義的行政訴訟類(lèi)型化規(guī)范模式相比，我國(guó)的行政訴訟類(lèi)型化總體上呈現(xiàn)出一種“立法間接回應(yīng)——司法解釋隱含——法院判例釋明——司法解釋凝練”的特殊發(fā)展道路，不僅具有明顯的包容性和開(kāi)放性，而且還蘊(yùn)涵著重要的發(fā)展契機(jī)?！?4〕前引〔15〕，章志遠(yuǎn)文。就未來(lái)行政訴訟制度的發(fā)展而言，除了繼續(xù)鼓勵(lì)法院對(duì)訴訟類(lèi)型化的司法探索之外，還可以通過(guò)發(fā)布專業(yè)法官會(huì)議紀(jì)要、專項(xiàng)司法解釋等方式推進(jìn)行政訴訟類(lèi)型化的發(fā)展。當(dāng)然，從理想的行政訴訟制度生長(zhǎng)角度上看，通過(guò)再法典化實(shí)現(xiàn)對(duì)行政訴訟類(lèi)型化明定主義的徹底改造最為適宜?？傮w來(lái)說(shuō)，《行政訴訟法》下一輪修訂所面臨的類(lèi)型化改造任務(wù)主要有下列三個(gè)方面：

1.行政爭(zhēng)議作為受案范圍的接口。受案范圍的擴(kuò)大是訴訟類(lèi)型多樣化、精細(xì)化設(shè)計(jì)的前提。只有基于受案范圍之內(nèi)的特定審查對(duì)象才能確定訴訟類(lèi)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利完整保護(hù)、無(wú)漏洞保護(hù)的目標(biāo)。雖然訴訟類(lèi)型制度在一定程度上具有反哺受案范圍的客觀效果，但從邏輯上來(lái)說(shuō)還是受案范圍決定了訴訟類(lèi)型?！?5〕正是基于對(duì)“范圍決定類(lèi)型”的固守，有學(xué)者認(rèn)為：“在行政上訴受案范圍未能得到拓寬之前，論及訴訟類(lèi)型的拓展是沒(méi)有意義的?！鼻耙?4〕，劉飛文。因此，在《行政訴訟法》再次大修之時(shí)，必須徹底改造受案范圍制度的規(guī)定，為訴訟類(lèi)型構(gòu)造的精致化奠定基礎(chǔ)。具體而言，應(yīng)當(dāng)以“行政爭(zhēng)議”替代“行政行為”作為受案范圍的接口，通過(guò)概括主義的立法模式實(shí)現(xiàn)受案范圍的正常擴(kuò)張，同時(shí)將行政行為化約為撤銷(xiāo)訴訟的標(biāo)的。采行這樣的修法方案，能夠從根本上改變目前受案范圍制度對(duì)訴訟類(lèi)型的限定，實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政訴訟法典框架結(jié)構(gòu)的類(lèi)型化改造。

2.訴訟請(qǐng)求作為類(lèi)型區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。從世界范圍上看，各國(guó)行政訴訟類(lèi)型的劃分標(biāo)準(zhǔn)、具體形態(tài)的多寡不盡相同。總體而言，基于當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求內(nèi)容的不同，將行政訴訟的具體類(lèi)型劃分為行政撤銷(xiāo)訴訟、行政給付訴訟和行政確認(rèn)訴訟是一種相對(duì)成熟、較為科學(xué)的分類(lèi)，這不僅是我國(guó)行政法學(xué)理上的通說(shuō)，而且也為當(dāng)下的行政審判實(shí)踐所普遍遵循，理應(yīng)在行政訴訟再法典化時(shí)得到明確肯定。從行政訴訟與民事訴訟之間的源流關(guān)系及公共行政自身發(fā)展演變的規(guī)律來(lái)看，基于具體訴訟請(qǐng)求不同的類(lèi)型三分法同樣具有存在的正當(dāng)性。為此，我國(guó)行政訴訟的類(lèi)型化應(yīng)采行明定主義模式，將行政訴訟法典的篇章結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化為類(lèi)型化的基本思路，重新按照“總則——撤銷(xiāo)訴訟——給付訴訟——確認(rèn)訴訟——附則”的體例安排行政訴訟法的具體條款。

3.法官釋明作為類(lèi)型選擇的支撐。訴訟類(lèi)型設(shè)置過(guò)于復(fù)雜、難以理解可能會(huì)限制當(dāng)事人訴權(quán)的行使，這是行政訴訟類(lèi)型化否定論者的普遍擔(dān)憂。不過(guò)，這種擔(dān)憂并不能成為拒絕行政訴訟類(lèi)型化改造的理由。相反地，有關(guān)訴訟類(lèi)型化弊端有效克服機(jī)制設(shè)計(jì)的探討更為重要。無(wú)論是采行職權(quán)主義，還是當(dāng)事人主義的訴訟模式，法官釋明義務(wù)的明確都是訴訟類(lèi)型化的重要支撐?！叭绻孢x擇了錯(cuò)誤的訴訟種類(lèi)，法院必須依照行政法院法第86條第3款，首先通過(guò)解釋，必要時(shí)也可以通過(guò)轉(zhuǎn)換，但至少要通過(guò)一個(gè)具體的指示，使之成為一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類(lèi)?！薄?6〕前引〔18〕，胡芬書(shū)，第204頁(yè)。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政訴訟立案登記制的規(guī)定，將法官對(duì)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的釋明和補(bǔ)正定位為一種職責(zé)和義務(wù)，并可以根據(jù)職權(quán)主義作出相應(yīng)處理，確保當(dāng)事人的起訴不因訴訟請(qǐng)求不確切而被拒之門(mén)外?！哆m用解釋》第2條第2款有關(guān)“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明”的規(guī)定，堅(jiān)持了法官釋明的義務(wù)本位，比《行訴解釋》第68條第3款“人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請(qǐng)求”的權(quán)力本位規(guī)定更為科學(xué)，值得在未來(lái)的行政訴訟法典中加以明確規(guī)定。

四、有效推行行政訴權(quán)的分層保障設(shè)計(jì)

一般認(rèn)為，訴權(quán)是一項(xiàng)國(guó)家通過(guò)憲法予以確認(rèn)和保障的程序性權(quán)利。訴權(quán)之所以被視為現(xiàn)代法治社會(huì)中的“第一制度性人權(quán)”，原因在于，只有訴權(quán)是可以要求政府承擔(dān)“無(wú)限的”保護(hù)責(zé)任。〔27〕莫紀(jì)宏：《現(xiàn)代憲法的邏輯基礎(chǔ)》，法律出版社2001年版，第304—305頁(yè)。作為一種具體形態(tài)的訴權(quán)，行政訴權(quán)是基于行政爭(zhēng)議的發(fā)生，當(dāng)事人請(qǐng)求法院依法公正運(yùn)用行政審判權(quán)化解行政爭(zhēng)議的權(quán)利?；赝姓V訟法三十年的發(fā)展歷程，全面而有效地保障公民行政訴權(quán)的行使始終是行政訴訟制度所追求的基本目標(biāo)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！毙拚蟮摹缎姓V訟法》明確規(guī)定了保障起訴權(quán)利原則和登記立案制度，旨在化解行政訴訟實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問(wèn)題。同時(shí)，在新《行政訴訟法》的實(shí)施過(guò)程中，局部地區(qū)和領(lǐng)域也出現(xiàn)了值得關(guān)注的濫用訴權(quán)現(xiàn)象?；趯?duì)“保障當(dāng)事人訴權(quán)與制約惡意訴訟、無(wú)理纏訟均是審判權(quán)應(yīng)有之義”的理解，最高人民法院在“陸某某訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”（以下簡(jiǎn)稱陸某某案）的裁判要旨中指出：“當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求，或者明知無(wú)正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對(duì)其起訴嚴(yán)格依法審查，對(duì)于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠(chéng)信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為?！薄?8〕《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。如何在行政訴權(quán)保護(hù)與規(guī)范之間尋求平衡，如何保障有限的司法資源得到最大限度的利用，是新時(shí)代行政審判工作必須直面的現(xiàn)實(shí)課題。

（一）行政訴權(quán)分層保障的現(xiàn)實(shí)需要

“行政訴權(quán)分層保障論”命題的提出，是以更好地實(shí)現(xiàn)行政訴權(quán)保護(hù)問(wèn)題為導(dǎo)向，以理想的訴權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)理論為支撐，以科學(xué)合理的分層保障機(jī)制的建構(gòu)為思路，凝練富有中國(guó)本土特色的行政訴權(quán)分層保障體系，使《行政訴訟法》真正成為“當(dāng)事人訴權(quán)保障法”。在認(rèn)識(shí)論上，應(yīng)立足訴訟過(guò)程論和訴訟類(lèi)型論視角，在訴訟活動(dòng)的推進(jìn)和具體類(lèi)型的語(yǔ)境中全面、系統(tǒng)地審視行政訴權(quán)的保障問(wèn)題；在價(jià)值論上，應(yīng)充分考量行政訴訟兩造訴權(quán)的平等且不對(duì)等性，對(duì)原告訴權(quán)行使采行傾斜性保護(hù)的基本立場(chǎng)；在本體論上，應(yīng)根據(jù)訴權(quán)自身形態(tài)和訴權(quán)行使理性程度，在靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的維度上進(jìn)一步健全行政訴權(quán)分層保障機(jī)制?？傮w來(lái)看，人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需求與目前行政訴權(quán)保障不平衡不充分的實(shí)踐之間的矛盾，仍然是當(dāng)下行政審判工作所面臨的主要問(wèn)題。訴權(quán)保障是行政訴訟法的至上原則，法院對(duì)個(gè)別行政領(lǐng)域中濫訴現(xiàn)象的規(guī)制需要審慎進(jìn)行。立足原告實(shí)際行使訴權(quán)的理性程度角度，立法上可針對(duì)訴權(quán)的理性行使、精明行使、不當(dāng)行使和惡意行使分別設(shè)計(jì)不同的機(jī)制予以保障和矯治。

1.行政訴權(quán)理性行使的精準(zhǔn)保障。行政相對(duì)人嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使行政訴權(quán)，既是其自身?yè)碛小白宰鹱孕?、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”的真實(shí)寫(xiě)照，又是促進(jìn)全民守法和建設(shè)法治社會(huì)的生動(dòng)實(shí)踐。正是基于對(duì)通過(guò)法治思維和法治方式化解行政爭(zhēng)議理念的推崇，新《行政訴訟法》第3條第1款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。”對(duì)于行政相對(duì)人理性行使行政訴權(quán)之舉，立法和實(shí)踐應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政訴權(quán)全方位保障——全面性、有效性、公正性、經(jīng)濟(jì)性和及時(shí)性原則，使其能夠從國(guó)家所提供的司法救濟(jì)裝置的使用中增強(qiáng)獲得感和認(rèn)同感。就行政機(jī)關(guān)而言，行政救濟(jì)的廣泛開(kāi)展肯定是件不受歡迎的麻煩事。然而，行政訴訟制度存在的價(jià)值本該如此?！叭舴切姓C(jī)關(guān)所討厭的存在，就絕對(duì)無(wú)法成為能夠在救濟(jì)國(guó)民與控制違法行政中發(fā)揮真正價(jià)值的制度。”〔29〕［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第226頁(yè)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，促進(jìn)行政相對(duì)人理性行使行政訴權(quán)是評(píng)價(jià)新《行政訴訟法》實(shí)施績(jī)效的重要依據(jù)。只有通過(guò)理性平和訴權(quán)觀的塑造，長(zhǎng)期形成的“不敢告、不愿告、不會(huì)告”病癥才能得到徹底根治。

2.行政訴權(quán)精明行使的適度容忍。無(wú)論是出于訴訟策略計(jì)，還是基于法律規(guī)定的模糊，抑或?qū)Ψ陕┒吹睦茫姓鄬?duì)人訴權(quán)的行使或許并不理性，甚至像是給行政機(jī)關(guān)和人民法院故意找茬。在政府信息公開(kāi)、投訴舉報(bào)等領(lǐng)域，一段時(shí)間內(nèi)行政相對(duì)人起訴行為的增多或許增加了人民法院的工作量和行政機(jī)關(guān)的麻煩，但也不能不問(wèn)青紅皂白地簡(jiǎn)單打壓，動(dòng)輒就以列入黑名單予以對(duì)付。事實(shí)上，政府信息公開(kāi)法治的進(jìn)步有賴于行政相對(duì)人一方的積極推動(dòng)，離開(kāi)了行政相對(duì)人的積極申請(qǐng)和訴訟，政府信息公開(kāi)就面臨外在動(dòng)力不足的問(wèn)題。因此，司法實(shí)踐中就不宜僅以申請(qǐng)次數(shù)多寡、申請(qǐng)頻率大小、申請(qǐng)內(nèi)容寬窄去揣測(cè)申請(qǐng)人的動(dòng)機(jī)，并以此作為訴權(quán)規(guī)制的理由。相反，法院對(duì)訴權(quán)精明行使行為需要保持適度謙抑，在區(qū)分不同情形的基礎(chǔ)上積極加以引導(dǎo)。例如，“陸某某案”裁判要旨公布之后，司法實(shí)踐并沒(méi)有無(wú)限擴(kuò)張?jiān)V權(quán)惡意行使的范圍，而是采取了一種相對(duì)迂回的司法策略。最高人民法院在下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)［2017］25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）中就對(duì)當(dāng)事人因投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問(wèn)題等事項(xiàng)不服起訴的情形進(jìn)行了分類(lèi)處理。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人與其投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問(wèn)題等事項(xiàng)之間具有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法予以立案；對(duì)于明顯不具有訴訟利益、無(wú)法或者沒(méi)有必要通過(guò)司法渠道進(jìn)行保護(hù)的，則依法不予立案。這種新的司法政策體現(xiàn)了適度容忍的姿態(tài)，有助于更好地保護(hù)當(dāng)事人的行政訴權(quán)。

3.行政訴權(quán)不當(dāng)行使的積極糾正。如果說(shuō)訴權(quán)精明行使尚可容忍的話，那么行政相對(duì)人不當(dāng)行使訴權(quán)的行為則應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的限制。對(duì)于有限的司法資源而言，必須以爭(zhēng)議獲得有效解決為導(dǎo)向加以配置。否則，一味的“程序空轉(zhuǎn)”必然會(huì)使司法資源無(wú)端被耗費(fèi)。近年來(lái)，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了原告糾纏于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)否出庭應(yīng)訴、頻繁啟動(dòng)回避申請(qǐng)權(quán)、以各種方式拒絕陳述等消極情形。這種程序權(quán)利行使的不當(dāng)，直接導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的庭審活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行，行政審判制度的功能徹底落空。為此，必須對(duì)其加以糾正?！缎性V解釋》第74條第3款、第80條第1款有關(guān)“法庭可以依法當(dāng)庭駁回回避申請(qǐng)”和“視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利法律后果”的規(guī)定，就是對(duì)訴權(quán)不當(dāng)行使的糾偏舉措。

4.行政訴權(quán)惡意行使的有效遏制。一般認(rèn)為，訴權(quán)濫用具有三個(gè)構(gòu)成要件：一是訴訟當(dāng)事人存在主觀過(guò)錯(cuò)；二是當(dāng)事人明知不享有訴權(quán)或雖享有訴權(quán)但惡意行使；三是當(dāng)事人期望獲得不法訴訟利益。〔30〕張曉薇：《民事訴權(quán)正當(dāng)性與訴權(quán)濫用規(guī)制研究》，法律出版社2014年版，第188頁(yè)。非公正、非誠(chéng)實(shí)、非善意是訴權(quán)濫用的核心標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于極少數(shù)構(gòu)成惡意行使行政訴權(quán)的行為，法院當(dāng)然應(yīng)當(dāng)采取有效的規(guī)制措施，切實(shí)遏制類(lèi)似情形的發(fā)生。因此，“陸某某案”對(duì)于有效阻止極少數(shù)信息公開(kāi)訴訟“專業(yè)戶”確實(shí)發(fā)揮了重要的威懾作用。不過(guò)，《若干意見(jiàn)》也明確指出，在認(rèn)定濫用訴權(quán)、惡意訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)“從嚴(yán)掌握標(biāo)準(zhǔn)”。同時(shí)，《行訴解釋》第82條針對(duì)當(dāng)事人惡意訴訟行為規(guī)定了“裁定駁回起訴或者判決駁回請(qǐng)求”“罰款”“拘留”“追究刑事責(zé)任”等司法應(yīng)對(duì)舉措。

（二）行政訴權(quán)分層保障的制度安排

就未來(lái)行政訴訟制度的發(fā)展而言，在實(shí)現(xiàn)行政訴權(quán)有效且無(wú)漏洞司法救濟(jì)的基礎(chǔ)上，還必須引入訴權(quán)分層保障思維，從如下三個(gè)方面對(duì)行政審判制度作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。

1.起訴條件低階化改造。新《行政訴訟法》實(shí)施四年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)登記立案制的理解逐漸回歸理性，一審行政案件受案數(shù)趨于穩(wěn)定，這與修法之初的預(yù)期多少有些相悖。登記立案制的適用，與法院對(duì)行政訴訟起訴條件具體尺度的把握息息相關(guān)?？傮w而言，現(xiàn)行起訴條件的規(guī)定還比較模糊，門(mén)檻設(shè)置較高，在一定程度上導(dǎo)致訴權(quán)保護(hù)陷入虛化境地。從訴訟法學(xué)原理上看，行政訴訟起訴條件高階化的規(guī)定混淆了當(dāng)事人起訴權(quán)、進(jìn)入司法裁判權(quán)和獲得實(shí)體勝訴權(quán)的邊界，將很多勝訴條件提前“植入”到起訴條件之中，從而使得很多應(yīng)當(dāng)進(jìn)入法院審理的案件被以不符合起訴條件的名義而排除在外。為此，需要以起訴要件、訴訟要件和實(shí)體勝訴要件的有效區(qū)隔為指導(dǎo)思想，對(duì)現(xiàn)行起訴條件的設(shè)置進(jìn)行簡(jiǎn)化處理。當(dāng)然，這項(xiàng)改革需要與行政訴訟類(lèi)型化的改造同步，通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型訴訟相應(yīng)的起訴要件、訴訟要件和實(shí)體勝訴要件的科學(xué)匹配，促進(jìn)新時(shí)代行政訴權(quán)全方位保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決的回歸。日本學(xué)者棚瀨孝雄曾言，審判制度的首要任務(wù)就是糾紛的解決，如何通過(guò)審判妥善解決糾紛是法解釋學(xué)的中心課題?！?1〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第1頁(yè)?！敖鉀Q行政爭(zhēng)議”被明確列為行政訴訟制度的目的之一，是新《行政訴訟法》的一大亮點(diǎn)。為了引導(dǎo)訴權(quán)精明行使、糾正訴權(quán)不當(dāng)行使，有必要正式引入最高人民法院始終踐行的“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”的訴訟理念，通過(guò)協(xié)調(diào)結(jié)案、府院聯(lián)動(dòng)等多項(xiàng)機(jī)制的健全，真正推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛的及時(shí)有效化解。在行政審判成績(jī)突出的地區(qū)，“構(gòu)建行政爭(zhēng)議多元解決機(jī)制，力促行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”作為積極發(fā)揮行政審判職能的舉措寫(xiě)進(jìn)人民法院的行政案件司法審查年度報(bào)告之中?！?2〕參見(jiàn)《北京四中院2018年度行政案件司法審查報(bào)告》（2019年5月9日發(fā)布）、《2018年度上海法院行政審判白皮書(shū)》（2019年5月29日發(fā)布）。

3.程序繁簡(jiǎn)分流的再造。面對(duì)行政訴權(quán)的精明行使和不當(dāng)行使，除了堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的理念之外，還可以從行政審判程序的繁簡(jiǎn)分流上加以應(yīng)對(duì)。新《行政訴訟法》第82條除了列舉可以適用簡(jiǎn)易程序的案件類(lèi)型外，還賦予了當(dāng)事人雙方“意定”適用簡(jiǎn)易程序的權(quán)利，為人民法院在司法實(shí)踐中推行繁簡(jiǎn)分流提供了規(guī)范依據(jù)。例如，廣東省近年來(lái)就積極探索建立行政案件的繁簡(jiǎn)分流辦理機(jī)制，推動(dòng)行政審判效率大幅提高?！?3〕廣東省高級(jí)人民法院：《2017年度廣東省行政訴訟情況報(bào)告》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》第74期，中國(guó)法制出版社2019年版，第242頁(yè)。今后，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的擴(kuò)大適用應(yīng)成為行政審判制度改革的重要方向。

結(jié)語(yǔ)：三重關(guān)系結(jié)構(gòu)中的行政審判

行政訴訟制度本質(zhì)上是一種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，其存在和運(yùn)作都涉及不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力之間的配置、沖突和協(xié)調(diào)。“謀求運(yùn)作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中加以考察，又必須仔細(xì)入微地觀察行政訴訟具體運(yùn)作中的權(quán)力關(guān)系?！薄?4〕楊偉東：《權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008年版，第201—202頁(yè)。對(duì)于已經(jīng)走過(guò)三十年風(fēng)雨歷程的行政審判制度而言，未來(lái)三十年又恰逢基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的特殊歷史時(shí)期。一部《行政訴訟法》的命運(yùn)，與中國(guó)共產(chǎn)黨謀求國(guó)家治理現(xiàn)代化和民族復(fù)興的命運(yùn)緊密相連。新時(shí)代行政審判制度的發(fā)展，同樣必須置身于國(guó)家權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)和訴訟三角關(guān)系的結(jié)構(gòu)中予以考察。筆者以黨政關(guān)系新變化、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系及審判權(quán)與訴權(quán)關(guān)系新變化的視角，展望了新時(shí)代行政審判事業(yè)發(fā)展的基本方向和著力點(diǎn)，希冀能夠助力法治國(guó)家建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。