基于政府會(huì)計(jì)信息披露的內(nèi)部控制問題探析

胡景濤 侯一凡

近年來我國(guó)政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革進(jìn)行得如火如荼，尤其是2017年10月財(cái)政部新出臺(tái)的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，統(tǒng)一了現(xiàn)行各類行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使政府會(huì)計(jì)核算范圍更廣泛，對(duì)于提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，夯實(shí)政府會(huì)計(jì)主體預(yù)算和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府績(jī)效管理具有深遠(yuǎn)的影響。然而，制度的完善僅僅是開端，政府會(huì)計(jì)信息披露若要真正實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，需有良好的政府治理作為支撐。政府內(nèi)部控制作為政府內(nèi)部治理的重要手段，其運(yùn)行情況將直接影響我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量。我國(guó)繼2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)有關(guān)指導(dǎo)意見和操作規(guī)范，2017年財(cái)政部又發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，彰顯出我國(guó)加強(qiáng)政府內(nèi)部控制的力度和決心。

然而目前，我國(guó)政府的內(nèi)控建設(shè)仍存在諸多問題，無(wú)法勝任助力政府會(huì)計(jì)改革的重要角色。因此，在我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革全面鋪開之際，明確政府會(huì)計(jì)信息披露與內(nèi)部控制的關(guān)系，探討如何基于政府會(huì)計(jì)信息披露的需要進(jìn)行政府內(nèi)部控制的建設(shè)就顯得極為必要。

一、政府會(huì)計(jì)信息披露與內(nèi)部控制關(guān)系梳理

新的政府會(huì)計(jì)制度改革推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，對(duì)政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量提出了更高的要求。Nasi和Steccolini（2008）認(rèn)為應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)是一個(gè)有用的工具，它由內(nèi)部需要和管理控制系統(tǒng)的支持而存在。由此，探究政府會(huì)計(jì)信息披露與內(nèi)部控制之間的作用機(jī)理就成為提高我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量和完善政府內(nèi)部控制建設(shè)的首要任務(wù)。

（一）政府會(huì)計(jì)信息披露需要內(nèi)部控制支撐

從政府的會(huì)計(jì)信息披露要求來看，全面、準(zhǔn)確和及時(shí)是必不可少的。而這些信息質(zhì)量要求的滿足都離不開政府內(nèi)部控制所能形成的基礎(chǔ)管理環(huán)境。

1.全面披露政府會(huì)計(jì)信息的需求

2019年即將全面推行的新政府會(huì)計(jì)核算體系實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算會(huì)計(jì)到財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的創(chuàng)新飛躍，按照國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，我國(guó)還將在2018年至2020年研究推行政府成本會(huì)計(jì)。就目前而言，我國(guó)的政府成本會(huì)計(jì)仍處于探索階段，至今既沒有生成過專門的成本信息披露報(bào)表，也較少披露成本信息，即使披露部分政府成本信息，信息質(zhì)量與目標(biāo)水準(zhǔn)也存在較大差距。這主要是源于政府業(yè)務(wù)復(fù)雜多樣，成本信息分布零散，成本項(xiàng)目的劃分與核算難度較大。為配合政府成本精準(zhǔn)的歸集與分配，有必要加強(qiáng)政府內(nèi)部控制建設(shè)，通過對(duì)政府發(fā)生的費(fèi)用按照各自分管部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理，全面而詳細(xì)地記錄成本費(fèi)用發(fā)生細(xì)節(jié)，以利于披露相關(guān)成本信息。由此，才能更好地促進(jìn)我國(guó)政府全面披露包括預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和成本會(huì)計(jì)在內(nèi)的綜合政府會(huì)計(jì)信息目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.準(zhǔn)確披露政府會(huì)計(jì)信息的需求

政府會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量有賴于政府組織內(nèi)部良好規(guī)范的運(yùn)營(yíng)和管理，然而我國(guó)政府在資產(chǎn)負(fù)債管理方面仍存在較多問題，嚴(yán)重影響政府會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確披露。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一方面，政府資產(chǎn)管理責(zé)任不清，管理難度較大。目前在政府單位中，比較多見的問題是同一資產(chǎn)分屬不同部門管理，由于各部門職責(zé)權(quán)限和管理要求存在差異，使得資產(chǎn)管理較為混亂。另外，政府需要管理的資產(chǎn)類型多樣，尤其是涉及到無(wú)形資產(chǎn)和生物資產(chǎn)等，更是由于其價(jià)值評(píng)估難度較大，且具有一定的主觀性，而給政府資產(chǎn)管理工作帶來許多新的挑戰(zhàn)。另一方面，政府債務(wù)形式多樣，監(jiān)管手段和力度不足。近年來，政府融資渠道平臺(tái)呈現(xiàn)愈加復(fù)雜、隱蔽的趨勢(shì)，政府的顯性債務(wù)可以通過轉(zhuǎn)換為隱性債務(wù)的形式減免市場(chǎng)的監(jiān)管，避開法律的約束。而我國(guó)目前尚缺乏較為系統(tǒng)的政府債務(wù)管理體系，于是容易出現(xiàn)對(duì)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)不詳實(shí)的問題。由此一來，目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息仍然難以反映政府資產(chǎn)的全貌，也無(wú)法對(duì)政府的負(fù)債進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)約束，難以防范抵御政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與準(zhǔn)確披露政府會(huì)計(jì)信息的目標(biāo)尚存在差距。唐大鵬等（2017）指出，只有通過推動(dòng)政府內(nèi)控建設(shè)，才能從根本上保證政府會(huì)計(jì)反映信息與政府實(shí)際運(yùn)行狀況的一致性，確保政府會(huì)計(jì)改革相關(guān)舉措的有效落實(shí)。因此，從準(zhǔn)確披露政府會(huì)計(jì)信息的需求角度出發(fā)，有必要加強(qiáng)政府內(nèi)部控制，由內(nèi)及外驅(qū)動(dòng)政府提高治理水平，推動(dòng)新的政府會(huì)計(jì)制度的平穩(wěn)實(shí)施。

3.高效披露政府會(huì)計(jì)信息的需求

政府會(huì)計(jì)制度新舊更替，新的政府會(huì)計(jì)制度的推廣尚需時(shí)日。新的政府會(huì)計(jì)制度為實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)信息與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的有效銜接，采取了“雙基礎(chǔ)”、“雙報(bào)告”的形式。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，要求編制的是財(cái)務(wù)報(bào)告；預(yù)算會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制，要求編制的是決算報(bào)告。尤其是新制度規(guī)定對(duì)納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支要求進(jìn)行平行記賬，由此導(dǎo)致信息處理量成倍增加，會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜程度加大，財(cái)務(wù)工作難度驟增。因此，在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，迎接政府會(huì)計(jì)改革的挑戰(zhàn)需要有強(qiáng)大的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)作為技術(shù)支撐，通過內(nèi)部控制協(xié)調(diào)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的關(guān)系，提高政府財(cái)務(wù)工作的效率，確保政府會(huì)計(jì)信息的及時(shí)披露。

（二）政府內(nèi)部控制影響會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量

GAO（1999）指出，內(nèi)部控制為實(shí)體提供了許多好處，促使管理層更具有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的信心，提供關(guān)于實(shí)體運(yùn)行效率的反饋，并幫助減少實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。政府內(nèi)部控制從組織整體架構(gòu)到具體業(yè)務(wù)控制深刻改變著政府的內(nèi)部治理環(huán)境和業(yè)務(wù)處理效率。這對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息披露來說，意義也是非比尋常的。政府內(nèi)部控制的基礎(chǔ)理論和實(shí)踐應(yīng)用無(wú)不體現(xiàn)出對(duì)政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量的重要影響。

1.基于政府內(nèi)部控制基礎(chǔ)理論的分析

（1）從政府內(nèi)部控制內(nèi)涵來看

2006年，審計(jì)署《政府部門內(nèi)部控制研究》課題組對(duì)政府內(nèi)部控制做出了比較權(quán)威的界定，指出政府內(nèi)部控制是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是政府為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，體現(xiàn)為行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動(dòng)態(tài)上講，內(nèi)部控制是政府部門履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。從該理論界定體現(xiàn)的政府內(nèi)部控制目的和制度安排可以看出，在政府內(nèi)部控制的作用下，可以使政府能夠更加井井有條地處理各方面事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府各部門協(xié)調(diào)融合，提升政府治理能力，進(jìn)而促進(jìn)政府公共受托責(zé)任的有效履行。政府的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和有效管理對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息披露而言，無(wú)疑是最大的支撐基礎(chǔ)，它將極大的提升政府會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量。

（2）從政府內(nèi)部控制的目標(biāo)來看

2014年美國(guó)審計(jì)總署（GAO）修訂發(fā)布《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，將內(nèi)部控制的目標(biāo)分為三類，即運(yùn)營(yíng)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)，明確了政府內(nèi)部控制的建設(shè)方向。而政府內(nèi)部控制目標(biāo)同樣也關(guān)乎會(huì)計(jì)信息披露目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

政府內(nèi)部控制的運(yùn)行目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)要保證政府運(yùn)行的效果和效率。政府的運(yùn)行狀況對(duì)政府各方面的工作開展都是至關(guān)重要的。政府各項(xiàng)方針政策的制定與執(zhí)行均需要高效的政府運(yùn)轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。政府內(nèi)部控制有助于政府建立高效順暢的行政執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，從而形成環(huán)環(huán)相扣、規(guī)范有序的制度體系和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。在這樣的運(yùn)行環(huán)境下，政府各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出等會(huì)計(jì)要素才能得以準(zhǔn)確披露和報(bào)告。因此，政府內(nèi)部控制的運(yùn)行目標(biāo)所要達(dá)成的政府運(yùn)行狀態(tài)正是保障政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

政府內(nèi)部控制的報(bào)告目標(biāo)是要確保對(duì)內(nèi)對(duì)外使用的報(bào)告的可靠性。政府對(duì)內(nèi)和對(duì)外使用的報(bào)告是政府各類信息的主要載體。政府內(nèi)部管理報(bào)告和外部財(cái)務(wù)報(bào)告披露的信息讓政府信息使用者既可以了解政府的績(jī)效情況以及受托責(zé)任的履行情況，同時(shí)也方便據(jù)此做出相關(guān)的決策。內(nèi)部控制報(bào)告目標(biāo)體現(xiàn)出政府內(nèi)部控制的一個(gè)重要的工作方向就是致力于保證政府披露的各類信息的可靠性，顯然，這也包括政府的會(huì)計(jì)信息。因此，政府內(nèi)部控制的報(bào)告目標(biāo)與會(huì)計(jì)信息披露的目標(biāo)是不謀而合的。

政府內(nèi)部控制的遵循性目標(biāo)要求政府內(nèi)部控制要盡量確保政府行為遵循相關(guān)的法律法規(guī)，這就意味著政府的各項(xiàng)活動(dòng)要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開展。這對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息披露而言，無(wú)論是生成會(huì)計(jì)信息的具體業(yè)務(wù)，還是披露會(huì)計(jì)信息的財(cái)務(wù)報(bào)告都會(huì)在政府內(nèi)部控制的作用下按照各類規(guī)范的要求進(jìn)行業(yè)務(wù)處理和報(bào)告編制，這無(wú)疑都是對(duì)政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量的重要保證。劉永澤和張亮（2012）提出，政府部門的合法合規(guī)記錄會(huì)對(duì)其社會(huì)形象產(chǎn)生巨大影響，對(duì)于提高政府部門的執(zhí)政能力和社會(huì)公信力具有重要意義。由此可見，政府內(nèi)部控制的遵循性目標(biāo)可以促使政府嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，完善權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而有助于提高政府披露會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，體現(xiàn)政府公平公正的行為理念。

2.基于政府內(nèi)部控制實(shí)際作用的分析

（1）政府內(nèi)部控制信息化平臺(tái)的作用

近年來，政府內(nèi)部控制建設(shè)著力通過信息化手段搭建業(yè)務(wù)流程管理體系，輔以強(qiáng)制性的監(jiān)督機(jī)制作為保障，形成內(nèi)部約束力，完整、高效的記錄政府發(fā)生的相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。由此，借助內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，政府內(nèi)部控制一方面可以做到精細(xì)化處理每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將具體交易的金額準(zhǔn)確入賬，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算信息、財(cái)務(wù)信息、績(jī)效信息與內(nèi)控信息的有效溝通，方便各類信息提取，助力政府建立包括預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和成本會(huì)計(jì)在內(nèi)的綜合的信息披露體系，從而促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息的全面準(zhǔn)確披露；另一方面，政府內(nèi)部控制信息化平臺(tái)借力高端的技術(shù)設(shè)備，可以實(shí)現(xiàn)流程管理的自動(dòng)化，減輕政府財(cái)務(wù)人員因新政府會(huì)計(jì)制度“雙軌制”會(huì)計(jì)核算所帶來的超強(qiáng)工作負(fù)擔(dān)，高效處理各類會(huì)計(jì)信息，更好地協(xié)調(diào)預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的關(guān)系，釋放由新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行帶來的政府會(huì)計(jì)信息披露工作的巨大壓力。

（2）政府內(nèi)部控制管控機(jī)制的作用

政府內(nèi)部控制的核心是權(quán)責(zé)制衡。政府內(nèi)部控制可以針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主要風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立一套管控機(jī)制，涵蓋政府所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，優(yōu)化管控流程，減少自由裁量權(quán)的空間，明確崗位職責(zé)，使政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加透明。這對(duì)于建設(shè)政府公開公正的內(nèi)部控制環(huán)境，防范政府公務(wù)人員舞弊和預(yù)防腐敗都具有明顯的效果。由此，政府內(nèi)部控制也將有助于實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)信息披露的公開透明，打造陽(yáng)光透明政府，樹立政府的公信力。

二、政府內(nèi)部控制亟需解決的問題

盡管我國(guó)政府內(nèi)部控制規(guī)范早有設(shè)立，但在實(shí)踐中遵照?qǐng)?zhí)行的情況卻差強(qiáng)人意。很多政府單位內(nèi)部控制意識(shí)不足，盡管制定了單位的內(nèi)部控制制度，但卻疏于執(zhí)行，制度形同虛設(shè)。如此這般的制度落實(shí)狀況根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部控制的預(yù)期目標(biāo)，對(duì)于提升政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量的美好設(shè)想更是無(wú)從談起。因此，為實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)信息披露的精準(zhǔn)性、高效性，就必須高度重視政府內(nèi)部控制存在的問題。

（一）政府內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

我國(guó)政府內(nèi)部控制存在的問題主要源于政府內(nèi)部控制意識(shí)較薄弱。具體表現(xiàn)為：一是對(duì)政府內(nèi)部控制重視度不夠。部分政府單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部控制無(wú)關(guān)緊要，以為單位執(zhí)行的很多政府的規(guī)章制度，如預(yù)算管理制度等，本身也是對(duì)單位內(nèi)部管理的一種約束。很多政府基層工作人員則認(rèn)為內(nèi)部控制與己無(wú)關(guān)，但實(shí)際上政府的資金使用、資產(chǎn)管理和政府采購(gòu)等具體業(yè)務(wù)是與每一位政府工作人員息息相關(guān)的，而內(nèi)部控制對(duì)于政府具體業(yè)務(wù)的管控會(huì)直接影響到工作人員的工作效率和效果。由此，政府公務(wù)人員對(duì)于內(nèi)部控制的疏忽導(dǎo)致目前政府內(nèi)部控制工作大多浮于表面，未能達(dá)成應(yīng)有的控制效果。二是對(duì)政府內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足。盡管我國(guó)政府已經(jīng)發(fā)布了多項(xiàng)內(nèi)部控制規(guī)范，但很多政府單位依然沒有認(rèn)識(shí)到政府內(nèi)部控制對(duì)于防范風(fēng)險(xiǎn)、提升工作質(zhì)效的重大意義，忽視了在提供公共服務(wù)和履行社會(huì)受托責(zé)任的過程中面臨的大量風(fēng)險(xiǎn)，又因?yàn)槿鄙賹?duì)于政府內(nèi)部控制在風(fēng)險(xiǎn)防控方面具體方式和方法的認(rèn)識(shí)，因此，并未建立起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范、評(píng)估、分析機(jī)制。

（二）政府內(nèi)部控制制度建設(shè)與監(jiān)管不完善

目前我國(guó)大多數(shù)政府單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)流于形式，往往是照搬國(guó)家發(fā)布的統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范，真正結(jié)合自身實(shí)際情況制定科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度的屈指可數(shù)。大多數(shù)政府單位多是憑借工作經(jīng)驗(yàn)或者上級(jí)的口頭規(guī)定處理業(yè)務(wù)。也有的單位由各個(gè)部門、處室各自制定、管理、保管各自的業(yè)務(wù)管理制度。雖然有些單位有制度匯編，但僅僅是將制度匯總成冊(cè)，并不是將現(xiàn)有制度進(jìn)行統(tǒng)一編制，單位的內(nèi)部管理制度間容易出現(xiàn)交叉、重疊的情況。另外，很多政府單位的管理制度文本格式較為隨意，沒有按既定的范式統(tǒng)一編制，對(duì)新舊制度更替的時(shí)間標(biāo)注也不夠明確。由此，政府單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的缺失和不足就會(huì)導(dǎo)致政府單位崗位設(shè)置不合理，工作職責(zé)不明確，甚至一人多崗，不相容崗位兼職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。出現(xiàn)這一問題的原因很大程度上與政府內(nèi)部控制監(jiān)督工作不到位，政府內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制不夠健全有關(guān)。監(jiān)管力度不夠，就可能削弱授權(quán)審批制度作用的發(fā)揮，進(jìn)而產(chǎn)生大權(quán)獨(dú)攬的現(xiàn)象，于是行政腐敗、濫用職權(quán)、資金使用效率低下、資源配置不合理等問題就會(huì)接踵而來。由此，對(duì)于政府會(huì)計(jì)工作也會(huì)產(chǎn)生一系列諸如原始憑證管理不規(guī)范、會(huì)計(jì)核算隨意性較大、資產(chǎn)、負(fù)債賬實(shí)不符等不良影響，最終導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)信息披露失真。

（三）政府內(nèi)部控制信息溝通不暢

信息溝通順暢是政府各項(xiàng)工作順利開展的重要保證。陳文川等（2016）指出，信息化已是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這就要求政府部門要運(yùn)用信息技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。但目前，大部分政府單位尚未建立信息化內(nèi)部控制系統(tǒng)，即便有很多單位使用了信息化辦公軟件，但實(shí)際上并未涉及全部業(yè)務(wù)的流程管理，除收支業(yè)務(wù)和資產(chǎn)業(yè)務(wù)外，其他業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息化處理程度不高，特別是合同管理，基本上不在信息系統(tǒng)里統(tǒng)一處理。因而導(dǎo)致政府單位各部門之間、不同崗位之間由于受到不同業(yè)務(wù)屬性的制約，無(wú)法取得與其他崗位工作的有效銜接方式，內(nèi)部交流存在嚴(yán)重的問題，無(wú)法及時(shí)傳達(dá)信息，信息不對(duì)稱嚴(yán)重，形成信息分割、信息“孤島”的局面。由此產(chǎn)生的后果就是各部門工作內(nèi)耗情況突出，政府無(wú)法依據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息即時(shí)準(zhǔn)確地做出決策，政府的運(yùn)行效率和效果大打折扣。

三、針對(duì)政府會(huì)計(jì)信息披露需求加強(qiáng)內(nèi)部控制的改進(jìn)思路

前已述及，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量需要借助內(nèi)部控制的強(qiáng)有力支撐方能實(shí)現(xiàn)全面提升。然而面對(duì)目前政府內(nèi)部控制存在的諸多問題，唯有結(jié)合政府會(huì)計(jì)信息披露需求著力研究和探索改善政府內(nèi)部控制現(xiàn)狀的方法和渠道，方能助力政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)施，使披露的政府會(huì)計(jì)信息能夠更為全面、準(zhǔn)確和及時(shí)。

（一）進(jìn)行政府內(nèi)部控制宣傳與學(xué)習(xí)

政府工作人員內(nèi)部控制意識(shí)不足，就會(huì)從主觀層面排斥進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部控制工作，實(shí)踐效果可想而知。為了提高政府工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)，使政府內(nèi)部控制效能得到最大程度的發(fā)揮，有必要從加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和了解入手。首先要進(jìn)行政府內(nèi)部控制的宣講活動(dòng)。目的是使政府工作人員意識(shí)到政府運(yùn)營(yíng)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，了解內(nèi)部控制的內(nèi)涵、目標(biāo)、內(nèi)容和方法等，并通過政府內(nèi)部控制建設(shè)的成功案例的介紹與分析，讓政府工作人員切身感受到內(nèi)部控制所能發(fā)揮的作用和達(dá)成的效果。其次，要實(shí)施政府內(nèi)部控制的全員培訓(xùn)計(jì)劃。具體來說，就是對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)層及員工定期進(jìn)行有組織地培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)部控制基本原理和具體實(shí)施方式，深化對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，從源頭上促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，形成思想先行、行動(dòng)跟進(jìn)的局面，進(jìn)而推動(dòng)內(nèi)控制度“落地工作”，為政府會(huì)計(jì)信息披露營(yíng)造健康有序的控制環(huán)境，從根本上為政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量提供保證。

（二）加強(qiáng)政府內(nèi)部控制制度建設(shè)與監(jiān)管

1．制定適用的政府單位內(nèi)部控制制度

政府發(fā)布的統(tǒng)一的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》更多的是說明政府內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)和要求，沒有涉及具體政府單位的特殊業(yè)務(wù)和具體情況。各政府單位若要使內(nèi)部控制真正發(fā)揮作用，就要在統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位的實(shí)際，量身定制具體適用的單位內(nèi)部控制制度。如此一來，政府單位才能更好實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型業(yè)務(wù)的分類管理，明確單位各部門各崗位的職責(zé)權(quán)限，為有規(guī)律的業(yè)務(wù)事項(xiàng)建立固定的內(nèi)部控制運(yùn)行規(guī)則，為臨時(shí)性業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)奶幚頇C(jī)制。政府內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)是否合理關(guān)系到內(nèi)部控制措施能否順利執(zhí)行，因此，它是政府內(nèi)部控制建設(shè)中極為關(guān)鍵的一環(huán)，在制定過程中必須結(jié)合大量的前期調(diào)研，摸清政府單位管理存在的主要問題，因地制宜地設(shè)計(jì)制定本單位的內(nèi)部控制制度。這樣既為政府單位內(nèi)部控制的良好運(yùn)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)也為政府會(huì)計(jì)信息披露的規(guī)范性和精準(zhǔn)性提供了有力保障。

此外，為滿足全面披露政府會(huì)計(jì)信息的需要，政府內(nèi)部控制除了要助力新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施，保障預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量之外，還要充分發(fā)揮內(nèi)部控制的優(yōu)勢(shì)，在政府內(nèi)部控制建設(shè)過程中，格外關(guān)注政府成本的構(gòu)成及分類，并制定相應(yīng)的成本控制目標(biāo)。具體體現(xiàn)為在內(nèi)部控制程序的設(shè)計(jì)中注重采用各種控制方法對(duì)政府資金使用進(jìn)行管控，細(xì)化政府支出的具體內(nèi)容，方便政府進(jìn)行成本項(xiàng)目的歸集與分配，正確核算政府各項(xiàng)成本的發(fā)生數(shù)額，進(jìn)而有針對(duì)性的進(jìn)行政府成本管理，提高政府資金使用效率，增強(qiáng)政府執(zhí)政能力。這對(duì)于我國(guó)未來將要進(jìn)行的政府成本會(huì)計(jì)核算及信息披露是至關(guān)重要的。

2．完善政府內(nèi)部控制監(jiān)督管理

政府內(nèi)部控制的運(yùn)行情況和實(shí)施效果不僅與制度的科學(xué)制定息息相關(guān)，同時(shí)也離不開政府對(duì)于內(nèi)部控制有效的監(jiān)管管理。為此，一方面，政府在日常管理中要以“自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化管理思路”為出發(fā)點(diǎn)，落實(shí)明確各個(gè)職能部門的職責(zé)、權(quán)限以及主要負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)流程，貫徹執(zhí)行授權(quán)審批程序，力求內(nèi)部授權(quán)批準(zhǔn)與集體決策相協(xié)同，重大事項(xiàng)由集體討論決策，并將決策結(jié)果公開透明化，降低政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱，增強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)披露信息質(zhì)量的信任。在此基礎(chǔ)上，政府還可以實(shí)行關(guān)鍵崗位輪崗制度，并對(duì)業(yè)務(wù)流程的具體工作環(huán)節(jié)制定工作細(xì)則，進(jìn)一步促進(jìn)政府內(nèi)部控制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，在對(duì)政府內(nèi)部控制的監(jiān)督中，要充分發(fā)揮政府內(nèi)部審計(jì)的重要作用。政府要建立獨(dú)立、健全、權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)部門，并配備專業(yè)人才，對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)進(jìn)行有針對(duì)性地整改。同時(shí)，政府單位還要積極配合國(guó)家審計(jì)部門和財(cái)政部門的審查，由此形成內(nèi)外合力，共同監(jiān)督政府單位內(nèi)部控制的執(zhí)行，防止徇私舞弊情況的發(fā)生。在對(duì)政府內(nèi)部控制監(jiān)督過程中尤其要加強(qiáng)對(duì)政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)信息的疑點(diǎn)及漏洞，力求遏制政績(jī)觀下政府會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)造假情況的發(fā)生。

（三）建立政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

信息化系統(tǒng)是減少人為干擾內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效手段。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，只有通過信息化系統(tǒng)才能保證政府內(nèi)部控制制度真正執(zhí)行，使預(yù)先確定的目標(biāo)得到貫徹落實(shí)。政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)將借助人工智能、云計(jì)算、通信技術(shù)等對(duì)接整合原有政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，梳理管控流程，將政府內(nèi)部控制的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、措施貫穿其中，固化業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格設(shè)置內(nèi)部控制權(quán)限，進(jìn)而有效促進(jìn)政府各部門相互制約監(jiān)督，杜絕舞弊、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，達(dá)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保政府受托責(zé)任的有效履行。具體來說，由于政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)具有強(qiáng)制性、可追溯性和一致性，因此，可以在這一信息化平臺(tái)的作用下，將政府各部門聯(lián)系起來，直接在信息系統(tǒng)中收集、發(fā)布、整合、處理信息，促進(jìn)各部門間橫向縱向的溝通交流，加快信息傳遞，實(shí)現(xiàn)資源共享，大大提高工作效率。另外，信息系統(tǒng)可以保留完整的業(yè)務(wù)記錄，包括記載交接任務(wù)的時(shí)間和人員，以及具體的任務(wù)執(zhí)行和處理情況等，減少人為操縱的因素，保證信息的安全可靠。

深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)是我國(guó)較早嘗試設(shè)計(jì)運(yùn)行內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的政府單位。其建立的626財(cái)務(wù)管控模式通過對(duì)單位業(yè)務(wù)的分類管理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位資源的有效配置；通過設(shè)計(jì)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，建立經(jīng)費(fèi)支出管控規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)一體化；通過設(shè)計(jì)審批權(quán)限及審批程序，實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)的有效匹配；通過完善預(yù)算控制程序，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程的管控。深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的突出成效，同時(shí)也給其他政府單位予以很好的示范作用。從政府會(huì)計(jì)信息披露的需求來看，政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設(shè)是具有劃時(shí)代意義的，它將使財(cái)務(wù)信息的提取和處理更加方便和快捷，極大地提高政府會(huì)計(jì)信息披露水平。因此，在新政府會(huì)計(jì)制度即將全面推行的背景下，加快政府內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)刻不容緩。